基于行政倫理視角的政府公信力問題探析

摘 要：政府公信力是關系政府形象和政府治理效果的重要內容，既與民眾福祉相關，也與社會穩定相聯。隨著中國特色社會主義進入新時代，政府政務環境發生了新變化，所面臨的形勢更為復雜，對政府治理體系和治理能力建設提出了更高要求。從行政倫理視角審視政府公信力問題，明晰其價值邏輯、主體邏輯及程序邏輯與政府公信力建設的相關性，剖析政府價值實然彰顯狀況及政府行為、政府程序等影響和制約政府公信力建設的行政倫理問題，并提出提高政府公信力的對策，對提升政策執行效果和增強廣大民眾政治認同都具有極為重要的現實意義。

關鍵詞：行政倫理;政府公信力;行政權力;行政責任

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）02-0084-05

基金項目：黑龍江省教育廳業務費項目“黑龍江省新型城鎮化過程中產業結構調整與完善研究”（1353MSYYB030）。

作者簡介：張新（1982-），女，黑龍江牡丹江人，牡丹江師范學院馬克思主義學院講師，研究方向：當代中國政府與政治。

習近平總書記在十九大報告中明確提出，要“增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”[1]，為我國政府建設提供了戰略指導和行動指南。政府公信力是政府形象和政府動員力的重要內生變量，內在地包含著對政府行為狀況的評價，是政府與民眾互動關系的展現，“是公眾對政府理念、行為和績效的一種價值評判和心理認同程度”[2]。在社會整體信用體系框架內，“政府誠信是最核心、最根本的，只有在較高的政府公信力狀態下，才能有利于政令暢通，鞏固政府執政的合法性與穩定性”[3]。從行政倫理視角分析和探究政府公信力，既能夠從根本上厘清政府公信力建設所面臨的主要問題，也能夠為解決這些問題提供可資借鑒的方案，進而提升政府公信力建設的水平和質量。

一、行政倫理視角下政府公信力的內涵釋義

在現代語境下，民眾對政府的認可、認同程度亦即政府公信力越來越成為稀缺資源。比較而言，“政府公信力是政府形象建設的主要內容，是政府職能履行有效性和政府行為合法性的重要保障”[4]，提升政府公信力，建構優良的府民關系已然成為現代政府的工作之重。政府公信力與行政效能直接相關，政府公信力高，府民關系融洽和諧就能提升政府動員力、號召力和影響力，就能減少政策摩擦成本，促使和保障政策的落實落靠;反之，政府就會面對困難和質疑，乃至于陷入合法性危機。透視政府實踐及其行政過程，歷時態的國家傳統政治文化和行政文化、政治基礎設施和上層建筑，現時態的政治因素、經濟因素、社會因素、文化因素等都是影響政府公信力的重要內容，而表現在國家體制機制領域的政治結構、物質基礎領域的經濟發展狀況、政府官員或行政權力的廉潔狀況、對民眾尤其是弱勢群體的關切關注程度、政府在危機事件中所呈現的狀態等也是影響政府公信力的重要因子。從一個側面來看，在不同的境況中，政府可以呈現為不同的樣態，而行政倫理就是對“政府樣子”應然屬性的描繪，是規范行政權力和行政行為的制度體系和倫理精神的集合，“是破解政府‘信任赤字’和信任危機，重振政府信任的一個極為重要的心理性、精神性因素”[5]。在倫理實踐中，既有行政倫理制度化的內容，也有行政制度倫理化的內容。就本質而言，行政倫理視角下的政府公信力問題主要強調政府行為的合道德性問題，內在地包含著對政府的價值傾向與選擇，政府主體或公務員行為的規范、要求和約束，政府政策的流程設計及其具體程序。從具體意涵看，主要包括以下三方面的內容。

