長三角小水電的綠色發展研究

王曉梅，秋懿婷

（浙江經濟職業技術學院，杭州 310018）

1 研究背景與政策導向

長三角地區水系四通八達，水產等能源相對豐富，全國約40%的淡水資源匯聚在此。據相關數據顯示，長三角地區的小水電站數量占全國小水電的43%，總數超過1.98 萬座。受地質、河流流向等客觀因素影響，一些地區無法建設大型水電站。為了滿足發電、灌溉等社會需求，通常在農村周邊建設小水電。小水電具有能耗低、產量高、污染少、成本低、施工周期短等優點，所以在滿足人們日常生活需求的同時還能促進社會經濟發展。[1]可以說，長江流域的農村小水電在解決過去無電、缺電地區人口用電，促進江河治理、生態改善及環境保護等方面做出了重要貢獻。[2]

然而，在生態文明建設和綠色發展理念推廣的過程中，農村綠色小水電建設也遇到了“攔路虎”。小水電數量過多，沒有齊備、合法的建站審批手續，建成后又由于缺少規劃對水能資源進行了隨意開發。以早期建設的小水電為例，由于當時技術手段較落后，也未形成良好的生態環境保護意識，在未充分開展的整體地形、流域調研的基礎上就擅自選址建設，配套設施也未跟上，導致在泄洪和生態流量方面得不到保障。以至長時間運營后，下游河道水流量減少，河水含氧量降低，河流受阻，有些河流出現斷流后河床隨之裸露。這些問題嚴重影響了河流健康，對保護長三角地區的生態環境，促進小水電綠色發展帶來了巨大挑戰。

黨的十八大提出了“五位一體”政策，黨的十九大強調了綠色發展理念，建設生態文明和普及綠色發展理念迫在眉睫。因此，需加強對自然環境的保護以及對長三角農村小水電的改善和規制。曾賢剛等專家通過構建涵蓋經濟轉型、資源利用、福祉實現等在內的綜合性指標對中國綠色發展水平進行了研究。[3]發展農村綠色小水電，是貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，是堅持人水和諧、推進生態文明建設的必然選擇。[4]水利部發布的《關于推進綠色小水電發展的指導意見》明確要求：到 2020 年，要建立綠色小水電標準體系和管理制度，創建一批綠色小水電示范電站；到 2030 年，不斷規劃綠色發展機制，全行業形成綠色發展格局。目前，2020 年目標已按計劃順利達成，第一批綠色小水電示范站落地建成并發揮了示范指導作用。因此，將小水電的綠色發展置于重要位置，完善綠色發展機制，對修復長三角地區的自然生態環境，以及實行長江沿岸經濟帶綠色發展具有舉足輕重的意義。

2 長三角小水電綠色發展現狀

相關數據顯示，截至2019 年12 月底，長三角地區8 省、市的小水電有1.7 萬座需要整改，2 500 多座需要退出關停，僅有700 多座得以保留，其待整改比例高達84%。為加速推進農村小水電的綠色發展，各地紛紛建立了完備的審核制度，運用“核查—評估—評定結果方案”一條龍工作模式，高效推進了長三角地區雜亂的農村小水電整改。目前，長三角地區已關停和強制退出1 100多座小型水電站，工作進展迅速，對不符合建站規范的實行關停退出措施，有效保護了沿岸自然保護區的核心區或緩沖區，對長三角地區的河流健康發展起到了較大的守護作用。

為了響應生態文明建設和綠色發展的號召，長三角地區已申報創建了42 座綠色發展水電示范站，占水電站總數的12.4%，并有規劃性地助推農村小水電進行增效擴容改造。改造完成后實施了嚴格的驗收程序，并對改造過程和結果進行績效評價。農村小水電的綠色發展開始從最小單位得以實現并穩步推進。目前，長三角地區約有1 300多條河流進行了改造，1 400 多座小型水電站竣工，水電改革取得了初步成果。同時對廢棄、不合理的小水電進行了改善清理，大幅提升了水資源利用效益，使受到破壞的河流周邊環境有了較大改善，推動綠色發展進入新階段——改善人類福祉和社會公平，大大降低環境風險和生態稀缺的經濟模式。[5]

