鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村耕地保護法治研究

□李 亞

（河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056000）

在2017 年召開的黨的第十九次全國代表大會上，我國首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就要堅持法治為本。這表明法治鄉(xiāng)村的建設是鄉(xiāng)村振興工作的重要一環(huán)。我國最寶貴的資源是耕地資源，糧食生產(chǎn)的命根子也在農(nóng)村耕地上。

文章從現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展過程中耕地現(xiàn)狀及產(chǎn)生的一系列問題入手，探討了在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村耕地的法律規(guī)范、政策保護，并研究了耕地問題的未來發(fā)展。

1 我國的農(nóng)業(yè)資源現(xiàn)狀

1.1 可耕種土地分布不均，質(zhì)量較低

中國目前可利用的耕地總面積有1.23 億hm2左右。糧食生產(chǎn)還不能滿足提高人口生活水平和對經(jīng)濟發(fā)展的要求。在中國的可耕種土地面積中，山岳地帶和山區(qū)地帶的比例約為69.27%，平原和盆地的比例僅為30.73%[1]。

由于干旱和缺水，很多可以耕種的土地和草地都無人居住，難以被合理利用開發(fā)。據(jù)資料顯示，我國有很多傾斜耕地和已經(jīng)被風力侵蝕的耕地，平均每年損失30～150 t/hm2水資源。由于水資源分布不均勻和其他因素的制約，導致我國60%以上的耕地質(zhì)量較差。

1.2 可耕種土地一般質(zhì)量較差，生產(chǎn)水平較低

據(jù)調(diào)查，有很多可耕種土地的傾斜度超過25°，這些耕地不能滿足生產(chǎn)生活需要，所以不能利用?？筛魍恋氐馁|(zhì)量較差以及水資源分布不均勻，造成了我國可耕作土地生產(chǎn)水平較低。

與世界發(fā)達國家和先進農(nóng)業(yè)國相比，我國耕地糧食生產(chǎn)量的差距超過1 500 kg/hm2，備用耕作資源貧乏。中華人民共和國成立以來，儲備土地大多質(zhì)量較差，難以開發(fā)。因此，我國必須保護可耕種的土地。

1.3 可耕種土地嚴重劣化

據(jù)第二次遙感調(diào)查（2002 年）數(shù)據(jù)資料顯示，當年可耕種的土地侵蝕面積量共計35 600 km2，這意味著每年都有很多土地被侵蝕[2]。從中華人民共和國成立以來，每年大約有667 000 km2耕地變成沙地，約有15 000 km2耕地消失。沙漠化和侵蝕導致可耕土地的肥力下降，巖漿巖暴露，導致土壤枯竭以及可耕土地縮小。

2 現(xiàn)行階段農(nóng)村耕地資源存在的問題

2.1 耕地總量不平衡

雖然農(nóng)村集體的總收入在上升，但是仍然處于邊緣和弱勢地位且上升速度緩慢。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的問題主要包括土地的流轉機制不完善，集體經(jīng)濟利益分配機制不健全。由于全國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，貧富差距不均衡，農(nóng)民群眾整體文化水平有限，基層的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中困難重重，這導致出現(xiàn)了諸多問題。

我國的土地管理法中有對耕地數(shù)量補充問題的明確規(guī)定，這些法律法規(guī)主要是為了解決在占用耕地中的“先占后補”“邊占邊補”現(xiàn)象[3]。在耕地質(zhì)量保護法律法規(guī)中對于以農(nóng)地灌耕來防止土地污染，防止水土流失、耕地沙漠化，防止土地鹽堿化，都不同程度地提出了可行性法律規(guī)定。

2.2 基本農(nóng)田保護不健全

為了對農(nóng)村耕地實行保護政策，我國在1999 年設立了基本農(nóng)田保護區(qū)。2014 年在此基礎上又劃定了高標準農(nóng)田保護區(qū)。在縣級人民政府的土地管理部門和農(nóng)業(yè)管理部門的組織下，依法劃定了區(qū)域界限。這個特殊區(qū)域本該在耕地質(zhì)量上實行特殊保護，但在實際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)諸多問題和漏洞。

