黨領導立法的歷史發展與時代擔當

陳尚龍

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。習近平總書記強調，要堅持黨對全面依法治國的領導，運用法治思維和法治手段鞏固執政地位、改善執政方式、提高執政能力，保證黨和國家長治久安。全面依法治國首先要有法可依，堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。作為人大及其常委會的重要職權和人大工作的重要方面，立法工作始終在黨的堅強領導下，逐步實現從“無法可依”向“有法可依”、從“有法可依”向“科學立法”、從“科學立法”向“良法善治”的偉大歷史轉變。在中國共產黨建黨100周年之際，面對新時代推進全面依法治國的新形勢、新任務、新要求，系統回顧梳理黨領導立法的歷史發展過程，總結經驗做法，按照新時代黨領導立法的新思想、新戰略、新部署，著眼地方人大及其常委會立法工作，不斷完善黨領導立法的體制機制，對確保地方立法工作在黨的領導下更好地擔當新使命、開啟新征程有著非常重要的意義。

黨領導立法的發展歷程

縱觀新中國成立70年的立法實踐，不難發現，始終堅持的是黨對立法工作的領導。黨帶領人民進行社會主義法治建設的探索和奮斗歷程，不僅體現了黨對自身認識和執政方式的不斷深化，而且也深刻地呈現了一部精彩的人民代表大會制度發展史、一部生動的黨領導立法史。

（一）起步探索：黨領導制定五四憲法

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。新中國成立后，黨和國家領導人開始考慮和著手準備制定正式的憲法。1953年1月，根據中央人民政府委員會會議的決定，成立以毛澤東為主席，以劉少奇、朱德、鄧小平等32人為委員的憲法起草委員會，負責起草中華人民共和國第一部憲法。中共中央也專門成立了憲法起草小組，由毛澤東主席親自掛帥，領導中共中央憲法起草小組進行憲法草案初稿的起草工作。1953年12月至1954年3月，毛澤東主席親自率領憲法起草小組進駐杭州，制定了起草憲法的詳細工作計劃，集中精力開展憲法起草工作，深入研究和比較國內外各種類型的憲法文件，先后起草并修改形成了憲法初稿、“二讀稿”“三讀稿”等，圓滿完成憲法草案的起草任務。同時，在京同步召開中央委員會、中央政治局擴大會議等對憲法草案稿進行討論和研究。1954年3月，憲法起草委員會舉行第一次會議，討論并接受由毛澤東主席代表中國共產黨提出的、由中共中央起草的憲法草案初稿。爾后，憲法草案稿交由全國政協、各民主黨派、人民團體、中央和地方領導機關、社會各方面代表八千多人進行討論，充分發揚民主，并發動全國人民討論，廣泛征求意見。經過充分討論和修改，1954年9月20日，第一屆全國人大第一次會議投票通過了《中華人民共和國憲法》（即1954年憲法）。

1954年9月20日，第一屆全國人大第一次會議投票通過了《中華人民共和國憲法》

（二）偉大轉折：提出做到“有法可依”

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，實現了新中國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啟了改革開放和社會主義現代化的偉大征程，對立法工作也具有里程碑意義。黨的十一屆三中全會公報提出，應當“按照憲法和法律規定的程序去解決”社會主義社會的階級斗爭，明確“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。公報強調了把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來必須實行法治，并明確“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來”。黨的十一屆三中全會總結、汲取了我國民主法制建設的經驗教訓，開啟了法治建設發展的新時期，大力推動以“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”為方針的法治建設，領導制定了以1982年憲法即現行憲法為統領的一系列法律法規，初步解決了無法可依的局面，為全面推進改革開放和社會主義現代化建設發揮了重要的制度保障作用。

（三）發展提升：將黨領導立法作為依法執政的重要內容

1997年9月召開的黨的十五大，明確提出健全社會主義法制，實行依法治國，建設社會主義法治國家，將依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略。2002年11月召開的黨的十六大，提出發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，明確黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，要求按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。2004年9月，黨的十六屆四中全會召開，會議首次明確將依法執政確立為黨執政的基本方式，實現了黨執政方式的轉變；并提出加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。2007年10月召開的黨的十七大，提出要提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家；要求全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，要求堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。