1.價值邏輯與政府公信力。在行政倫理視角下，政府追求的價值一般應與絕大多數政策受眾所追求的價值相契合，與絕大多數政策受眾所追求的終極目標相一致。也就是說，政府價值的彰顯與政府公信力是相互印證的存在，行政價值是政府目標的總趨向與傾向，內在地包含著公正、公共利益和民眾幸福等較為重要的要素。從公正的角度看，建構公平正義的社會是政府主要的工作內容，而公正所涵蓋的內容既包含主觀的領域，也包含客觀的領域，既是形而上的認知領域，也是形而下的實務實證領域。從公共利益的角度看，能否推進、增益和實現公共利益，是政府承諾與民眾個體期待的契合，內在地包含著政府作為指向與民眾訴求的統一。從幸福的角度看，政府公信力作為直接影響政府治理能力的核心軟實力，其不僅能夠促進和增加民眾對公共服務的美好體驗，促使民眾增進對政府的認同和滿意度，也能夠規范民眾行為，引導廣大民眾自覺向善向好，不斷擴大社會的善意善行，引導全社會情緒情感的正向發展，進而促進社會和諧穩定。

2.主體邏輯與政府公信力。政府是由一個個有獨立意識的人構成的集合，這些獨立的個體往往都有自己的“心思”或利益訴求，一旦在主體實踐中加入更多的個人利益考量，抑或是公務員自我規約意識不強、個人欲望膨脹，都會極易借助公權力進行尋租或與民爭利。政府尤其是公務員作為公權力的行使者，其行為不但會影響行政效率，也會影響政府公信力建設。從公信力的角度看，公務員的一言一行都會影響民眾對政府的認知，而民眾對政府的態度取決于每一個細小的、精微的行政實踐中政府尤其是公務員對待民眾的具體態度和行為。在行政實踐中，公務員也可能是一個“經濟人”，如果以追求個人利益最大化為目的，那么勢必會消解或損害民眾的利益。一般情況下，民眾對政府的認知與評價或者對政府公信力的認可程度，是政府尤其是公務員行為的事后呈現和具體表征，與其說是民眾對政府或公務員的評價，毋寧說是對公務員過往行為的檢驗和評估。從行政倫理的角度審視政府公信力問題，既需要政府自身對公務員有必要的制度約束，也需要公務員時刻秉承自我反思和自我約束的意識觀念，有效地將外在約束和內在自覺統一起來。為此，在行政實踐中，應引導公務員謹慎用權、規范用權、合理用權，主動調適行政裁量與公權力、自我利益與公共利益的關系，促使公務員提升服務意識和責任意識，積極化解行政矛盾，增強治政理政能力，進而提升政府公信力。

3.程序邏輯與政府公信力。按照社會行為規律，“任何行為總會帶有一定的社會性。關于‘我們’應該做什么或什么應該是‘我們的’策略這類問題的思考，反映了我們對自己社會身份的認同，包括對他人目標和相互依賴性的認同。雖然他人的目標并不可能被納入一個人自己的目標中，但是對相互依賴性的一致認同，會給出某種特定的行為準則”[6]，這些既定的行為準則內在地包含著民主、科學、法治等與程序相關的內容。從民主維度看，政府行為的合法性來自于民眾的賦予、信任與支持，權力本身是來自于人民群眾的，權力也必須服務于人民群眾，在具體政府政策實踐中，最為重要的就是要集思廣益，以人民群眾擁不擁護、贊不贊成、答不答應作為核心指向。從科學的維度看，政府行為必須符合理性和正當性，既要保證政策決策是科學的，也要保障政策執行是科學的，政策問題生成、政策方案制定、政策方案執行、政策方案評估、政策方案調適與完善等都應具有完備的流程設計與規范的約束內容。從法治維度看，政府行為必須遵循法治理念，真正做到“把權力關進制度的籠子里”，促使行政過程實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，切實提升法治政府建設質量。

二、行政倫理視角下政府公信力建設面臨的問題

厘清問題是解決問題的關鍵，也是建構應對策略的前提和基礎。從行政倫理視角看，影響政府公信力主要包括政府價值、行政主體和行政程序等因素。在實踐中，政府公信力建設還面臨一些問題，具體表現在以下三個方面。