首先，農(nóng)村環(huán)境污染嚴重。城市污染物數(shù)量的增長使其難以負擔，城市直接將污染物向農(nóng)村轉移。其次，由于城市對重污染企業(yè)的重重限制，重污染企業(yè)被迫向農(nóng)村轉移，所以又將污染帶向農(nóng)村。這些問題的主要成因在于法律制度不健全，農(nóng)民群眾環(huán)保意識低以及執(zhí)法力度小等。

2.3 違法占用耕地問題嚴重

對于耕地和林地的非法占用情況，在我國現(xiàn)行刑法中有相關的法律法規(guī)和明確規(guī)定，若是為了改變農(nóng)用土地用途而違反法律法規(guī)，造成大量土地被毀壞，要依法承擔相應的刑事責任。在基本農(nóng)田0.33 hm2以上的種植條件遭到污染的情況下，可以定性為毀壞農(nóng)田。同時在刑法中也明確規(guī)定了“非法占用耕地罪”的條件，很多民眾不知道違法占用耕地這一行為的違法性及危害性，認為只要是自己的土地，想怎么處理就怎么處理，導致違法占用耕地問題層出不窮。有些企業(yè)沒有正確的義利觀，為了經(jīng)濟利益，忽視自身責任，利用民眾心理詐騙，將耕地用于其他用途。農(nóng)村往往是部門監(jiān)管的空白區(qū)域，監(jiān)管難度較大，民眾反映問題的渠道不通暢，導致個別地方違規(guī)行為得不到有效制止，違法占用問題得不到及時解決。耕地違法占用問題本身就是一種違法行為，與我國的政策相違背。長此以往，會影響法律的權威，造成基層民眾對政府的不信任。違法占用耕地問題，往往會涉及民眾權益，存在欺詐行為，會造成基層民眾的財產(chǎn)損失。若不制止此類問題，會造成跟風效仿，嚴重影響農(nóng)村耕地面積，進而對糧食安全產(chǎn)生影響。

2.4 耕地用途管制制度不完善

我國農(nóng)業(yè)方面對耕地的管理制度沒有形成系統(tǒng)化，雖然某些部門在有監(jiān)管職能的同時也有經(jīng)營職能，但是這樣的職能分工對打擊一些違法違規(guī)情況非常不利。

在我國《草原法》和《森林法實施條例》中明確規(guī)定：“在草原和林業(yè)部門前置許可的前提下，可以更改草地和林地的用途”，然而耕地這一方面卻沒有前置許可的規(guī)定，這一方面存在空白。

2.5 執(zhí)法監(jiān)督工作不力，違法追究過輕

從我國現(xiàn)狀來看，完全拆除違法建筑，變成休耕地，這是一個烏托邦式的空想，一些違規(guī)的占用耕地很難被重新收回，事實上民眾已經(jīng)永久地失去了大部分優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)資源。

長期以來，有關我國耕地破壞的刑事標準過低，最大量刑僅被判處有期徒刑7 年，在違法案件的執(zhí)行過程中，大部分都是以違反黨紀、政績、警告、撤職等予以處分，嚴厲的懲罰措施在實際的執(zhí)法過程中非常少，這就形成了不能有效制止耕地的違法犯罪現(xiàn)象。對違法犯罪分子的處罰輕微，導致不能有效阻止其對可耕種土地的破壞，也不能起到對可耕種資源的刑事保護。

現(xiàn)在，我國面臨非常嚴重的土地問題，可耕種土地的儲備資源不足，難以實施開源。在農(nóng)村地區(qū)，有很多舊莊基地和廢磚窯可以通過復墾增加耕地，但是數(shù)量有限。而耕地的恢復主要是針對因礦產(chǎn)資源的開發(fā)而被占領并受到損害的耕地，但事實上，由于多年的開采，有大量開采區(qū)域的周邊環(huán)境遭到了比較嚴重的破壞，耕地恢復不太現(xiàn)實。