（四）全面深化：要求科學立法、以良法保障善治

2012年11月召開的黨的十八大，強調法治是治國理政的基本方式，提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字法治建設方針，要求完善中國特色社會主義法律體系，明確黨領導人民制定憲法和法律。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會，進一步提出建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，并要求健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，專題研究全面依法治國重大問題并作出重要決定，這是黨歷史上首次以依法治國為主題的中央全會，會議強調把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來。2016年2月，黨中央專門印發關于加強黨領導立法工作的意見，對黨領導立法作出重要部署，明確黨領導立法的方式方法。2017年10月召開的黨的十九大，要求加強黨的集中統一領導，改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家，并明確支持和保證人大依法行使立法權等，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。2020年11月，黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想確立為全面依法治國指導思想，其中明確要求堅持依憲治國、依憲執政，堅持全面推進科學立法，保證黨領導人民制定憲法法律，實現以良法善治保障推動國家治理體系和治理能力現代化。

黨領導立法的重大意義與深刻內涵

黨對立法工作的領導，始終貫穿新中國立法實踐過程，并隨著時代變遷黨領導立法的方式方法和要求不斷完善與發展。尤其是黨的十八大以來，黨中央高度重視推進全面依法治國，黨領導立法的制度和工作機制不斷健全，規范化、制度化、法治化、體系化水平不斷提高。做好立法工作，需要正確認識、全面理解黨領導立法的重大意義和深刻內涵。

（一）堅持黨領導立法是確保立法保持正確政治方向的根本保證

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。經過改革開放40多年的飛躍發展，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，社會利益格局也在快速調整，作為社會利益關系的調節器和“治國之重器”，立法的功能愈加突出；且隨著當前立法所涉及的利益關系更加復雜，人民群眾的利益訴求更加多元，立法工作的成效直接關系著改革發展穩定大局，需要始終保持正確的政治方向。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，發揮著總攬全局、協調各方的核心作用。只有堅持黨對立法工作的領導，才能真正實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志；才能確保立法順應經濟社會發展規律，充分發揮立法的引領推動保障作用；才能有效協調各方利益關系、妥善處理各方矛盾，促成立法涉及各方利益的最大公約數，充分反映廣大人民群眾的意志。

（二）堅持黨領導立法是實現立法為民的關鍵基礎

我國是中國共產黨領導的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。立法是黨的主張和人民意愿的統一體現，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律。中國共產黨除了代表人民根本利益以外沒有自己的特殊利益，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨。堅持黨對立法工作的領導，目的是確保在立法中堅持以人民為中心，保障人民當家作主的民主權利，實現立法為民，不斷保護和發展人民的根本利益。

（三）堅持黨領導立法是提高立法質量和效率的重要保障

立法質量和效率是立法工作的生命。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的重要依據。堅持黨對立法工作的領導，認真貫徹黨的立法決策，有助于自覺深入推進科學立法、民主立法、依法立法，充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；有助于明確立法既要求數量更著重效果，確保立一件成一件，以高質量立法保障和促進高質量發展；有助于努力使每項立法都反映群眾意愿、得到群眾擁護，讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。

地方人大堅持黨領導立法的時代要求

當前，中國特色社會主義走進了新時代，立法工作也進入了快速發展的新階段，地方人大及其常委會的立法工作也呈現出任務重、要求高、范圍廣、數量多、節奏快的新情況新特點。為此，地方立法工作必須始終堅持黨的領導，把加強黨的領導貫徹落實到立法工作的全過程和各方面，切實落實黨領導立法的各項制度機制，著力抓住地方立法的重點工作和關鍵環節，實現以高質量地方立法引領推動保障地方高質量發展。

