基層地方政府公共項目合作治理研究

上海交通大學國際與公共事務管理學院 朱艷楓

一、引言

中國改革開放四十年，我國社會經濟短時間內取得了突飛猛進的發展，整個國家發生了翻天覆地的變化，固定資產投資成為拉動經濟發展的三駕馬車之一，地方政府公共項目投資是固定資產投資中不可或缺的組成部分。地方政府在公共項目管理上也在探索不同的管理模式，從建設單位直接管理的基建辦式到代建制、PPP管理模式、指揮部模式、以及目前主推的代管制以適應項目管理的需要。但各種管理模式的改變并沒有改變地方政府項目推進緩慢、重復建設、無效建設、資金浪費、權力尋租的現狀，城市道路上每年都有不同的城市建設項目產生，上一年度剛剛完成的項目在下一年度被新的項目所取代，城市每年都有大量的公共項目施工，甚至還出現了上一個項目未完成即被拆除的現象。隨著改革開放逐漸向縱深方向發展，我國當前面對的國際經濟形勢日益復雜，經濟形勢并不樂觀，財政收支矛盾日益突出。經濟高速發展被高質量發展所替代，任何制度以及管理模式都離不開所處的歷史時期及政治環境，在我國經濟已經從高速發展轉為高質量發展的歷史時期，高質量發展就需要把有限的資金發揮最大的績效,在政府資金使用問效的大環境下，加強公共項目的治理，進一步提高資金的使用效率。“花錢問效，無效問責”是使用好每一筆政府財政資金的有力保障。

二、項目治理概述

“治理”一詞來源于古典拉丁文或古代希臘語中“引領導航”一詞，原本意思是指控制、引導和操縱，主要特指在一定范圍內行使權威。“治理”概念流行自20世紀90年代，治理理論的創始人之一詹姆斯·羅西瑙認為治理指的是一系列活動里的管理機制。但全球治理委員給出的治理概念是指個人和公共或私人機構管理公共事務的各種方式的總和，是采取聯合行動促使相互沖突的或調和不同的利益各方的持續過程。主要是多元主體基于市場原則、從公共利益出發，通過合作、協商來實現對公共事務的管理，構建“服務型政府”。項目治理研究的興起為公共項目利益相關方在管理上提供了新的研究視角,并日益成為項目管理領域的研究熱點。Keith Lambert認為所謂項目治理,就是指項目管理者設計項目管理的一系列系統、結構以及過程,進而確保項目成本、質量、進度和實現管理預期。Tuner指出項目治理不僅涉及項目管理層，同時還包括項目管理團隊、項目指導委員會及客戶、同時也包括其他利益相關各方之間的多種關系。張康之教授認為合作是在人類社會開始走上全球化、后工業化進程過程中建立在經驗理性基礎上，從互助開始到協作再到合作的逐步進化的過程中發展起來的一種共同行動模式。曹現強認為合作治理需要打破“要么壟斷，要么競爭”造成的“二元對立”思維方式，體現出“均衡”的哲學思維，能夠平衡規則制定者及規則受眾、消費者等各方利益。如果單純依靠地方政府內部各部門的力量，僅靠不斷加大對市場主體的規制，或者只是單純地依靠市場化，簡單地倡導競爭，弱化地方政府的職能均會帶來“失靈”問題。[1]合作治理被認為是繼官僚制和市場之后重要的治理機制之一。耿亞東認為人類社會由工業化社會逐步進入后工業社會后，全球化、區域一體化、城市化、工業化、穩步推進。傳統的依靠政府主體、囿于行政區劃、各自為政的管控型治理模式在現階段舉步維艱。夏書章認為公共領域的事務紛繁、問題迭出，關系復雜、政府不可能面面俱到，需要與社會團體或第三部門、以及中介組織等進行合作治理。

隨著社會的發展，全球化已深入到各國的政治、經濟、社會領域，成為無法抗拒的時代潮流，各國學者都在對政府的治理模式進行研究以適應世界政治、經濟環境的不斷變化。近年來合作治理逐漸興起絕非偶然，而是由于以政府或市場主體為主的一元治理模式已無法滿足經濟和社會的發展需求。滿足不了日益復雜的治理需求，進而尋求政府主體之外的其他利益相關者共同合作治理，實現多元共贏局面，確保有效治理。

三、合作治理的先行和初始條件分析

不同的學者基于不同的理論，開發了非常復雜的合作理論框架，雖然這些理論框架基于不同的理論基礎，但幾乎所有的理論框架都將合作治理的內部機制和過程、合作治理的先行和初始條件以及合作治理的產出和影響納入統一的理論模型之中。

