全國碳交易市場下CCER機制的完善

西南科技大學 文惠茹

全球氣候變化形勢愈發嚴峻，中國已經向國際社會做出碳達峰、碳中和的承諾，體現了大國擔當。碳排放權交易是中國實現“雙碳”目標的重要市場手段，作為碳交易的重要補充機制，CCER交易是碳交易機制的重要組成部分，有必要深化溫室氣體減排自愿交易機制改革，完善CCER的治理與監管，防范系統性風險。同時，需要積極探索CCER交易在氣候融資中的作用，引入對CCER交易實施更精細化的監管，以避免市場風險，更好促進全國碳市場的建立，這對于碳中和具有重大的溢出效應、激勵機制。

一、CCER的概述

我國的碳排放權交易包括強制性的碳排放權配額（CEA）交易和國家核證自愿減排量（CCER）交易兩種。其中，主要以強制性的配額交易為主，核證自愿減排量交易為輔，二者可通過抵消機制產生聯動。CCER是碳排放權交易市場的交易品種之一，它降低了大型排放者的履約成本，提高了碳市場的活躍度和運行效率，并為排控排企業、投資機構和其他碳市場參與者提供了重要機會。

根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》中的定義，國家核證自愿減排量（CCER）是指對我國境內的可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。在全國碳排放權交易體系中，CCER可被控排企業用來抵銷碳排放配額的清繳，但抵銷比例不是由企業隨便定的，按照當前的規定抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。比如重點排放單位應履約碳排放量為100萬噸，該企業獲得的免費配額為90萬噸，配額缺口為10萬噸，則最多只能購買5萬噸CCER來抵消碳排放配額，還需購買5萬噸碳配額用于清繳。在我國的碳排放權交易試點城市均有類似規定，區域碳交易試點地區均接受CCER作為抵消信用，但可抵消的比例、對抵消信用來源及類型的要求所有區別；而在全國碳市場中《管理辦法》對于抵消比例、項目來源及范圍有較為統一明確的要求。

二、發展歷程和現狀

（一）發展歷程

我國發展國內碳排放權交易市場最開始是以參與國際清潔發展機制CDM項目的方式，1997年，《聯合國氣候變化框架公約》締約國通過了《京都議定書》，建立了三個互為補充的市場化碳交易機制，分別是國際排放貿易機制（IET）、聯合履約機制(JI)、清潔發展機制(CDM)，對中國有重要影響的是CDM機制。在這一機制下，發達國家以財政和技術援助的形式與發展中國家合作以減少溫室氣體的排放，獲得減排量，然后由相關機構核證后用于履約。我國通過該機制參與國際碳減排項目，在2013年后，受到國際上對清潔發展機制的需求、國際政策環境的變化和《京都議定書》履約問題的影響，中國CDM項目開發和簽發陷入停滯。

（二）運行現狀

2015年1月自愿減排項目正式啟動交易，在運行幾年后，2017年3月國家發改委宣布暫停CCER項目和減排量備案申請，目前尚有待生態環境部明確最終的自愿減排交易改革方案。截至目前，國家發改委公示了2871個CCER審定項目累計，861個備案項目和254個減排量備案的項目。到2021年3月，全國CCER的交易量已經達到2.8億噸，價格方面，CCER價格在每噸20元至30元波動。為了更好建設全國碳市場，發揮CCER補充機制，國家正在積極籌恢復 CCER 項目的備案和減排量的簽發，重啟CCER項目和減排量審批是目前的發展趨勢。

（三）立法現狀

我國碳排放權交易制度經過多年的實踐，確立了雙軌式碳排放權交易政策法律體系，自愿減排量是其中之一。2012年，國家發展改委員會頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》基本確立了自愿減排項目的工作流程，規定溫室氣體自愿減排量應在經國家主管部門備案的交易機構內，按照交易機構制定的交易規定進行交易。同時鼓勵國內外機構、企業、團體和個人均參與溫室氣體自愿減排量交易。在2014年《碳排放權交易管理暫行辦法》（已失效）第十八條的規定中，碳交易市場初期的交易產品是碳排放配額和國家核證自愿減排量，并且根據情況可以適時增加其他的交易產品。

在最新的《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》以及《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》中雖均未明確全國碳排放權交易市場的交易產品是否包含國家核證自愿減排量，但《管理辦法》和《暫行條例》都允許重點排放單位購買經過核證且登記的溫室氣體減排量，以抵銷一定比例的應清繳碳排放配額。因此，根據上述法律的相關規定，全國碳排放權交易市場明確的交易產品為碳排放配額，CCER作為抵消配額的清繳形式存在。

