安全韌性視角中政府應急能力評估體系研究

李文琳，馬漢鵬，曹宇鋒，賀 倩

（華北科技學院a.安全工程學院；b.安全培訓部，北京 東燕郊 065201）

0 引言

2020 年的新冠疫情發生后，全國各地的人們紛紛響應號召，采取了隔離措施阻斷病毒傳播，很多民眾經歷了長達數月的居家封閉隔離。公共場所暫停開放，多趟航班車次取消，嚴重影響了人民的生命安全和正常生活。在面對外部沖擊時，城市應當具備與之對抗并調整自身進行反彈的能力，這種能力也被稱作城市的安全韌性。如果無法吸收或者減緩沖擊強度，也應當在承受沖擊后快速作出反應并迅速作出適應性調整，盡快恢復到正常運行的狀態。所以，城市的應急能力建設應當從提高城市安全韌性的角度出發，科學地評估應急能力能夠使政府認清自身存在的短板和不足，對以后的工作進行提升改進，從而使政府整體的應急管理能力得到提升。

當前對于政府應急能力評估體系的研究已經有很多成果，王銳蘭認為，應急管理績效評估是一種事后的多重復合評價，對于完善公共應急管理制度有重要意義，她從突發事件發生的時間序列以及政府應急管理的全過程，構建了相應的由預防績效、過程績效、效能績效和恢復績效構成的政府應急管理績效評價指標體系，并借助主成分分析法確定指標權重。張海波等人指出，應急能力評估是應急能力建設的前提，政府能力的差異體現在，應對各種不同嚴重程度的突發事件的效率。應急能力需要與應急主體相適應，而非越高越好，所需的評估模型也不同。王欣利用“3E”評估原則，從政府的投入與產出的角度，將合理性、效率性和效益性三方面，作為應急管理績效評價的主要內容。

盡管當前對政府應急能力評估指標的研究已經頗具成效，但是如何從安全韌性城市角度出發，增強城市的突發事件應對和預防能力，以及災后恢復彈性，降低城市脆弱性，將安全韌性城市構建與政府應急管理評估體系的研究結合起來，還有很多值得探究的問題。

1 公共突發事件新特性

互聯網時代使得科技進步速度加快，社會結構也逐步趨于網絡化，層出不窮的新技術的引入給整個社會帶來未知的風險，這導致以往的經驗無法預測所有潛在的風險，突發事件的復雜性和耦合性增加，新時代的社會輿論環境使得公眾對于突發事件的容忍度下降，危機管理成為當前政府的重要職能之一。新時代的公共突發事件脫離了原有的單一特征，其各個方面的特征強度都不同程度增強，公共突發事件呈現出突出的廣泛性、復雜性與不確定性。

如今的突發事件涵蓋的范圍更廣，一個事件常常牽涉多個領域，變得更加難以預測，處置起來復雜，常規手段往往無法應對，需要調動本地區外的資源進行應對。比如這次的新冠肺炎疫情，就涉及衛健委、民航、鐵路、軍委、發展改革委、財政部、教育部、外交部等多個部門，需要各方面、各部門協調合作才能最大程度降低突發事件帶來的影響。

應急管理系統處理突發事件所涉及的各種因素，錯綜復雜又相互聯系，各因素間難以區分主次輕重，但實際處理時必須分出優先級。推動事件的機制中間包含著復雜的交互作用，外部條件也會影響機制的運行。應急機制的多因素參與、復雜交互作用、隨機決定等特性使得我們既不能對某一個應急結果武斷地歸因，也不能事先對此類事件的應急效果作出簡單的事前預測。

突發事件的不確定性是導致突發事件危害性大的重要因素，它的不確定性主要表現在造成突發事件的原因無法確定、從沖擊到產生結果的過程無法確定、所造成的結果不確定，同時，對于事件產生結果的不同判斷也會導致在處理事件時采取的手段不同，每個環節細微的差異最終將導致走向完全不同的結果。