3 我國現(xiàn)階段耕地保護法律法規(guī)

3.1 新《民法典》中對耕地的特別規(guī)定

耕地使用權具有方便估價和流通的優(yōu)點。首先，耕地由于只可作為農(nóng)業(yè)用途，其使用權估價只需要根據(jù)其前幾年的產(chǎn)出量即可大致算出。其次，耕地使用權的流通性較強，而流通性越強，其變現(xiàn)能力就越強。商業(yè)銀行在貸款人無法履行還款義務時能夠以較低成本使抵押品變現(xiàn)，從而降低了銀行貸款的風險性[4]。此外，新《民法典》中與貸款合同有關的新規(guī)定更加明確了貸款雙方的權利義務。例如，為了防止霸王條款產(chǎn)生，對格式條款中的無效情形作出了明確規(guī)定，對合同成立的條件、時間、地點等也作出了更加細致的規(guī)定，對借款利率的確定也有了更明確而嚴格的條款說明。這些規(guī)定在保障農(nóng)民利益的同時降低了銀行的風險，也強化了對貸款雙方的監(jiān)督。新《民法典》新規(guī)能夠很好地盤活農(nóng)村現(xiàn)有借貸市場，為農(nóng)民取得貸款提供法律保障，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，為鄉(xiāng)村振興“添磚加瓦”。

3.2 采取“長牙齒”的措施建立嚴格的可耕作土地保護體系

土地制度改革受到了黨中央和國務院的高度重視，在總結土地征用、區(qū)域建設進入土地市場和土地所有制改革試點經(jīng)驗的基礎上，提請全國人大常委會修改和完善土地管理法，為可耕種土地提供特殊保護。從耕地向森林、草地、庭院等其他耕地的轉換也受到明確管理，建立了保護耕地的補償制度。規(guī)劃了耕地接收體系，政府組織自然資源部門和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村部門接收耕地[5]。進一步明確制度的邊界性問題，對于在耕地中產(chǎn)生的一系列問題，例如耕地的非農(nóng)化、耕地的占用問題以及在鄉(xiāng)村振興中的合村并點問題，也作出了相應的規(guī)定。

4 總結與建議

4.1 國家應加大監(jiān)管力度

國家應完善監(jiān)管體系，使法律的“神經(jīng)”觸及鄉(xiāng)村。定期巡查農(nóng)村耕地，并設置相應的監(jiān)督舉報渠道，將舉報電話、網(wǎng)址、公眾號等通過微信群和村委會進行通知、下發(fā)，讓更多人參與到耕地違法占用的監(jiān)督工作中，利用群體監(jiān)督的力量，解決違法占用耕地的問題[6]。要完善耕地保護制度，各級政府尤其是基層政府要強化耕地保護意識，杜絕在耕地補償中出現(xiàn)數(shù)量不合理、質(zhì)量不滿足需求的占多補少、占優(yōu)補劣、耕地屬性不匹配問題，在保障原有耕地面積的前提下，科學規(guī)劃城市發(fā)展。要建立完備的責任追究制度，耕地保護是一項長期性、系統(tǒng)性工程，涉及多部門協(xié)同配合，要保持發(fā)展的眼光和承擔歷史責任，作好謀篇布局，堅持一張藍圖繪到底，在一些重點領域和政策推進落實的重點環(huán)節(jié)，采取有效監(jiān)管措施，切實擔負起主體責任。

耕地不僅要保護好，更要利用好。通過培養(yǎng)更多種業(yè)研發(fā)人才，研發(fā)高產(chǎn)、高適應性種子，提高作物產(chǎn)量，做到藏糧于技。推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；图谢?，倡導建立農(nóng)業(yè)合作社，整合耕地資源的同時普及相關種植技術，實施機械化種植，做到科學種植，在提高產(chǎn)量的同時保護耕地質(zhì)量，做到可持續(xù)發(fā)展。

