科技型金融集團(tuán)監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

王寶杰 鐘珍

縱觀近20年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科技已然改變著經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)態(tài)。隨著科技型金融集團(tuán)對經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的深入，現(xiàn)有監(jiān)管所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)逐漸開始暴露。對此，監(jiān)管層有必要在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際，對相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行重新規(guī)制，以規(guī)范科技型金融集團(tuán)的健康有序發(fā)展。

科技型金融集團(tuán)的含義

“科技型金融集團(tuán)”尚未有明確的定義，要準(zhǔn)確理解其含義，需要先理解“互聯(lián)網(wǎng)金融”以及“金融科技”的概念。“互聯(lián)網(wǎng)金融”與“金融科技”并不是等同的概念，二者既有聯(lián)系也有區(qū)別。聯(lián)系在于二者都是“金融+”，“互聯(lián)網(wǎng)+金融”以及“金融+科技”，運(yùn)用新的科學(xué)技術(shù)手段對金融服務(wù)、產(chǎn)品進(jìn)行優(yōu)化的場景;區(qū)別在于二者涵蓋的范圍不相同，或者說是不同的發(fā)展階段。“互聯(lián)網(wǎng)金融”可視為金融科技的本土含義，但是這一定義實(shí)際上并未體現(xiàn)出金融科技的實(shí)質(zhì)及內(nèi)涵。

2016年3月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布的《金融科技描述與分析框架報(bào)告》對“金融科技”進(jìn)行初步定義，提出“金融科技是指通過技術(shù)手段推動金融創(chuàng)新，形成對金融市場、金融機(jī)構(gòu)及金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響的業(yè)務(wù)模式、技術(shù)應(yīng)用以及流程和產(chǎn)品”。2017年10月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）工作論文《有效的實(shí)踐：金融科技的發(fā)展對銀行和銀行監(jiān)管者的啟示》，也首次從國際組織角度對大型科技公司（BigTech）進(jìn)行了定義。金融科技根據(jù)金融功能和技術(shù)兩個核心要素可以分為以下四類：第一類是包括互聯(lián)網(wǎng)支付和移動支付在內(nèi)的第三方支付;第二類是網(wǎng)絡(luò)融資，主要包括P2P平臺借貸和眾籌模式;第三類是數(shù)字貨幣;第四類是使用大數(shù)據(jù)識別和監(jiān)管金融風(fēng)險(xiǎn)。

“科技型金融集團(tuán)”是我國大型科技公司發(fā)展到一定階段的特殊產(chǎn)物。我國一些大型科技公司通過成立、收購和并購等方式，獲得多種金融或類金融牌照，依托其強(qiáng)大的客群、渠道以及技術(shù)能力，將金融業(yè)務(wù)的廣度和深度發(fā)揮到極致。這些互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)在踐行普惠金融的同時，也逐漸形成了一類有別于傳統(tǒng)的金融集團(tuán)的科技型金融集團(tuán)。

我國科技型金融集團(tuán)的發(fā)展階段

1.0階段：與傳統(tǒng)金融企業(yè)搶奪市場。大型科技公司在數(shù)據(jù)分析、信用評價(jià)等方面具有明顯的技術(shù)優(yōu)勢，加之監(jiān)管政策相對寬松，大型科技公司具有開展金融業(yè)務(wù)的動機(jī)（見表1）。同時，大型科技公司和以銀行為代表的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的競爭優(yōu)勢既有重合又有區(qū)別，因此，前期的發(fā)展階段主要是科技型金融集團(tuán)與傳統(tǒng)金融企業(yè)搶奪市場。

1.0階段科技型金融集團(tuán)表現(xiàn)的主要特征有兩點(diǎn)：一是金融業(yè)務(wù)多見支付、信貸等業(yè)務(wù)，以創(chuàng)新金融產(chǎn)品以及服務(wù)方式為主，在業(yè)務(wù)、渠道、獲客等層面產(chǎn)生競爭;二是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)尚未對科技型企業(yè)的行為加以重視，表現(xiàn)的較為被動。