（一）治理環境分析

隨著我國社會結構越來越復雜，我國經濟已從高速發展向高質量發展轉變，國家治理向法制化轉型，常規科層治理因其低效，高成本已經逐漸失去其存在的土壤。李克強總理在2014年《政府工作報告》中首次提出，“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。把多元主體參與的合作治理作為政府治理的首選，在公共項目管理中，合作治理同樣是解決政府主導的自上而下的政府一元治理困境的方法。“合作型治理模式把政府置于共生共在的社會共同體當中，個體的訴求將會在共同體中得到及時有效的回應，從而把科學、生存道德、代際公平甚至文明禮儀等多種因素整合進來，把道德考量、情緒克制、代際公平和個人尊嚴放在重要位置。”[2]隨著中國改革開放向縱深方向發展，社會結構進一步復雜，人們的利益訴求日趨多元化，社會各要素之間的聯系進一步緊密化，這樣的社會形態再繼續采用傳統的由政府發起的從上至下的治理方式推進項目建設面臨的治理危機日益增多。

（二）技術條件分析

信息嚴重不公開是阻礙政府各部門以及政府與社會主體無法實現合作治理的重要原因。透明公開是社會實現公平治理的基礎，在目前互聯網逐漸發展的今天，政府的城市建設信息在平臺進行公示已經成為可能。政府在公共項目管理的全過程中均可以同時征求政府各部門以及社會主體的意見建議。規劃、立項、招投標信息，參與公共項目建設的市場主體和個人以及其成果亦可在網絡息平臺中公示接受各方的監督。正如美國學者約瑟夫·奈所說：“網絡時代的速度意味著政府對社會控制的減弱，政府必須與更多的主體參與者共同解決社會公共事務。以互聯網為核心的信息革命改變了權力的本質，快速分散了政府的權力。政府權力的分散是20世紀最重大的政治轉折之一。”[3]大數據時代的到來使公眾參與治理成為可能，地方政府通過構筑城市項目管理部門與公眾互動的網絡平臺，通過整合互聯網與智能終端推送等利于公民參與公共項目的治理。因此，網絡和大數據滿足了政府各部門間合作以及政府與社會主體的合作的技術條件。

（三）合作主體分析

能夠和政府形成異質性合作的是代表公眾利益的社會主體，因其發源于社會，其內生的“自下而上”的特征與地方政府“自上而下”的管理特征有著典型的差異性，為合作治理提供了治理成功的基礎。在公共項目管理中社會組織由于其角色不同，功能不同，故而能夠和地方政府形成效果良好的互補型合作，以多元治理主體的不斷互動和協同來推動社會善治的實現。

隨著市場經濟的發展帶來的政府管理體制改革，原來由地方政府依靠行政權力壟斷的社會資源開始逐漸讓渡于市場主體、社會公眾等組織，使多元社會主體在制度變遷中有了不同的利益訴求。政府不再是單一的權力中心，市場主體已經成為公共項目建設的真正控制者。因此地方政府的作用已經不再是控制和管理，而是主要通過協調、組織和監督實現公共項目建設的治理。隨著公眾知識水平的逐年提高，公眾參與到公共項目管理工作成為可能，公眾通過公開的信息平臺，不僅可以對政府組織機構進行監督，而且還可以對市場主體的進行監督，即構建與社會公眾之間的合作治理體系。社會公眾參與公共項目治理不僅可以提升社會公眾參與社會管理的主動性和積極性，還能夠不斷提高社會公眾參與社會治理的能力，從而對反對官僚主義有著重要的作用。“只有當全體居民都參加管理工作時，才能把反官僚主義的斗爭進行到底，直到取得完全的勝利。”[4]

四、構建公共項目合作治理體系

（一）構建政府部門間合作治理體系

我國政府內部嚴格按照科層式制度建設，其目的是各司其職，互相制約，但隨著社會的快速發展，經濟體量逐年增加，政府投資建設的公共項目成倍增章，政府部門受人員編制限制，無法成倍增加工作人員數量。且公共項目投資涉及專業較多，與之相關的建設單位包括政府多個部門，既包括項目權屬單位，還包括項目建設單位、項目投資審批單位等，因此，做好公共項目的管理僅僅依靠政府內部個別單位的努力根本無法實現項目管理的目標。且由于政府內部不同部門各自為政，各個部門領導只注重本部門的目標和利益，各部門之間的工作協調困難，政府行政效率不高，從而造成政府投資項目推進緩慢，管理質量不高。因此需要地方政府打破科層限制，破除部門壁壘，整合政府內部不同部門的專業力量，利用地方政府的大數據網絡平臺的逐步完善，各地方政府正在推動 “一網通辦”“聯審聯批”“大部制改革”及智慧城市大數據平臺建設，建立政府部門間良好的合作機制提升項目的建設質量和建設速度，共同努力實現公共項目管理的目標。