為了保障小水電有合適且穩定的生態流量，各地加快了清理整改不合格水電站的步伐。通過新申報創建水電示范站，并對生態流量展開實時監測、數據核定、設施設備建設，使小水電規制工作逐漸步入正軌。調查結果表明，政府為主導的環境管制也有刺激技術進步從而縮減污染物排放和提高資源、能源利用效率的作用。[6]政府通過政策激勵整改工作的積極性，為長三角水電的綠色發展保駕護航。目前，長三角地區已有1.3 萬余座小型水電站完成了設施整改，配置泄放設施的水電站已有1.8 萬座，占水電站總數的86.9%，其中有2 100 座水電站配備了監測設施。水電站下泄生態流量得到保障，河流下游由于生態流量不穩定時常出現問題的窘境也隨之得到改善，穩定的流量對河床修復有很大幫助。

3 長三角小水電綠色發展存在問題

3.1 未經規劃，效益低下

由于早期整體統籌發展意識的缺失，很多早期建造的小水電未對流域進行整體規劃。在此情況下，豐富的水能資源被毫無規劃地開發利用，造成極大損耗。加之當時對各站河流水能資源的開發用途尚不清晰明確，很多小水電的初步綜合配置并不充足，也沒有完備的水能資源處理系統。

整改清理工作發現，很多小水電在建站時就未經過合法的行政許可程序，甚至連最基礎的取水許可證都未獲得便直接就地建站。這些無正規手續建成的小水電在此次整改中皆被清理干凈；不符合規定者強制關停；運行良好、對環境無破壞的可重新補足手續。農村小水電的建造者對水土保持、水能資源開發利用相關理論知識并不精通，所以小型水電站轉化的水能資源效率相當低，水資源浪費嚴重，水能資源也大量流失。同時，由于市場的趨利性，開發商往往只注重經濟效益，大多利用水能資源轉換電能進行發電供電，忽略了其他社會需求。導致水能資源在灌溉、供水、地區防洪等方面未得到充分利用。

根據數據調查，長三角地區有27.1%的早期小水電未經水資源論證；超過1.23 萬座小水電未落實項目環境評價措施；很多小水電未經過合法合規的審批程序就直接建在生態自然保護區，對當地的生態環境造成了較大影響，危害了流域內河流的健康。在整體規劃改善前，長三角生態紅線區諸如此類的農村小水電多達1 100 多座，給當地本就遭遇危機的生態系統帶來更大負擔。因此，對可能危及自然生態保護區的水電項目，應及時合規地進行環評，以避免對生態環境的過度破壞。

3.2 生態不穩，連鎖反應

改革開放初期建成的農村小水電考慮不夠全面，沒能涉及到泄洪等必要問題，因此小水電下游河流的生態流量無法得到保障，經常在枯水期出現嚴重的河床暴露、河流消失等問題。

新時代，隨著經濟技術不斷精進，根據對小水電以及河流周圍環境的專項研究，人們逐漸意識到問題的成因：排洪生態流量控制不到位、相關配套設施不充分等。這些矛盾在水能資源豐富但生態環境系統較薄弱的貧困待發展地區更加顯著。例如，云南、四川、重慶等省市的貧困縣，對農村小水電的管理不夠規范，經常破壞環境，但由于當地經濟狀況較落后，無法放棄通過對水能資源的低效益利用實現變現，因此會帶來一系列的惡性連鎖反應。

經過整改，農村小水電實現了“更新換代”，但目前長三角農村依然有2 700 多座小農水電還未配齊相關配套設施，因此無法進行所有水電站流量的實時監測，部分地區的自然生態環境仍持續處于不穩定狀態。

3.3 發展不均，缺少規范

隨著對水能資源利用和小水電周邊環境研究的不斷深入，國家和各地政府都出臺了一系列鼓勵政策。長三角地區在政策指導下，不斷強化對河流生態的規范化管理，緊抓項目監督。值得一提的是，有些省市將規則細化到責任落實方面，明確小水電的違規主體和監管責任，這對小水電綠色發展體制機制具有良好的助推作用。

然而，長三角地區小水電的特點是分布散而廣，由于各地區發展不均衡，導致小水電建設標準不一。長江沿岸西部不發達地區和東部發達地區相比，西部地區小水電建設普遍未經規劃，建筑設施不完備、運行制度不科學、生態環境被破壞等現象層出不窮，其中尤為突出的問題是生態系統遭到破壞。一方面，小水電作為協調扶貧、資源、生態和水利建設的系統工程，國家高度重視并出臺了一系列扶持政策，但一些地方及相關部門缺乏對小水電可持續發展的支持性規定，還有長三角部分未開發地區沒有緊跟政策，未抓緊落實環境保護監督管理機制以及水電可持續評價制度等。另一方面，長三角西部不發達地區礙于地方財政緊張，無法大力支持地方小水電工程，這也是地方小水電不能順利推進綠色發展的一大原因。縱觀長三角地區，西部很多未完全開發區域面臨的生態環境危機較為嚴重，小水電綠色發展體制機制的適用也出現較大失衡。因此，長三角西部地區應努力跟上綠色發展潮流，積極落實國家政策，緊抓機會，實現經濟富裕和生態保護的共贏。