4.2 政策要落地有聲

在我國土地管理法和基本農(nóng)田保護條例中，對耕地問題提出了建設性意見。對于耕地問題的“非農(nóng)化”和“非糧化”要引起重視，基層單位和部門要堅決推進各項政策制度落實。要處罰農(nóng)村違規(guī)企業(yè)，企業(yè)具有逐利性，若非強制監(jiān)管，很容易鉆法律的空子。因此，必須把企業(yè)納入到監(jiān)管的范疇中。違法占用耕地問題關乎國計民生，在鄉(xiāng)村振興道路上至關重要，不能因為某些不良企業(yè)阻礙鄉(xiāng)村振興工作。要重點關注占用耕地綠化造林、超標準建設綠色通道、占用耕地挖湖造景等屢禁不止的問題，避免上有政策，下有對策的形式主義之風和弄虛作假行為。要堅持解決“三農(nóng)”問題不動搖，“開源”和“節(jié)流”齊頭并進，解決好糧食安全問題[7]。

4.3 要夯實產(chǎn)業(yè)基礎

對于鄉(xiāng)村振興的發(fā)展可以依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的創(chuàng)造力，實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。既要依托現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又要以深化供給側結構性改革為主線，結合法治鄉(xiāng)村的建設和治理，加強糧食增產(chǎn)增收，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相統(tǒng)籌，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)造力和競爭力。在我國長期的耕地保護實踐中，確定了統(tǒng)一規(guī)范的標準，嚴格落實耕地保護制度，耕地保護的責任目標做到了標準的量化體系，暢通保護機制，明確主體的管護、責任的管護和義務的管護。

耕地保護是一項長期性、系統(tǒng)性工作，既需要垂直方向地控制突破口，又需要責任明確地多個利益相關者參與。各部門負責加強部門團隊合作的監(jiān)管機制和制度聯(lián)系，明確各主體的責任和義務，完善土地執(zhí)法和監(jiān)管體系機制。

4.4 實現(xiàn)土地可持續(xù)利用

要結合經(jīng)濟、生態(tài)、社會這3 個與人類生活息息相關的方面，不斷完善發(fā)展機制，使可獲得的最大可持續(xù)產(chǎn)量和不斷更新的資源儲備保持協(xié)調(diào)。實現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)下的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟，解決經(jīng)濟環(huán)境惡劣對農(nóng)村土地耕地的限制，在保障可持續(xù)土地產(chǎn)品供給的同時還能保障經(jīng)濟穩(wěn)步增長。要用發(fā)展的眼光看問題，土地的可持續(xù)利用和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展緊密相關，要想實現(xiàn)人與自然和諧共生，就要保證土地資源最優(yōu)化，在這個基礎上不斷挖掘土地潛力，使土地生產(chǎn)力能夠持續(xù)增長，使自然社會和生態(tài)環(huán)境相符合[8]。在這個基礎上，能夠實現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)性循環(huán)，從而大大提高土地利用率。

4.5 保障國家糧食安全是首要任務

如今信息化高速發(fā)展，守好糧食安全仍是首要任務，更是各項發(fā)展的保障和底氣。要加大糧食生產(chǎn)投入力度，確保糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長。國家糧食安全的保障任務非常重要，各級政府要緊繃“安全之弦”[9]。

各級政府一方面要繼續(xù)重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”建設，著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，吸收先進經(jīng)驗，使農(nóng)民種糧有利可圖，能夠最大程度地吸引外出人口回鄉(xiāng)務農(nóng)，減少土地撂荒現(xiàn)象，另一方面也要做好糧食儲備工作，相關部門要嚴肅查處國家儲備糧食有關的違法違紀案件。通過多方合力、多措并舉，加強耕地的管理建設，不斷鞏固提升耕地發(fā)展的創(chuàng)新活力和內(nèi)驅動力，確保國家糧食自給自足，切實把握糧食安全的主動權。