2.0階段：為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)賦能。隨著科技型金融集團(tuán)的發(fā)展，傳統(tǒng)金融行業(yè)的利潤受到擠壓，倒逼傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。金融科技的影響通過與傳統(tǒng)金融的競爭形式，促進(jìn)了其由原來外生式金融發(fā)展模式轉(zhuǎn)為內(nèi)生式金融發(fā)展模式。中國人民銀行于2019年8月底發(fā)布的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（ 2019～2021年）》指出：“金融科技能夠推動商業(yè)銀行在盈利模式、業(yè)務(wù)形態(tài)、資產(chǎn)負(fù)債、信貸關(guān)系、渠道拓展等方面持續(xù)優(yōu)化，不斷增強(qiáng)其核心競爭力，為金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級持續(xù)賦能。”

2.0階段主要特征表現(xiàn)為：科技型金融集團(tuán)發(fā)展繼續(xù)壯大，而傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)對，開展與科技型金融集團(tuán)的合作或自主研發(fā)，進(jìn)行數(shù)字化改革。

3.0階段：監(jiān)管逐步深化，合規(guī)需求增加。隨著科技型金融集團(tuán)不斷發(fā)展壯大，科技創(chuàng)新成為新的風(fēng)險(xiǎn)來源。對此，國家層面也陸續(xù)出臺對科技型金融集團(tuán)的相關(guān)監(jiān)管政策（見表2）。然而到目前為止，監(jiān)管方法可能仍然無法完全覆蓋金融領(lǐng)域中與大科技公司活動有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，已有的監(jiān)管不是針對大型科技型集團(tuán)內(nèi)部的相互聯(lián)系，以及其作為金融機(jī)構(gòu)關(guān)鍵服務(wù)提供商的角色所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，由于金融監(jiān)管的加強(qiáng)，初創(chuàng)科技公司較難獲得牌照，持續(xù)經(jīng)營困難，未來的發(fā)展趨勢將以傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展線上業(yè)務(wù)或者大型科技型公司開展金融業(yè)務(wù)方為主流業(yè)態(tài)或者監(jiān)管認(rèn)可的方向。在這樣的大背景下，科技型金融集團(tuán)紛紛更改公司名稱，戰(zhàn)略調(diào)整為金融科技平臺，以符合監(jiān)管趨勢，以百度、阿里、騰訊以及京東為代表的大型科技為例（見表3）。

科技型金融集團(tuán)監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)

隨著大型科技公司不斷進(jìn)入金融行業(yè)，在為金融行業(yè)帶來積極影響的同時，也帶來了潛在的市場壟斷、數(shù)據(jù)濫用等問題，如BAT的市值規(guī)模已遠(yuǎn)超工商銀行和建設(shè)銀行。金融穩(wěn)定委員會（ FSB）在2019年12月發(fā)布的《大科技金融： 市場發(fā)展和潛在的金融穩(wěn)定性影響》報(bào)告提及大科技金融可能引發(fā)許多新風(fēng)險(xiǎn)，其中一些可能涉及金融穩(wěn)定。但也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，通過引入新的方法、更多的信息管理和降低處理成本，金融科技也可以潛在地減少金融波動和脆弱性。為此，我們可以考察和借鑒科技型金融集團(tuán)監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)。

在組織層面，成立專門的國際組織。金融穩(wěn)定理事會（FSB）、巴塞爾銀行監(jiān)理委員會（BCBS）和支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI），是國際上為了應(yīng)對金融科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管控的監(jiān)管規(guī)制所成立的國際組織。其中，F(xiàn)SB是由二十國集團(tuán)（G20）成員國組織成立，其專門設(shè)立的金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)工作組負(fù)責(zé)與金融科技創(chuàng)新相關(guān)的研究工作，針對金融科技創(chuàng)新活動的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性等影響提出監(jiān)管對策;BCBS專門成立金融科技創(chuàng)新工作組，重點(diǎn)關(guān)注金融科技創(chuàng)新活動對銀行體系的影響，并就可能的風(fēng)險(xiǎn)提出建議;CPMI則對于支付方式以及支付體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施方面加以關(guān)注，并就區(qū)塊鏈技術(shù)的前景及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。

