我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探討以及完善
——以“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為背景

羅俊杰

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 江西，南昌 330096）

自黨的十九大以來(lái)，解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)問(wèn)題一度成為促進(jìn)國(guó)家發(fā)展和民生建設(shè)的關(guān)鍵方向，國(guó)家高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制定了農(nóng)村改革的總方針和目標(biāo)，而且包含了局部細(xì)節(jié)性的小目標(biāo)，其中農(nóng)村土地制度以及農(nóng)民的切身利益的保護(hù)在其中占有關(guān)鍵的地位。然而，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)村土地模式已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的目標(biāo)，以至于很大部分農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)遷移到城市打工以實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)村大量的良田不斷地荒廢，農(nóng)村呈現(xiàn)老齡化和低齡化的現(xiàn)象。

1 研究前提：完善土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用

1.1 充分利用農(nóng)村土地的迫切需要

雖然我國(guó)法律明確規(guī)定任何個(gè)人和單位不得荒棄土地，但由于改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的不斷加強(qiáng)，進(jìn)口產(chǎn)品的不斷投入中國(guó)市場(chǎng)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格一直處于較低的水平，加之農(nóng)民除了依靠農(nóng)副產(chǎn)品獲利外別無(wú)其它的收入來(lái)源，有限的收入越來(lái)越不能滿足農(nóng)民當(dāng)下的生活需求，以致大部分年輕人不甘于現(xiàn)狀，不得不拋棄賴以生存的土地，轉(zhuǎn)而到城市尋求獲利之道。由此導(dǎo)致的結(jié)果便是農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力缺失，留守的絕大部分是老人和小孩，繼而不得不放棄繁重的土地勞作，致使大量良地因長(zhǎng)期無(wú)人耕作而荒蕪。

1.2 推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要

如前文所述，農(nóng)村基本都是以單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，隨著我國(guó)逐步開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，大量的農(nóng)民不甘于現(xiàn)狀紛紛遷移到城市發(fā)展，為城市注入了大批的勞動(dòng)力，這也推動(dòng)了城市各個(gè)行業(yè)的發(fā)展，尤其是工業(yè)方面發(fā)展迅速，這也是我國(guó)社會(huì)開(kāi)始從只注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向發(fā)展第一、第二產(chǎn)業(yè)的重要轉(zhuǎn)變。這也導(dǎo)致了自改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在全國(guó)產(chǎn)業(yè)占比不斷下降，而其他產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)和商業(yè)的占比卻在逐年大幅度增長(zhǎng)，如果任由農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和商業(yè)的這種發(fā)展趨勢(shì)持續(xù)下去，可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展愈發(fā)不平衡，產(chǎn)業(yè)間的兩級(jí)分化嚴(yán)重，破壞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡，我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施必定受到嚴(yán)重阻礙。要想解決這種困境，必然要求出臺(tái)和完善相關(guān)農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策來(lái)保障農(nóng)民的切身利益，通過(guò)擴(kuò)大土地流通的途徑，提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，使之不再成為阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性的因素。

1.3 打贏脫貧攻堅(jiān)攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的必要途徑

精準(zhǔn)扶貧是黨中央在十九大提出的重要政策導(dǎo)向，精準(zhǔn)扶貧的目的在于從實(shí)質(zhì)上降低貧富差距，而農(nóng)村作為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的偏落后地區(qū)，必須做好農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，放寬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。一方面，以往的土地制度下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)只能夠滿足基本的生活需求，對(duì)于提高農(nóng)民的生活效率卻是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于減少對(duì)農(nóng)民利用土地的限制，使其利用土地的權(quán)限更大，允許依法在市場(chǎng)上處于經(jīng)營(yíng)的目的流轉(zhuǎn)，徹底革新以往過(guò)于單一的“靠山吃山靠水吃水”的經(jīng)濟(jì)收入模式，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)榘白赓U”等多種模式相統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)制度，在另一角度無(wú)疑會(huì)解放出大量人力物力用以創(chuàng)造其他的收入財(cái)富；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包下的土地因?yàn)樾纬刹涣艘?guī)模所起到的經(jīng)濟(jì)效益也是有限的，放寬土地的流轉(zhuǎn)更容易形成生產(chǎn)規(guī)模，提升了土地的附加價(jià)值和利用效率。現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興必然離不開(kāi)土地流轉(zhuǎn)制度的改革，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村脫貧致富的必然選擇。