碳排放權交易試點地區均對CCER抵消做出了規定，但各地區對于CCER抵消的比例和其他履約條件的規定有所不同。首先關于CCER的抵消比例，北京和上海不得超過當年發放配額量的5%；天津不超過當年實際排放量的10%；深圳和湖北抵消比例不超過配額量的10%；廣東規定不超過企業上一年度實際排放量的10%；而重慶市抵消比例不超過審定排放量的8%。其次在地域方面，大部分試點地區都規定需優先考慮本地項目。最后在項目來源方面，大部分試點地區都對水電項目做出了限制，即項目來源非水電項目。

三、CCER機制是中國碳市場的重要補充

生態環境部副部長趙英民表示，碳交易市場不僅可以展示中國實現雙碳目標的決心和實力，還可以為企業碳排放提供有效的價格激勵信號，國家溫室氣體自愿減排交易的抵消機制可以促進該目標實現，幫助排放控制企業進一步降低成本。具有多種環境和社會效益的自愿溫室氣體減排項目，如林業、可再生能源和甲烷利用，可以通過CCER抵消機制納入國家碳市場，擴大碳市場的范圍。

CCER機制作為強制性配額交易的有益補充，CCER發揮政策與市場雙重工具的引導作用，推動碳排放權交易市場的建設進程與目標實現。一是有利于完善碳碳排放權交易機制。CCER為我國實行總量控制的碳排放權交易帶來了抵消機制，給予重點排放單位除購買碳配額外的更多選擇。并且與碳配額相比，CCER在價格方面更具有優勢，1個單位的CCER可抵消1噸的二氧化碳當量，CCER可以幫助企業實現1：1配額清繳，抵消企業的實際排放量。降低重點排放單位的履約成本，從而有利于提高整體碳排放權交易市場履約率。二是促進參與碳排放權交易市場的主體范圍擴大。在我國全國碳排放權交易市場中，目前能夠參與配額交易的行業只有發電行業。而啟動CCER機制后，更多自愿減排項目業主也可以參與到碳排放權交易市場中，以此增加碳市場體量，提升市場活力。三是拓寬綠色融資渠道。CCER 交易于全國碳排放權交易市場配額價格發現十分有利，以及碳金融衍生品的開發創新。CCER可以作為金融資產參與質押、信托等類型的金融活動。比如，已經成立的“中海蔚藍CCER碳中和服務信托”、排放配額（SHEA）和CCER組合質押的融資等，為企業綠色金融拓寬了渠道。四是助推溫室氣體減排目標實現。CCER機制下，更多企業可利用市場化手段主動參與節能減排，通過光伏、風電、生物質能供熱及發電等項目開發CCER，并在碳市場銷售減排量獲取收益，再憑借該資金促進自身產業發展和技術升級，此良性循環可以促進可再生能源企業及行業的長期發展。合理運用資源參與CCER交易，降低企業碳排放，發展可再生能源，從而有利于全社會層面實現“雙碳”目標。

四、CCER機制發展存在的問題

（一）政策持續性有待增強

政策執行的持續性是CCER項目能夠實現預期減排效果，有效補充全國碳排放權交易的關鍵因素之一，CCER健康持續發展、發揮其對碳市場建設的補充作用，實現“雙碳”目標需要明確的政策方向、確定的發展預期和量化的減排需求。然而，在實施方面，并不是所有的CCER項目都按計劃實施，沒有達到預期的減排效果，因為在2017年停止了CCER項目審批，大量項目未實現減排量簽發，獲得減排量備案項目僅287個，不到審定項目的10%。目前CCER項缺乏規范文件的指導，影響其作用發揮。且CCER重啟后，之前歷史遺留項目如何準入，正在審定的項目任何人重新備案，正在核證的項目如何重新簽發，已經備案項目暫停的這幾年所產生的減排量如何簽發，都是重啟CCER后需要考慮的問題。

（二）CCER供需不平衡

2017年CCER備案申請暫停之后，存量CCER隨著每年履約抵消不斷減少，市場供應應呈現稀缺狀態，理論上碳市場中CCER供不應求。而實際情況是，CCER市場長期處于供給過剩狀態。一方面，在碳市場的試點過程中，碳配額分配寬松，部分配額市場的碳價長期處于低位，CCER的價格優勢并不明顯，因此配額短缺的控排企業不會優先考慮購買CCER來抵消碳排放；另一方面，在各試點碳市場對CCER的使用比例、來源、地域等進行了限制，因為限制又有大量未進入碳市場的CCER項目，最終導致CCER項目處于供大于求的狀態。但在全國碳排放權交易市場下，根據估算未來CCER的年抵消需求量約為3.5億噸，加之各試點碳市場等各個項目層面雙碳目標所帶來的潛在抵消需求，未來碳市場對CCER的需求量會逐年升高，當前市場上剩余CCER數量已經嚴重不足。