（二）構建以信息公開為基礎的與社會主體之間的合作治理體系

公眾參與是我國治理現代化的方向，也是社會發展的必然選擇，因此在公共項目的管理上需要引入公共利益的代表者。在各方都要求利益最大化的需求之下，需要通過合作治理達到各方利益的平衡。從地方政府主導的“自上而下”的一元治理到地方政府、市場主體、社會公眾等齊參與、共治理、同分享的合作治理推進項目建設并不是一個一蹴而就的過程。[5]因此地方政府要做的是需要培育社會組織，激發社會內生活力。地方政府首先需要構建一個各方能夠共同合作的平臺，通過構建的平臺，將利益相關方納入到治理的進程中來。其次，政府要促進多方治理主體能夠有條件和意愿參與和互動，通過各種媒體宣傳、以及網絡互動等多種方式，快速及時地更新和發布有關公共項目建設的最新動態，對公共項目的建設進行社會征詢，逐漸搭建起地方政府與社會公眾有效溝通的橋梁，減少信息不對稱，保證公眾對公共項目建設的知情權、參與權，確保多元治理主體形成有效的參與和互動；再次，政府應重視不同項目不同主體的多元治理方式，從而豐富治理工具的選擇性，不斷創新治理方式；最后，政府應致力于推動多元主體形成良性合作，推動治理主體在參與和互動中達成共識、形成政府、社會與市場等三方之間的合作治理，推動治理決策科學化，符合社會公眾的要求。

（三）構建以誠信為基礎的與市場主體之間的合作治理體系

公共項目涉及各種行業、多種專業、項目施工技術復雜，地方政府治理受治理資源限制，項目治理離不開市場主體的參與與合作。如著名學者吳敬璉所提出的：“在市場經濟環境中，市場可以辦的事由市場去辦；政府僅僅作為“發包方”和“元治理者”的身份出現在項目管理中，使得政府在與市場主體的合作中各自承擔責任。”在與市場主體的合作過程中，法律法規是合作的基礎，但僅靠法律法規無法解決政府治理中存在的問題。由于公共項目涉及的市場主體眾多，因此問題完全按法律法規解決不僅存在地方政府部門沒有充足的人力問題，同時也存在政府部門人員主觀上也不愿通過法律法規途徑解決與自身利益無關的政府問題，因此在與市場主體的合作中，誠信體系的構建顯得至關重要。

在很多國家，工程項目發包人與承包人之間的關系普遍被視為一種缺乏效率的、對立的契約關系，雙方普遍存在對抗思維，合同參與雙方互相不信任成為一種常態，嚴重制約著風險合理分擔方案的形成。政府管理者需要轉變思維，將與市場主體的對立思維轉變為合作思維，將市場主體作為合作者，并充分考慮市場主體的經濟利益。誠信是合作之本，任何合作都需要以誠信為基礎，地方政府需要建立完備的誠信體系。在以社會信用為基礎的合作治理模式下，可通過綜合運用互聯網技術建立城市建設領域各市場主體的信用數據，開展基于信用數據的聯合獎懲機制及信用評價機制以及基于多元渠道的市場主體信用公示機制等措施手段，有效應對合同實施過程中存在的各種誠信問題。信用體系需要建立完善的誠信量化標準，包括評估、考核、公示、失信懲戒等全過程，信用體系的使用是確保合作各方公平、公正履行各方職責的基礎。沒有信用體系做依托，各合作參與方很容易被利益所左右，最后造成合作治理的失敗。因此，地方政府應建立針對合作各方的信用考評體系，實行動態管理，不僅對市場主體機構，同時對市場主體中的專業人員進行約束至關重要，因為影響城市改造項目投資的關鍵是市場主體中真正從事具體工作的專業技術人員，也就是說市場主體中的專業技術人員的職業道德和專業水平是影響項目投資至關重要的因素。對在項目實施過程中誠信度較差的單位和個人給予警告、停業整頓，直至清出政府投資城市更新改造項目市場。使市場主體在誠信體制約束之下開展工作，在代表政府履行權力的同時承擔起相應的責任。既要保證市場主體獲得合理的投資收益,也不能損害地方政府利益。

五、結語

伴隨著我國經濟高速發展的是我國面臨的經濟形勢日益復雜，社會結構日益多元化。在公共項目管理上由地方政府一元主導的從上至下的治理模式已經無法滿足現階段經濟高質量發展的需要。地方政府各部門領導尤其是地方主要領導需要改變思維，從思想上完成從“管制者”到“協調者”的轉變，樹立為公眾服務的思維，逐步建立合作治理機制。變政府單一治理主體為地方政府、市場主體、社會公眾等在法制和信用體系約束下齊參與、共治理、同分享的合作治理模式。通過合作增加常規治理的治理資源和治理能力，提高政府的治理能力。不僅需要整合現有政府機構組織部門內部的資源，加強各部門之間的合作治理，更多的是提供服務而不是推動變革，逐步向服務型政府轉變。同時要建立對市場主體的誠信約束機制，減少地方政府與市場主體之間的對抗思維，引導市場主體追求合理的利潤，達到地方政府與市場主體之間的合作共贏。同時也需要引導并鼓勵公眾參與到城市建設領域的治理工作中來，通過完善制度建設、強化多元治理主體參與的合作治理對地方政府行為進行監督以推動公共項目的管理。使公共項目真正滿足公民的需要，極好地保障公民的公共利益，使地方政府的經濟逐漸走到高質量發展的軌道上來。