2 深入剖析：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)面臨的困境

2.1 農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng)

在我國(guó)農(nóng)村基于各種原因?qū)е玛P(guān)于土地的爭(zhēng)議屢見(jiàn)不鮮，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定土地爭(zhēng)議具有多種解決機(jī)制，其中訴訟便是最行之有效的方式。但是由于訴訟成本和程序時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，加之受熟人社會(huì)的影響，很多農(nóng)民礙于“情面”不愿訴諸于法院解決問(wèn)題，這些問(wèn)題長(zhǎng)期不能解決，使得彼此之間的關(guān)系不斷惡化，不利于農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。另外，全國(guó)各個(gè)地區(qū)形成不了相對(duì)統(tǒng)一的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)契約的范本，甚至出現(xiàn)了不少以口頭形式訂約的現(xiàn)象，使得合同雙方的權(quán)利義務(wù)均得不到依法保障。一是雙方簽訂的協(xié)議不規(guī)范，二是為了眼前更高的利益，發(fā)生了不少農(nóng)民為了更多地獲利而不惜打破“情面”單方違約的現(xiàn)象。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中信息不對(duì)稱導(dǎo)致實(shí)質(zhì)的不公正

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，實(shí)現(xiàn)公平公正的關(guān)鍵在于在交易過(guò)程中保證雙方彼此信息相對(duì)稱，這在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中卻顯得過(guò)于理想化。作為土地的轉(zhuǎn)出方，農(nóng)民自然對(duì)自有土地屬性的優(yōu)劣程度，品質(zhì)的好壞了如指掌，但放在交易過(guò)程中顯然是不夠的。農(nóng)民作為個(gè)體獲取相關(guān)信息的渠道是極其有限的，對(duì)于市場(chǎng)的行情信息、同等土地的價(jià)格無(wú)法第一時(shí)間獲取，對(duì)己方利益是否受損害不能準(zhǔn)確判斷，在整個(gè)交易過(guò)程中處于極其弱勢(shì)的地位。相對(duì)的，能夠成為土地受讓方的一般都是種植、養(yǎng)殖大戶或者企業(yè)，一方面因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要受到政府的扶持，另一方面具有長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)獲得的豐富經(jīng)驗(yàn)，使其獲取相應(yīng)市場(chǎng)信息更為方便，來(lái)源更加廣泛，相比之下，其在市場(chǎng)當(dāng)中的優(yōu)勢(shì)地位更為明顯。除此之外，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了政府作為中間人與受讓方商定好具體的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而后再與土地的轉(zhuǎn)出方進(jìn)行協(xié)調(diào)以促成交易的現(xiàn)象。由此，外在的干預(yù)使得正常市場(chǎng)的競(jìng)價(jià)模式遭到破壞，久而久之，農(nóng)民們?yōu)榱司S護(hù)自身利益，逐漸不愿進(jìn)入市場(chǎng)交易或者害怕進(jìn)入市場(chǎng)交易。在此趨勢(shì)下，良地在價(jià)格方面沒(méi)有明顯的優(yōu)勢(shì)，極易出現(xiàn)在土地方面“劣幣驅(qū)逐良幣”的情形。

2.3 法律法規(guī)一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

2.3.1 土地征收制度在地區(qū)上的不平等《憲法》中明確規(guī)定國(guó)家征收公民土地時(shí)需要給予權(quán)利人相應(yīng)的補(bǔ)償，但并未明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》規(guī)定可征收的土地僅僅局限于國(guó)有土地且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)取決于土地被征收前的用途，對(duì)于用途的定義，法律法規(guī)及其司法解釋未有明確的定義。在實(shí)踐中決定用途的因素主要是土地周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度以及人口的密集程度，按照此標(biāo)準(zhǔn)，城市的土地屬于國(guó)有土地?zé)o需轉(zhuǎn)化，且天然具有經(jīng)濟(jì)和人口雙重優(yōu)勢(shì)，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得現(xiàn)在出現(xiàn)大量的“拆二代”，由此可見(jiàn)，城市居民時(shí)常因?yàn)橥恋氐恼魇諗[脫貧窮走向富裕。而對(duì)于農(nóng)村土地，需要將集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有后才能予以征收，補(bǔ)償規(guī)定的“用途”卻按照轉(zhuǎn)變時(shí)確定，導(dǎo)致了征收用于城市公共建設(shè)的農(nóng)村土地的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)比征收之后出讓的價(jià)格低，并且只有前者能夠落到農(nóng)民的口袋里，農(nóng)民得不到因?yàn)閲?guó)家征收而帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性利益，為此農(nóng)民對(duì)于征收積極性不高，甚至有時(shí)持抵觸的態(tài)度。另外，城市大部分的建設(shè)性用地來(lái)自農(nóng)村土地，而作為土地權(quán)利人的農(nóng)民卻只能獲取少部分的利益，顯然有違社會(huì)公平正義。