（三）CCER交易透明度低

在前期的CCER交易實踐中，交易方式多是通過線下協議交易，在線上公開交易的僅有少數大宗CCER，存在線上成交價格與線下協議交易價格脫鉤的情況，在實際情況中，線上價格遠高于后者。線下交易的透明度低，其價格難以獲取，CCER交易不透明，CCER交易的不規范性可能會導致配額交易市場失靈，直接影響碳排放權交易機制的減排效果。

五、CCER機制完善建議

一是建議明確目標，完善頂層設計。以服務“雙碳”目標為根本出發點，找準新形勢下我國碳排放權交易的整體定位，從而明確CCER機制的發展方向。修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，在立法上確立自愿減排交易市場的基本管理制度和參與各方權責，統籌碳排放權交易市場和自愿減排交易市場。重塑既有自愿減排項目備案和減排量備案兩個核心管理環節，充分發揮地方主管部門監督以及行業專家咨詢作用，在“放”的同時必須確保項目減排量的環境完整性、真實性和額外性。做好自愿減排交易機制與相關政策的統籌銜接，為重啟CCER做好充分的制度準備。

二是合理設置CCER抵消規則。以往試點地區對CCER項目抵消比例、類型、地域及時間均有不同的限制，在全國碳市場正式上線后，相關規則應該全國一致，碳減排量得到全國統一認可，打破地域隔閡，有助于減排量消化，也提高了交易效率。CCER在碳交易履約中使用的比例碳配額的稀缺性，進而影響碳市場有效性。所以對于 CCER抵消比例的設定也要統籌考慮配額量與 CCER，設置靈活而趨緊的可抵消比例，適度增加CCER可抵消的比例，比例不能過高，否則會對碳配額交易產生不利影響，弱化減排效果。除了調整嚴格的使用比例外，其他限制條件也應減少，使備案的CCER均可以參與到交易中。CCER市場的大小與全國碳市場的規模、抵消比例均有關，若2022年CCER抵消比例有所提升，加之全國碳市場擴容，CCER市場有望隨之擴大。

三是促進參與主體多元化，拓展碳交易范圍。CCER不僅可以促使企業實現碳減排的目的，也可使更多的企業參與到碳市場中，逐步納入更多行業、引入非履約主體進入市場交易，增加參與主體，通過市場化的手段促進生態友好型產業發展，有利于增加市場活力。同時CCER機制也是企業、組織以及個人自愿參與到碳中和這一進程中碳排放足跡的重要工具，建立碳普惠核證量與國家核證自愿減排的銜接機制，通過微觀領域的碳減排與碳減排交易制度相銜接，構建宏觀領域和微觀領域的碳減排體系，是公民個人參與碳減排的渠道，也是政府、市場、公眾的社會化機制，是對管控性機制的補充，除了強制碳市場體系外，可吸引更多的參與者加入應對氣候變化這一行動中，更充分地帶動民間和企業，以市場化、分散化的方式匯聚多元力量，共同助力全社會碳中和。

四是加強CCER交易監管。要實現對CCER交易有效監管，最科學有效的方式是建立交易信息披露制度，以此提高 CCER 交易信息的透明度，建立多元化的交易監管機制，更要引入處罰機制。在 CCER 交易及項目簽發備案過程中，信息不透明以及違規成本低等因素使得一些非法和違規行為更有可能發生，但目前相關規定的處罰措施僅限于責令改正、公布違法信息和取消備案等，違法成本較低對參與者違規行為的約束作用不強。因此，在未來對CCER的監管將著力于提高交易平臺的信息透明度，首先嚴格規定強制性披露交易信息，其次所有交易參與者還應主動、及時、準確、全面的公開除商業機密之外的交易信息，除此之外，定期發布交易信息報告和其他文件，并加強媒體在交易信息的披露中的監督作用，對CCER參與者、第三方核證機構的監管也將會被重點關注，最后引入對違法違規企業產生威懾作用的處罰機制，切實維護市場的誠信、公平、透明，強化社會監督，發揮好自愿減排交易市場的作用。

五是實現與全國碳排放權交易市場的銜接。全國碳市場正式上線并已經運行兩年，對CCER的需求逐年增多，加快全國的溫室氣體自愿減排交易市場制度完善，促進與全國碳排放權交易市場的制度化銜接，持續優化完善全國碳排放權交易市場抵銷具體規則和方案。積極應對碳排放權交易市場抵銷、雙碳目標需求，全面梳理已有公示審定項目、備案項目信息，盡早明確重啟后各類項目的過渡銜接安排，大力推動溫室氣體自愿減排與雙碳目標實現。