公共突發事件的新特征導致事件難以預測并且會造成嚴重后果，不能用常規的思路發現問題、解決問題。這些特征表明，政府如果想要提升處理突發事件的應急管理能力，必須著眼于提升整個社會系統的安全韌性，從本質上強化社會的整體安全性能。

2 政府應對突發事件新思路

對于常規的突發事件，如一般交通事故，國家已經有了非常完善的應對措施和處理方案，但是對于非常規突發事件，目前仍沒有很好的解決方案，雖然其發生頻率低，但一旦發生，帶來的危害往往大于常規突發事件，目前研究較廣的應對非常規突發事件的方法就是將此類突發事件的應急處置納入日常管理過程中。尤其是對于新冠肺炎這類影響時間較長的公共衛生事件，除了保持現有的抗疫措施，政府應當建立常態化應對機制。在學術研究中，將城市系統在面臨擾動和沖擊下，能夠降低損失和人員傷亡，保持其基本功能的穩定或迅速恢復，并通過學習而產生適應性的現象稱為韌性。在此次新冠肺炎疫情的應對中，一個城市的公共衛生硬件水平并不是決定疫情防控成效的唯一變量，各地方政府對疫情發展的研判、創新性的政策實施以及不斷學習的能力，也都是重要的影響因素。

當前，我國正處于經濟體制和社會結構的關鍵轉軌期，這不僅給全社會帶來了前所未有的戰略機遇，也讓人看清我國在公共安全領域確實面臨著諸多挑戰，重大公共衛生事件發生概率持續上升，城市安全生產事故高發，新興安全風險形勢嚴峻，外來和固有安全問題相互交織滲透等。因為非常規突發事件往往具有較高的復雜性、不確定性、綜合性以及影響巨大等特征，所以人們無法通過常規手段進行預防。和常規突發事件一樣，非常規突發事件的發展過程是在不斷變化的。但是由于人們的常規思維的束縛，在開始的潛伏階段不太容易被人們及時發覺，一般在事件發展到一定程度、影響擴大后才會被人們所感知。應對非常規突發事件的基礎是想象力與創造力，更需要靈活性與適應性。

3 政府應急能力模型

3.1 構建思路

前人對政府應急能力評估體系的建設做出了很多研究，但是一般只是針對應急管理制度進行績效評估，而從安全韌性城市的角度著手可以提升城市應對突發事件的整體能力，進而提升城市自身的抗災閾值。社會系統韌性不僅來源于個體和社區的自組織，還來源于地方政府對環境的研判、政策的制定與實施、公共資源的調動與分配等能力。安全韌性是一種模糊的概念，它同時具備確定性和不確定性，不僅針對已知清晰的風險，也針對未知潛在的風險，比如由于病毒的特性和傳播條件的不同，突發公共衛生事件往往是未知、不確定的，事發之前很難對其作出準確預測，這就要求城市具備一定的承災能力，即具備一定的安全韌性。這充分說明了將安全韌性理論應用于政府能力評估，能夠更好地保證評估指標的合理性與有效性。

就突發事件的發展過程而言，政府應急能力可以被視為減緩、準備、響應和恢復四種能力的復合。而從安全韌性城市角度，政府應急能力則可分為四個維度，即面對風險的準備能力、對于風險信號的感知能力、對于災情的行動能力以及災害發生后的學習改進能力。這兩種分類方法存在很多相似的地方，也存在相互關聯，有結合研究的必要性。

3.2 框架模型

政府的應急管理能力主要表現在對于突發事件的控制能力，政府應急管理評價體系需要為政府決策提供更加理性的、定量的、科學的分析手段，為政府部門提供定位更加準確的分析平臺和操作思路，為延伸與拓展政府職能提供有價值的參考依據。從建設安全韌性城市角度入手，如果要評估政府的應急能力指標體系，體系中的各個指標需要具有代表性和針對性，但這里設計的指標并非針對某個地方政府，所以需要具有普遍適用性，各地方政府可以在此基礎上進行適應性調整，強化指標的針對性。指標選取的意義是為了反映我國的應急管理事業現狀，對突發公共事件應急管理能力進行規范化，幫助應急管理綜合能力進行提升。