2.3.2 法律規(guī)定限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn) 我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地和集體土地二元土地模式，并且根據(jù)土地性質(zhì)做出了不同的的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，集體用地除了能夠進(jìn)行農(nóng)業(yè)建設(shè)和國(guó)家征收外，不得用于轉(zhuǎn)讓和出租等非農(nóng)業(yè)活動(dòng)。此項(xiàng)規(guī)定避免了農(nóng)村土地被濫用，維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，另外農(nóng)村土地征收制度也保證了城市發(fā)展的需要，極大程度上促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，取得的貢獻(xiàn)是功不可沒(méi)的。但如前文所述，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，此規(guī)定卻在一定程度上成為農(nóng)村發(fā)展的“絆腳石”。一方面，近些年由于農(nóng)村外出務(wù)工人員逐漸增多，法律又明文限制土地的使用方式，致使被荒廢和閑置的土地越來(lái)越多；其次，現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)要求物質(zhì)生活和精神生活共同發(fā)展，土地用途被限制，諸如養(yǎng)老、健身、觀光和文化等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法歸為農(nóng)業(yè)用途而不能大規(guī)模建造，極大程度地拉低了農(nóng)村生活的幸福指數(shù)，有違實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷；另一方面，宅基地只能在集體的組織下方可用于其他用途，更重要的是所得利益不能歸為個(gè)人而是集體組織。這無(wú)疑更加打擊農(nóng)戶們充分利用土地的積極性，致使外出也不得不閑置自家土地。

3 思緒理清：針對(duì)土體流轉(zhuǎn)制度存在問(wèn)題的完善路徑

3.1 加大農(nóng)村社會(huì)保障的力度

土地屬性的差異使得城市與農(nóng)村的社會(huì)保障制度顯著不一致。一方面，農(nóng)民紛紛外出務(wù)工既因?yàn)閱我坏慕?jīng)濟(jì)模式無(wú)法滿足生活需要，也有很大部分原因是社會(huì)保障不足，自給自足的生活模式明顯，幸福感不足，有必要完善新型農(nóng)村醫(yī)療、保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民的最低生活要求；另一方面，必須調(diào)整我國(guó)農(nóng)村戶籍政策，使得外出人員落戶不再受到諸多限制，有助于提高農(nóng)民積極性，使之就業(yè)面更廣。

3.2 推進(jìn)新型農(nóng)村合作社的建立和土地承包方式的完善

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度解決了我國(guó)改革開(kāi)放初期生產(chǎn)力不足的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也對(duì)土地的流轉(zhuǎn)起著一定的阻礙作用。農(nóng)村承包地用于開(kāi)發(fā)生產(chǎn)基本都是土地面積大，涉及農(nóng)戶多，致使一個(gè)農(nóng)戶不同意將自家地轉(zhuǎn)出，工程便難以開(kāi)展影響效率，所以可以改變?cè)械拿考颐繎舸_定到具體土地的思路，改為大范圍開(kāi)發(fā)時(shí)只定量而不定地的方式，如有牽涉到的哪家哪戶不同意，可以按其原來(lái)土地的面積重新為其劃分本集體中與工程無(wú)關(guān)的土地，并給予適當(dāng)補(bǔ)償，這樣既實(shí)現(xiàn)了土地的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用又確保了農(nóng)民的利益不受損失。另外，應(yīng)該由村干部、經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)戶、和種植大戶作為組織者，組織村民建立農(nóng)村合作社，通過(guò)社內(nèi)的積極溝通能夠充分解決土地流轉(zhuǎn)時(shí)信息不對(duì)成的問(wèn)題。一方面社內(nèi)都是村內(nèi)部人員，可對(duì)交易人的意愿及其土地的質(zhì)量?jī)?yōu)劣有直觀的了解，節(jié)約了前期調(diào)查的成本；另一方面，組織者具有常年經(jīng)營(yíng)積累的經(jīng)驗(yàn)，人情面比較廣，能更好地開(kāi)展包括談判簽約在內(nèi)的各項(xiàng)事宜，有效降低締約成本；最后，交易的平等性和互惠性使得農(nóng)民積極性和對(duì)對(duì)方的信賴度更高，降低后期履行契約和監(jiān)督履約的成本。