1.政府價值彰顯與行政倫理要求還有距離。政府是民眾的代言者和政策執行者，關注民眾利益和民生福祉是其使命要求。正如習近平所說：“民生工作離老百姓最近，同老百姓生活最密切。”[7]在行政倫理視野內，政府既是一種組織意識，也是一種歸屬意識，“描述為一組人群之中的‘我們感'，這些人不單是一個個團體，也是一個共同工作并樂于分享一種共同政治歸宿和命運的政治實體”[8]。而政府價值定位或選擇對政府公信力具有重要影響，如果政府的價值昭示著人民性或公共性，那么它就能夠有效地發布命令和開展活動，就能夠最大限度地團結人民;相反，則會遭到人民的抵制和反對，與政府相關的各種行為的開展都會困難重重。因此，政府價值要體現公共利益宗旨。“只要有若干人結合起來自認為是一個整體，他們就只能有一個意志，這個意志關系著共同的生存以及公共的幸福。這時，國家的全部精力是蓬勃而單純的，它的準則是光輝而明晰的;這里絕沒有各種錯綜復雜、互相矛盾的利益，公共福利到處都明白確切地顯現出來，只要有理智就能看到它們。”[9]相反，如果政府的價值選擇是著眼于政府內部或自身成員的福祉，而對政策受眾或廣大民眾的利益不聞不問，乃至于漠視民眾利益，那么就容易喪失合法性根基，也很難維持國家長治久安。因此，為民眾樹立“一種同意”，尤其是建構一種信仰體系，保持政府的服務性與人民性，在政府內部建構起驅善向好的動力機制，就顯得非常必要且重要。正所謂，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優良的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物”[10]。在政府實踐或政策實踐中，由于權力的行使往往會帶來資源或利益的再分配，一些公務員極易借助權力進行尋租，乃至于以權謀私或與民爭利，最終影響政府公信力。一旦政策效果與民眾個體期待有差距，民眾就會將對生活的不滿情緒情感宣泄到政策行為上，甚至將個人的一切尤其是不如意的人生境遇歸結為政策引致的結果。中國特色社會主義進入了新時代，反腐敗的壓倒性態勢已經形成，但腐敗問題并未根除，在一定程度和一定范圍內依然存在。在急遽變化的環境中，價值消解、價值沖突、價值重塑問題不可避免，而政府官員的貪腐和失信行為對政府倫理建構的影響是不容忽視的問題。

2.行政主體抑或是公務員行為與民眾期待還有距離。行政主體或公務員在社會中扮演著至關重要的角色，是國家形象的展現者和政府公信力的代言人。“角色是社會結構體系中的紐結，是社會結構網絡中的實體性存在。每一個人、每一個組織、機構均以其在社會結構網絡中的具體位置，而獲得其角色的具體規定性。這即意味著角色要求對于個人、組織、機構來說是先在的，它所表達的是普遍對于特殊的規定與要求，是系統對于要素的要求，是社會對于其成員的要求，它所追求的是社會系統結構中的整體功能。”[11]在行政實踐中，行政主體或公務員角色感及其與之對應的責任、行為匹配狀況越高，對政府形象和政府公信力影響就越正向;反之，就會降低政府形象和政府公信力。毛澤東對那些角色失位的腐敗分子深惡痛絕，他把貪腐分子看作是“鉆到我們隊伍里面的壞分子，蛻化變質分子，這些人，騎在人民的頭上拉屎拉尿，窮兇極惡，嚴重地違法亂紀。……這些人不斷地中飽私囊、損公肥私，大撈非法收入，增加非法利益，已經成為禍國殃民的隱患和蛀蟲”[12]835，并強調“應該使每個同志明了，共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準”[12]592。行政主體或公務員應時刻堅持“把公共利益作為自己的職業指南，并把這一指南內化為自己的內心信念，以自己的行為方式體現行為與這一信念之間的一致”[13]。誠然，在具體政策實踐中，無論是政策決策者，還是政策執行者，都會受到個人利益的牽絆。對于政策制定者，如果能夠高度關注民心民意，為公為民，不謀一己之私，那自然政策決策會體現出人民利益性。相反，一旦決策者更多地關注自身利益或是同自己類似者的利益，政策方案就有可能夾雜政策制定者的利益訴求，進而被政策制定者所裹挾。對于政策執行者而言，政策執行的靈活性是保證政策高效的必要環節和手段，而一旦政策執行者動了“壞心思”，給政策打上自己的“小九九”，就會千方百計地進行政策尋租，進而對那些符合自身利益的政策就堅決執行，對那些不符合自身利益的政策就緩慢性執行、變通性執行、歪曲性執行，政策執行效果就很難得到充分保障。