通過專家咨詢和文獻閱讀，基于突發事件的四段發展過程和安全韌性城市建設的四個維度，將政府應對突發公共衛生事件的應急能力評價體系指標分為兩層，其中一級指標包括準備績效、響應績效、行動績效、恢復績效、學習績效5 個一級指標，每項指標下面包含若干二級指標，經過對相關指標進行文獻調研和資料分析，查閱國家對政府應急管理能力的要求，并根據關鍵詞出現頻率，最終確定了18 個二級指標，具體指標內容及指標意義見表1。

表1 政府應急能力評價體系指標

3.3 模型應用分析

根據前面得到的模型，以上海市為例，對于其在應對新冠疫情的應急能力進行應用分析。上海作為我國的特大城市之一，其安全韌性城市建設走在國內前列，特別是在此次新冠疫情防控方面，上海以自身實際行動展現出游刃有余的應對實力。

本次模型由于政府應急管理水平及其評價本身是一個籠統模糊的概念，各組成指標的重要程度難以從理論或定性角度加以簡單判斷，所以通過資料分析、德爾菲法與層次分析法相結合的方式，根據各指標的重要程度確定各指標的權重，最大程度地保證權重值的客觀性和科學性。本指標體系全部為正指標，指標值高低與政府應急管理程度高低呈正相關，所以可以采用相同的衡量方式。首先根據層次結構模型構造判斷矩陣，根據各項指標的重要性采取1～9 標度法進行打分，逐項就任意2 個評價指標進行比較，得到指標權重，根據隨機一致性比例計算公式判斷是否符合一致性檢驗。

經過修正后，指標權重通過了一致性檢驗，從表2可以看出，系統風險研判能力、物資運輸能力、風險預警監控能力的權重值排在前三位，實際情況中與指標權重結果基本相符，上海在疫情初期就敏銳地感知到風險，早早采取了應對措施，堅持“三個全覆蓋”（即入滬人員信息登記、重點地區人員醫學觀察、管理服務全覆蓋）、“三個一律”（即進滬人員一律測體溫、重點地區人員一律醫學觀察、其他地區人員單位一律申報信息）防控工作要求，調動各方力量投入疫情防控和城市安全治理。防控工作從醫療救治、社區管控、入滬通道三個重點方向出擊，切斷傳染源，阻斷傳播途徑，對于社區中可能存在的風險點以及短板和薄弱環節全面了解掌握。同時政府積極、靈活地調動防疫物資，在滿足醫務人員需要的同時也盡可能保障普通民眾的日常需求，同時上海的醫療救援行動也非常迅速，打贏疫情防控與這些因素密不可分。

表2 各項指標權重

4 結論

本文從建設安全韌性城市角度為提升政府應急能力提供了新的思路，完成了各項指標體系的構建，以上海市為例計算出指標權重，并結合上海市在此次新冠疫情中的表現進行了具體分析。

（1）我國當前所面臨的突發事件具有新的廣泛性、復雜性與不確定性的特點，政府在應對時需要建立常態化應對機制，增強靈活性與適應性。

（2）安全韌性是一種動態平衡的狀態，而政府的應急管理也將趨于常態化，將安全韌性的思想應用于應急管理，對于新時代我國的政府應急能力提升必將有很大的作用。

（3）將應急管理的目標需求與安全韌性城市建設相結合，建立了5 個一級指標和18 個二級指標的評價體系，構建了以安全韌性為基礎的政府應急能力評價體系。

（4）以上海市為例確定指標權重，并結合新冠疫情進行實例分析，得出系統風險研判能力、物資運輸能力、救援隊伍行動效率是應對疫情時需要著重關注的部分。