在立法層面，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。在發(fā)達(dá)國家中，美國和英國對于法律體系的建設(shè)較為完善。美國在2012年就曾對金融科技創(chuàng)新在股權(quán)眾籌方面的應(yīng)用進(jìn)行規(guī)制，出臺《創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資法案》。2015年，紐約州金融服務(wù)管理局推出“虛擬貨幣活動商業(yè)許可證”的監(jiān)管政策，對虛擬貨幣商業(yè)活動的定義進(jìn)行認(rèn)定。2016年初，美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CPFB）發(fā)布聲明，以“無異議函”的形式為金融科技創(chuàng)新提供寬松環(huán)境，即若法律未明確盡職，可以“無異議函”的政策對創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行推廣;同年，其

財(cái)政部發(fā)布《網(wǎng)貸的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》白皮書，對網(wǎng)貸的定義、主要模式、發(fā)展現(xiàn)狀以及風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行深入闡述。2017年1月，白宮發(fā)布《金融科技框架》（A Framework For FinTech），闡述了美國政府對金融科技創(chuàng)新的態(tài)度，包括六大政策以及十項(xiàng)總體原則，被認(rèn)為是美國金融科技監(jiān)管白皮書。2019 年，CPFB就科技市場合規(guī)發(fā)展以及對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面出臺監(jiān)管新政策。

英國金融行為監(jiān)管局（FCA）于2014年出臺了七條監(jiān)管規(guī)定，涉及對客戶權(quán)益保護(hù)、信息披露的程度等;2017年9月又強(qiáng)調(diào)了信息披露與區(qū)塊鏈技術(shù)快速發(fā)展之間要相適應(yīng)，以保護(hù)投資者的相關(guān)利益;2018年9月發(fā)布了關(guān)于加密貨幣類型定義的報(bào)告;2019年7月正式出臺加密資產(chǎn)指南。

在技術(shù)層面，著力發(fā)展監(jiān)管科技。金融科技具備的核心要素包括跨界化、去中介、分布式以及智能化，以上核心要素重塑了傳統(tǒng)金融生態(tài)體系，按照監(jiān)管與創(chuàng)新之間的協(xié)同原則，也倒逼了金融監(jiān)管體系進(jìn)行深度變革。因此，金融科技與監(jiān)管科技發(fā)展起源具有同因性，為不同場景需求下的同類型技術(shù)的應(yīng)用領(lǐng)域。為了應(yīng)對科技型金融集團(tuán)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，各國紛紛發(fā)展監(jiān)管科技，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有效性。國際金融協(xié)會對監(jiān)管科技高度認(rèn)可，認(rèn)為其能有效解決監(jiān)管和合規(guī)性要求。2015年11月，英國FCA充分利用大數(shù)據(jù)、合規(guī)報(bào)告生成等監(jiān)管科技來提高監(jiān)管的透明度以及合規(guī)程度，以完善現(xiàn)有監(jiān)管手段的不足之處。2016年，美國的RegTech Lab將監(jiān)管科技定義為“幫助企業(yè)處理與監(jiān)管合規(guī)相關(guān)邏輯問題的技術(shù)解決方案的統(tǒng)稱”。監(jiān)管科技的主要優(yōu)勢具有數(shù)字化、智能化、實(shí)時性、預(yù)測性和共享性的特點(diǎn)。