（一）自覺圍繞黨的中心工作謀劃和推進立法工作

根據中央加強黨領導立法工作意見要求，有立法權地方的黨委按照中央大政方針領導本地區立法工作。地方人大及其常委會應當始終把立法工作放到黨的全局工作中來統籌思考和系統謀劃，自覺圍繞黨委中心工作和地方改革發展實際需要推進立法工作，科學籌謀立法總體規劃，及時調整年度立法計劃，從地方立法的角度保障黨的路線方針政策以及黨中央決策部署、省委、市委重大工作部署在本地區的貫徹實施。如新冠肺炎疫情發生后，廣州市人大常委會圍繞貫徹落實習近平總書記關于完善疫情防控相關立法、加強配套制度建設的重要指示，按照省委、市委的部署要求，主動擔當，狠抓落實，依法迅速調整年度立法計劃，僅用34天時間就制定了《廣州市禁止濫食野生動物條例》，并將野生動物保護管理規定和傳染病防治規定調整為新增立法項目，為打贏疫情防控阻擊戰提供有力法治支撐。

（二）充分有效發揮地方人大常委會黨組的作用

地方立法是有立法權的地方人大及其常委會的一項重要職權，也是一項政治性、專業性、理論性、實踐性都很強的工作。加強黨對立法工作的領導，既要發揮地方黨委對同級人大的領導作用，又要發揮地方人大常委會黨組對地方人大常委會的領導作用，兩者不可分割、不可替代。充分有效發揮地方人大常委會黨組在地方立法中的領導作用，確保在地方立法中堅決貫徹落實黨中央和地方黨委的決策部署，保障黨中央和同級黨委的決策通過法律程序成為國家意志，成為社會共同遵守的法律規范；同時，通過發揮人大代表、常委會組成人員以及常委會工作機構工作人員中的黨員先鋒模范作用，確保地方立法始終保持正確的政治方向，確保地方立法質量和效率。

（三）立法規劃、立法計劃報送黨委審核

立法規劃是對未來一段時期立法工作作出的總體設想和部署，立法計劃通常是對年度立法工作作出的計劃安排，都是指導、規范地方立法工作的重要文件。堅持黨對地方立法工作的領導，首先要把好法規立項關。通過建立健全地方人大常委會五年立法規劃、年度立法計劃報送同級黨委審核制度，明確由常委會法制工作機構全面研究、系統編撰五年立法規劃和年度立法計劃，并經常委會主任會議審議通過后，及時報請同級黨委審核，由黨委對立法項目進行審核把關，確保黨中央的決策部署和同級黨委交辦的重要立法任務、提出的立法建議在五年立法規劃和年度立法計劃中得到充分體現，切實做到中央有決策、地方有落實，黨委有要求、人大有行動。

（四）立法中的重大問題向黨委請示匯報

立法是對社會資源、社會利益進行分配的活動，直接關系人民群眾的切身利益。原全國人大常委會彭真委員長曾指出，“立法就是要在矛盾的焦點上砍一刀”。為了切實推動解決制約地方經濟、社會、民生、發展、改革等方面的突出矛盾焦點，立法中難免出現各方對法規重大制度設計、重要立法決策意見相左的情況。對此，應當建立健全地方立法重大事項向黨委請示匯報制度和工作程序，確保主動、及時向同級黨委請示報告立法中的重大問題和立法工作中的重要事項；對于立法中涉及的重大體制機制爭議或者重大利益調整，做到弄清情況、找準問題、厘清分歧意見、提出解決方案或建議，為黨委科學決策提供參考。通過及時向同級黨委請示報告，便于充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用，將“立法之刀”砍向制約地方經濟社會發展的重大矛盾焦點，確保地方立法有效管用、解決問題。

（五）法規草案表決稿報送黨委審核

法規草案表決是立法審議的最后一項程序，是法規通過生效的法定必要環節。為確保地方性法規草案內容符合正確的政治方向，貫徹落實黨中央的精神要求，契合省委、市委的中心工作和工作部署，體現社會主義核心價值觀，回應人民群眾的熱切期盼，應當建立健全并嚴格執行法規草案表決前報送同級黨委審核制度，按規定提前將擬交付表決的法規草案報送黨委審核，對于特別重要的法規草案或者法規草案中的重要條款及時提請黨委常委會會議討論研究確定，確保每一項法規都全面貫徹黨的路線方針政策、體現黨的主張和意圖，確保黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。■