疫情防控常態化時期應慎提免費通行

文|中國公路學會高速公路運營管理分會 張娜 常迪

（本文作者張娜系中國公路學會高速公路運營管理分會秘書長。）

志愿者為防疫卡點人員送去綠豆水

近期，有人大代表提出2021年四季度和2022年一定時期公路免費通行的建議，理由是免費通行能促進居民自駕出行，降低聚集性風險，有利于疫情防控；能帶動居民消費，擴大內需；還能降低物流成本，穩定物價，提振經濟。并指出，如果能像海南省那樣徹底取消公路收費，將對我國經濟發展更加有利。

根據現行法規政策，收費公路實行免費通行必須有充分的依據并給予補償。筆者認為，通過高速公路免費通行促進居民自駕出行非但不利于疫情防控，而且對降低物流成本作用有限，難以實現穩定物價、提振實體經濟的目標，還會造成公路投資企業巨額虧損，影響營商環境，加劇債務風險等嚴重負面影響。因此，在疫情防控常態化時期，應慎提高速公路免費通行。具體理由如下：

疫情防控方面

我國目前約有14億人口，但汽車保有量還不到3億輛，自駕并不足以滿足大部分人的出行需求，公眾長途出行仍以高鐵、航空等方式為主。因此，公路免費通行對降低公共交通聚集性感染風險的作用非常有限。

同時，為鞏固疫情防控成果，確保疫情不因過節期間人員流動聚集而擴散，多地已發布通知倡導“就地過年”或雙節期間非必要不離開當地。在這種情況下，再試圖通過實施免費通行來鼓勵居民自駕出行，擴大內需、刺激消費，恐怕與中央關于疫情防控的指示精神相違背。

政策法規方面

免費通行必須有充分的法律依據

《收費公路管理條例》規定，“收費公路的經營管理者，經依法批準有權向通行收費公路的車輛收取車輛通行費。”“任何單位或者個人不得以任何形式非法干預收費公路的經營管理。”

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”

《突發事件應對法》第五十一條規定指出：“發生突發事件，嚴重影響國民經濟正常運行時，國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發事件的影響。”

根據上述法律法規，免費通行會減損收費公路投資者、債權人合法權益，因此必須有充分的法律依據方可實施。免費通行僅在發生嚴重影響國民經濟正常運行的突發事件時，可以作為應急措施。

2020年5月8日，國務院聯防聯控機制印發《關于做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》指出：“我國新冠肺炎疫情防控向好態勢進一步鞏固，防控工作已從應急狀態轉為常態化。”在疫情防控常態化情況下，要求收費公路實行免費通行明顯缺乏充分的法律依據。

擴大收費公路減免范圍應依法給予補償

收費公路收費權審批屬于行政許可事項。《行政許可法》規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”因此，如果國家出臺政策擴大收費公路減免范圍，中央或地方應當給予受影響的收費公路經營管理單位相應補償。

但實際上，2020年疫情期間收費公路免費通行79天的補償政策的制定推進緩慢，至今僅有廣西、河北、陜西、廣東、山西等少數省份出臺了相關政策，且均不足以補償企業實際損失。

經濟影響方面

免費通行對于降低物流成本效果有限

從降低物流成本的作用來看，交通運輸部近年來著力推進“兩個公路體系”建設，即體現政府普遍服務的非收費公路體系和快速高效的收費公路體系，兼顧公平與效率，更好地保障不同出行群體的權益。其中占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充。目前，非收費公路貨車流量占公路總貨車流量的比重約為70%，已承擔絕大部分貨運需求。2020年高速公路免費通行超兩個半月，但社會物流總成本與GDP的比值為14.9%，與2019年基本持平，說明免費通行對降低物流成本、穩定物價的作用相當有限。

公路投資企業將產生巨額虧損，陷入困境

我國收費公路投資主體多元，包括國有、民營、外資企業等。2020年上半年，受疫情及免費通行政策影響，高速公路企業收入大幅減少。同時，為保證路段暢通并維持良好的通行服務水平，仍需支出運營、養護、人工、貸款本息等剛性成本，高速企業普遍面臨入不敷出的財務困境。

即使是全國高速公路企業中資產質量最好的上市公司也受到嚴重影響。據統計，2020年上半年，18家高速公路A股上市公司（招商公路、山東高速、寧滬高速、皖通高速、四川成渝、楚天高速、中原高速、五洲交通、福建高速、吉林高速、龍江交通、深高速、現代投資、東莞控股、山西路橋、湖南投資、贛粵高速、粵高速A）通行費收入合計為141.5億元，同比下降51%；凈利潤合計為4.5億元，同比減少97.1%，其中多家公司出現虧損。國際評級機構穆迪將深高速、齊魯交通等7家收費公路公司評級展望從“穩定”下調為“負面”。

以民營資本為主體的收費公路運營企業，由于融資難度大、抵御風險能力弱，處境更加艱難。部分民營高速公路企業的日常經營要靠母公司注資“輸血”才得以勉強維持，現金流缺口則主要通過與銀行協商延期還本付息、增加流動貸款和股東支持來解決。

不利于公路行業促投資穩增長

近年來，民營、外資企業逐步撤出高速公路領域，交易的受讓方均為國有企業。擴大通行費減免范圍，會進一步影響收費公路政策的穩定性和政府依法行政的形象，降低收費公路對社會資本投資的吸引力，影響營商環境。

進一步加大公路行業債務風險

《2020年收費公路統計公報》顯示，2020年，全國收費公路債務余額高達70661.2億元，同比增長14.8%；通行費收支缺口達到7478.2億元，同比增長54.2%。收費公路行業本身已十分困難，再實施免費通行，會使收費公路的收入大幅降低，造成收支缺口急劇擴大，進一步加大債務風險。

關于海南免收公路通行費的實際情況

海南省自1994年實行燃油附加費改革，將公路養路費、過路費、過橋費和公路運輸管理費“四費合一”，2008年進一步將“燃油附加費”改為“車輛通行附加費”。因此，海南省高速公路并非“免費”，而是以機動車輛通行附加費取代了過路過橋費。

由于高等級公路的建設和維護需要投入巨額的資金，因此，世界各國并沒有真正意義上的“免費公路”。一般來說，公路發展籌集資金主要采用兩種方式：一種是收取過路費，另一種是征收專項稅或一般稅。“征稅”需要由全體納稅人共同承擔稅負，而“收費”體現了“用路者付費”原則，多用多付，少用少付，不用不付，更加公平合理。