4 未來規劃和解決途徑

4.1 規劃先行，開發有序

在對長三角農村小水電進行整改前，應對當地的地質情況和流域狀態進行專項調研，并考慮到水電站建設對周邊地區的影響，統籌兼顧，制定科學合理的規劃。要著重抓好自然生態環境保護研究，做好環境保護和開發利用之間的平衡。同時根據各地個性化的規劃細則，有序進行水能資源開發利用。對生態保護紅線區和環境較脆弱區，要防止再開發項目給環境帶來的危害；對自然生態環境保護區和禁止開發區，應遵照規定不再建造新站；對已做好規劃的地區，在確保小水電改善效果的同時，堅持環評的指導監督作用，力求對環境的損害降到最低。

4.2 環境保護，安全保障

在小型水電站整改工作中，現場施工工程要做到環保和質量兩手抓。在工程建設的各階段，都要秉持綠色發展、環境保護的理念。為了切實承擔生態環境保護責任，“三同時”制度必須如實申報、嚴格監督、落到實處。工程負責人應做好施工現場的督導工作，對工程質量隨時監督。為保證小水電能承受經年累月的風雨考驗，其質量安全需得到過硬的保障。

4.3 信息完善，生態修復

對整改清理完成后的小水電進行信息化建設，建立靈活的調度系統，細化各小水電的系統數據。隨后可通過科學運營系統，調動各水電站相互配合，提升水能資源利用率，促進流域流量健康流動，拉動各地經濟積極健康發展。同時，對已遭到破壞的生態環境，相關部門應盡快展開修復工作。根據實際情況制定與未來經濟發展方向相協調的方案，盡快恢復生態系統并正常運轉。

4.4 政策規制，公眾參與

根據“由點到面”的原則，從長三角農村小水電的整改工作為開端，以其成功案例作為機會和示范，鼓勵全國各地的小水電開展核查和評估工作。對不符合條件的水電站進行修整以解決問題；發現有嚴重問題的應立即關停；造成重大損失的可追究相關工作人員的責任。

首先，政府制定良性規制，促進小水電的“進出”。根據長三角小水電分布特點采取“從面到點”策略，按照各地情況劃分成便于管理的小塊區域，實行梯級管理模式。政府通過相關政策法規推動小水電評價體系的形成，執法部門根據評價結果進行嚴格執法。對無法通過整改獲得改善的水電站，并對周邊環境帶來嚴重破壞的，政府部門可強制其退出并進行適當的生態修復。

其次，加強公眾參與，發揮輿論力量。讓公眾參與小水電的綠色發展進程，通過輿論監督小水電建設并得到群眾最真實的反饋評價。綠色可持續發展理念已逐步形成“經濟—環境—社會”全面協調的理論描述和框架建構，[7]政府部門可聯合媒體，加強社會宣傳，使小水電綠色發展理念深入人心并得到公眾認可，構建全民關心、全民參與的和諧局面，真正實現經濟、環境、社會三方協調發展。

5 結語

水資源是基礎性的自然資源，戰略性的經濟資源和公共性的社會資源。水能資源科學、合理的開發利用是我國經濟社會可持續發展的重要支撐。[8]通常來說，長三角地區地勢特殊，呈東西分布態勢且跨度較大，所以各地的地理條件、水能資源特點各不相同，社會生活習慣、水資源利用方式也有較大差異。因此，各地整改方案不能僵化和模板化，應根據各地特點進行調研并制定個性化方案。市場在其中發揮資源配置的作用，政府可通過宏觀調控對資源進行合理再分配，以規范工程建設、著力開展科學運營管理及創新管理機制為基點，實現社會、經濟、管理效益的“共贏”。長三角地區綠色小水電的發展研究和不斷規范，給全國的小水電建設起到了示范作用，加快農村小水電的規制和完善是建設生態文明和實現綠色發展戰略的重要一步。