3.政府程序與行政倫理要求還有距離。政府行為及其程序設計與行政環境具有重要的相關性。在傳統行政環境視角內，政府行為的可告知性往往被人們所忽略，更多的政策受眾沉浸在自己的“視野和事業”之中，對行政事務往往采取不聞不問的態度，而行政程序的正當性和合理性問題也鮮有人關注。在現代行政視角內，“隨著政府職能的轉變，社會經濟的持續發展，特別是互聯網的普及，公民的權利意識開始覺醒，并且主動地參與到公共討論中”[14]，政府程序問題日益受到關注。能否強化行政程序建設，增進政府與群眾的溝通交流、協商討論，擴大政府的群眾基礎，既是行政程序倫理建設的必然要求，也是提升政府治理能力和治理水平的必要舉措。在傳統視鏡下，政府往往以為只要是真心為民眾辦事就可以了，不需要將所做的事情告知民眾。一旦結果與民眾的預期相一致，那自然是無可厚非，而一旦結果事與愿違，就會備受詬病。這是因為，政府公信力的主要評價者或認定者是廣大公眾，及時回饋廣大公眾的訴求必須制定合理、公開的程序，時刻關注公眾參與與人民當家作主的推進質量。一般情況下，在具體行政實踐中，“人是善還是惡是不可論證的。然而，人們彼此之間的差異還是能夠證明的”[15]，政府的責任在于引導和教育政策受眾趨善向好，讓充滿差異的個體融洽地生活在共同體中。為此，政府只有支持和保障公眾參與，完善廣大公眾參與機制，推進協商民主建設，維護和保障公眾參與的程序正義，真正了解廣大民眾的所盼所期，才能做到科學決策、民主決策和法治決策。也就是說，“政府只有使政治目標和社會成員達成政治共識，社會成員對政府政治統治與政治管理產生認同，對政府表現出積極的合作，政府公信力才能獲得支持力量”[16]。

三、行政倫理視角下提升政府公信力的主要途徑

提升政府公信力必須從行政實踐入手，堅持問題導向，遵循行政倫理生成與演進規律，從價值倫理、主體倫理和程序倫理三個維度進行建構。

1.進一步建構價值倫理，彰顯政府價值。在政府實踐過程中，價值倫理是政府的價值偏好，是指導政策調整與完善的基本依托，而政策運行效果又反過來促進政府價值的匯聚與升華。價值倫理的建構是一項持續和漸進的過程，既需要政策的剛性確認，也需要公務員行為的柔性表現，是二者綜合作用的結果。一要通過政策涵養政府價值。即把政府價值貫穿于政策生成、發展和調適的全過程、全時段，融入政策的每一個細節之中和微小之處，讓政策時時體現政府價值，讓政策處處體現政府價值。既通過政策認知和了解政府，借助于政策教育引導政策受眾思想和行為得到升華，促使政策價值更加深入人心，更好地引導廣大政策受眾理解政府、認同政策，對政府產生高度的信任感。二要通過公務員行為展現政府價值。政府價值不能自發地形成，也不能自動實現，政府建構公平正義的社會，推進基本公共服務均等化、達成社會共識、提高公信力都需要有公務員的具體行為與之匹配。如果說政策承擔的是政府價值的表達功能，那么公務員行為就承擔著政府價值的踐行功能。也就是說，只有公務員率先將政府的政策主張內化為個人的具體行為，在參與政策實踐的過程中，珍惜每一次與政策受眾交流和接觸的機會，切實解決政策受眾最關心最直接最現實的利益問題，讓政策受眾所面臨的一切問題都由于公務員的參與而得到寬慰、支持和幫助，即要讓政策受眾通過公務員的行為來感悟和體察政策價值，進而引導廣大政策受眾理解政府和認同政策。