3.3 對(duì)相關(guān)土地法律規(guī)定的完善

3.3.1 規(guī)范和健全集體土地征收制度 如前文所述，對(duì)于農(nóng)村土地的征收主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是城鄉(xiāng)土地征收所帶來(lái)的利益顯著不同，鄉(xiāng)村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于城鎮(zhèn)；二是對(duì)土地征收后農(nóng)民安置等社會(huì)保障問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定。欲解決這些問(wèn)題必須做到以下幾點(diǎn)：一方面，必須完善征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確什么用途的土地給予多少補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，另外規(guī)定將轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地以后的土地出讓金按固定比例作為補(bǔ)償給予農(nóng)民，不但促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更能使其配合政府工作，提高行政工作效率；另一方面，完善土地被征收后對(duì)農(nóng)民的安置措施，例如住房的安置、工作的安排以及醫(yī)療保險(xiǎn)等。另外，考慮放寬征收制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)效果的同時(shí)，更要考慮其帶來(lái)的負(fù)面作用：例如作為我國(guó)發(fā)展根基的農(nóng)業(yè)用地的過(guò)度流失、過(guò)度開(kāi)發(fā)帶來(lái)的房地產(chǎn)泡沫以及亂占亂建等現(xiàn)象。為此，應(yīng)該采取試點(diǎn)應(yīng)用、科學(xué)合理的征收比例限制、區(qū)域化用地重新定義等措施，同時(shí)，出于生態(tài)建設(shè)的需要實(shí)施多元化經(jīng)濟(jì)模式，盡可能發(fā)展不涉及土地開(kāi)發(fā)的綠色產(chǎn)業(yè)，避免土地的過(guò)度流失。

3.3.2 對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)益的延伸 建立農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展格局關(guān)鍵在于資金和土地，資金的主要來(lái)源無(wú)疑是農(nóng)村建設(shè)用地。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中規(guī)定“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，可看出對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地涉及的范圍進(jìn)行延伸是重中之重，其中主要包含公益、經(jīng)營(yíng)、以及宅基地等主要方面。一方面，應(yīng)當(dāng)在立法中適當(dāng)允許土地的非農(nóng)業(yè)用途，增加集體建設(shè)用地權(quán)利范圍，在集體民主的商議下允許農(nóng)民在法定范圍內(nèi)租賃、使用權(quán)買賣等方式，集中發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化、生態(tài)等設(shè)施，2018年以前在部分地區(qū)試點(diǎn)中取得了實(shí)質(zhì)性的效果，同時(shí)也符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)和精神；另一方面，擴(kuò)大宅基地的使用權(quán)限，使之不僅限于居住，也可像建設(shè)用地一樣適當(dāng)轉(zhuǎn)讓租賃等其他用途，這也符合我國(guó)“三權(quán)分置”的本質(zhì)要求。另外，放開(kāi)宅基地使用的同時(shí)也要進(jìn)行必要的限制，對(duì)農(nóng)戶宅基地采取科學(xué)合理的分配制度確定其在總的集體建設(shè)用地中所占份額，從而適度地放開(kāi)居住權(quán)以外的其他權(quán)益。這樣不但能夠防止農(nóng)村宅基地的虛假呈報(bào)，也能使得農(nóng)村公益性公共設(shè)施的規(guī)劃面積不被其他商業(yè)性用地取代。

4 結(jié)語(yǔ)

部分法律法規(guī)不規(guī)范一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不能有效發(fā)展，所以實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)土振興偉大戰(zhàn)略必須對(duì)農(nóng)村征收、土地權(quán)限以及相關(guān)社會(huì)制度進(jìn)行規(guī)范完善。通過(guò)對(duì)實(shí)踐和現(xiàn)有制度的研究，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)制度存在的問(wèn)題以及指出相應(yīng)的完善措施，以期對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到推進(jìn)作用。