在實(shí)踐層面，開展監(jiān)管沙盒試點(diǎn)。監(jiān)管沙盒為2015年英國首創(chuàng)，此后新加坡、澳大利亞、馬來西亞、加拿大等國也陸續(xù)開展相應(yīng)的實(shí)踐。監(jiān)管沙盒是一個“試錯實(shí)驗(yàn)室”，旨在為金融科技領(lǐng)域的科技創(chuàng)新提供影響相對有限、風(fēng)險(xiǎn)相對可控的“安全空間”，以檢驗(yàn)金融科技賦能的市場發(fā)展是否可行。“實(shí)驗(yàn)室”的特性要求沙盒機(jī)制要有足夠的容錯度，即包容性，同時需要有相應(yīng)的監(jiān)管豁免，幫助技術(shù)要素更好的發(fā)揮作用。目前，我國在“監(jiān)管沙盒”制度上也已陸續(xù)開展不同的嘗試。其中，北京金融科技與專業(yè)服務(wù)創(chuàng)新示范區(qū)在積極探索沙盒機(jī)制以及金融風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)驗(yàn)區(qū)，杭州以及重慶地區(qū)也在試點(diǎn)金融科技監(jiān)管沙盒實(shí)踐，建立金融科技監(jiān)管國際合作機(jī)制，協(xié)同監(jiān)管科技效應(yīng)，以提升監(jiān)管科技水平，防范化解金融科技風(fēng)險(xiǎn)。

啟示及相關(guān)建議

完善頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一監(jiān)管理念。金融科技創(chuàng)新往往領(lǐng)先于監(jiān)管，本著監(jiān)管與創(chuàng)新相適應(yīng)的原則，隨著科技型金融集團(tuán)的發(fā)展，相對固化的監(jiān)管應(yīng)根據(jù)其更迭而完善。參考國際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立專門的監(jiān)管組織，統(tǒng)一監(jiān)管理念，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)制。需要注意的是，金融科技創(chuàng)新動態(tài)發(fā)展是必然的，因此在制定監(jiān)管法規(guī)時可以確定大的方向戰(zhàn)略形成指導(dǎo)，不必過于細(xì)化和具體。

加強(qiáng)對金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃。《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》已經(jīng)提出，由中國人民銀行加強(qiáng)金融科技規(guī)劃以及金融設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一規(guī)劃非常關(guān)鍵和重要，包括需要對金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融服務(wù)平臺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理，加強(qiáng)對金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融監(jiān)管平臺和金融服務(wù)平臺的共建、共享、共治，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理動態(tài)、協(xié)同、共促創(chuàng)新機(jī)制，以更好地幫助科技型金融集團(tuán)實(shí)現(xiàn)合規(guī)健康發(fā)展。

應(yīng)用成熟技術(shù)，發(fā)展監(jiān)管科技。隨著科技的不斷發(fā)展，監(jiān)管科技成為科技型金融集團(tuán)監(jiān)管的必然趨勢，監(jiān)管科技有助于識別科技型金融集團(tuán)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，更好地對其進(jìn)行合規(guī)規(guī)制，提高金融體系的安全性。應(yīng)注意在發(fā)展監(jiān)管科技的過程中要盡量運(yùn)用成熟的技術(shù)，以避免不成熟的技術(shù)對于監(jiān)管不確定性帶來的負(fù)面影響，可在一定程度上降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。

采取“監(jiān)管階梯”方式以鼓勵適度金融創(chuàng)新。由于金融創(chuàng)新與監(jiān)管相互對立統(tǒng)一，在監(jiān)管的過程中不可過于嚴(yán)苛，否則創(chuàng)新難以展開。《金融科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》已明確提出，金融科技創(chuàng)新的發(fā)展和監(jiān)管原則要以“安全可控”為基本原則之一，把安全作為金融科技創(chuàng)新不可逾越的紅線。因此，我們可以通過選定指標(biāo)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，以此確定監(jiān)管邊界，形成“監(jiān)管階梯”。比如，根據(jù)科技型金融集團(tuán)的影響程度以及風(fēng)險(xiǎn)傳染程度劃分，對監(jiān)管程度劃分階梯，對影響較小風(fēng)險(xiǎn)傳染不確定的試行“監(jiān)管沙盒”機(jī)制;對影響較大且系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也較大的創(chuàng)新，設(shè)定底線，“走一步看一步”監(jiān)管;對已確定的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)關(guān)注補(bǔ)充完善現(xiàn)有監(jiān)管體系問題。

（作者單位：清華大學(xué)國家研究院，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）

責(zé)任編輯：劉 彪