2.進一步建構主體倫理，規范行政主體行為。現代社會的多樣性已經在一定程度上引起了政府內部的變化，尤其是行政主體對裁量權的影響。在新時代境況下，尤其是在實現全面建成小康社會和推進實現“兩個一百年”奮斗目標的過程中，行政行為的狀況和狀態不僅關系著政府形象，更關系著政府的公信力、號召力和凝聚力。規范政府行為，建構主體倫理應解決好三個方面的問題。一要提升公務員的行動意識。新時代，伴隨網絡化、信息化的深入發展，政府行政環境發生了廣泛而深刻的變化，這對政府行政實踐尤其是政府作為狀況提出了更高要求，要引導和培養公務員的為民意識和為民情懷，“始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心和使命”，堅持把行政實踐視作為全心全意為人民服務的重要方式，模范地遵守憲法和法律，不斷提升自身學習能力，持續增強服務本領與服務能力，時刻關心民眾疾苦、時刻關心民眾關切、時刻關注民眾幸福，常思民眾之所急、常辦民眾之所盼、常解民眾之所憂。在具體行政實踐中教育引導廣大領導干部依法辦事、謹慎從事、規范行事，給權力和個人帶上“緊箍咒”，真正把“權力關進制度的籠子里”，堅持依法決策、依法辦事，避免行政權力濫用和“隨性”裁量，不斷提升行政主體行為的規范性、有效性和人民性。二要建立健全公務員問責機制。官員責任意識程度對于達成政府目標具有直接而現實的影響，而完善的問責機制是影響問責質量的關鍵，其中最為重要的是保障性問責機制和約束性問責機制。前者是從思想上教育引導公務員形成不敢腐、不能腐、不想腐的自我約束，重點引領公務員強化理想信念、職業道德和為民宗旨，為公務員執行公務提供充裕的實踐環境和條件，為公務員提供充分保障。后者是要從制度規范上明晰公務員的權責清單，清晰劃分責任、權利和義務邊界，逐步建立健全容錯糾錯機制，建立健全公務員問責制度體系，為規范公務員行為提供有效的制度保障。

3.進一步建構過程倫理，規范政府流程設計。規范的政府程序流程是政府公信力的重要支撐，也是建構和完善行政過程倫理的重要保障。“在國家治理現代化的視角下，政府公信力體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度;同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。”[17]要想增強民眾對政府的支持度，“就應當誠實守信，行為規范，以自己的公信品質獲得社會公眾的信任和認可”[18]。為此，需要建構規范的政府工作流程。一要推進公眾參與制度建設。參與制度是提升政府工作品質的保障，也是緩解民眾情緒情感的解壓閥。政治參與制度是保障民眾參與政務的根本性制度，能夠有效推進民主決策、科學決策和法治決策，推動基層協商民主，充分調動廣大人民群眾政治參與的積極性和主動性，讓廣大人民群眾參與公共政策的全過程。強化公民政治參與制度建設，尤其是要把重心立足在參與內容框定、參與方式選擇、參與方案設計等方面，真正把公眾參與納入制度的框架內。二要精心設計政府工作流程。必要的程序與流程是政府開展工作的基礎，在政府實踐中，要結合實際情況，重視調查研究工作，注重長遠的謀劃與統籌，從實踐細節中挖掘潛力，著眼公開，注重精細化的內容梳理，不斷完善政府政策決策公開制度，不斷完善決策聽證制度、行政決策咨詢制度和行政決策法治建設等。三要推進政務公開。陽光是最好的防腐劑，政務公開的目的在于支持和保障公眾或政策受眾的知情權，通過公眾號、公開板、公示欄等線上線下多種形式促進政務公開，支持廣大民眾了解和明晰政府的執法依據、執法流程和執法結果。任何公民都有權利對政務活動和政府行為進行監督。不斷拉近政府與公眾的距離，政府要時刻關注人民利益，敢于直面困難、敢于糾錯和自我革新，既要堅持原則，又要保證靈活性，減少自由裁量的潛在風險，促進政府與民眾線上線下有機互動;堅持公開為常態、不公開為例外原則，不斷回饋民生關切，增益民生福祉，用公開促進公信，用公開建設公信。

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【責任編輯：閆生金】