草場產權制度下的牧區基層社會治理研究

馬盼盼，陳 巖，王可可

（西藏大學經濟與管理學院，西藏拉薩 850000）

0 引言

西藏牧區的土地產權制度在不同的歷史時期具有不同的特點，經歷了從集體產權制度向承包產權或者說私有產權制度的變遷歷程。西藏牧區土地產權制度的變革對牧區的方方面面都有著的重大影響，特別是對自然生態和社會層面。目前，關于制度變革和制度發展歷程等方面的研究非常多，然而，在產權制度變革對牧區基層社會治理的影響方面，長期以來沒有引起學者的重視。從農村的土地產權制度改革的視角來看，土地產權明晰帶來了很多正面的影響。我們參照農區的經驗在牧區實施土地產權改革，認為明晰的產權一定會帶來更加有效的基層社會的治理。但是現實情況卻是，由于牧區與農區有著天然的區別，導致牧區出現了一系列新的治理困境。

1 草場產權與牧區基層社會治理的概述

1.1 草場產權制度的歷史沿革

西藏作為我國的五大牧區之一，草場面積廣大，草地面積8 205.2萬hm2，占全國草場（天然）總面積的1/5，居各省（區）草地面積的首位，其中西藏目前實際可用于畜牧業生產的草地凈面積為5 946.93萬hm2。因此，西藏牧區的經濟發展以及各項體制的健全和改革顯得尤為重要。在進行草場產權改革的過程中，不僅要考慮草場生態的發展規律，還要考慮到對草場的治理情況。目前實施的土地產權制度，草場承包責任制雖然做到了產權明晰，草場分包到戶，但是在對基層社會治理層面，又面臨著新的問題。在基層治理過程中如何提高治理主體的自治能力，加速西藏牧區基層社會治理現代化的發展步伐，促進西藏基層治理結構的優化升級都是我們需要考慮的。

目前，西藏草場制度歷經四次大的變動，依次是：封建部落制、牧民個體所有制、牧民集體經濟制、家庭草場承包責任制。西藏于2005年開始推行“落實和完善草場承包責任制”的方針，企圖通過這個政策來解決公地悲劇問題，通過核算草場的承載能力，限制草場上的牲畜數量，緩解草場荒漠化問題，從而實現草場的可持續發展。草場承包責任制是由第二次西藏工作座談會是提出的“兩個長期不變”政策構成，牧戶通過與政府簽訂草原承包合同獲得草場的經營權和使用權，并對草場進行維護，以保證不破壞草原生態環境。

1.2 牧區基層社會治理的特點

西藏牧區基層社會治理主要有三個方面的特點。第一是自然環境的脆弱性；西藏牧區基層社會的自然環境明顯區別于其他牧區，地處青藏高原，氣候復雜多變，自然環境脆弱。由于其海拔高，導致太陽輻射強，降水較少，氣候干燥。這樣的氣候條件就導致牧區的草場質量參差不齊，且生態環境一旦遭到破壞，很難恢復。因此國家出臺一系列政策，例如劃定禁牧區，規定載畜量，都是為了保護草原生態，促進可持續發展。第二是社會環境的復雜性；牧區不僅有著惡劣的自然環境，而且社會環境同樣復雜。西藏是少數民族藏族聚集的地方，少數民族占了絕大多數的人口比重，治理過程中難免涉及其宗教信仰、文化、生活習慣等等的不同，導致治理政策推廣困難，治理人員工作面臨更多的挑戰。在牧民出現草場等糾紛時，第一時間是找當地的寺廟來尋求幫助，常常出現喇嘛說話比干部管用的情況。第三是治理主體的特殊性。治理主體單一，社會組織的發展空間受到擠壓，就導致政府提供公共服務和產品的水平受限，社會組織發展緩慢且力量比較薄弱，在牧區基層社會治理中很難發揮應有的作用。牧民的宗教信仰也導致遇到事情不找政府找寺廟，導致政府對寺廟的管理掣肘。

1.3 草場產權制度與牧區基層社會治理的關系

草場產權制度和基層治理方式是相互聯系，相互影響的兩個問題，世界各地因為實際情況不同，存在著不同的草場產權制度，也存在不同的治理方式。牧區草場產權制度與基層治理方式的關系表現為交叉重疊。基層治理方式要隨著草場產權制度的改變而改變，草場產權制度的變化是為了更好地進行基層管理。改革開放之前牧區實行集體產權制度，在一定程度上符合牧區生產生活的邏輯，因為牧場具有不可分割性的特征以及滿足牧民生產合作的特質，但是集體產權也導致產權不明晰、公地悲劇和一系列的草場糾紛等問題。改革開放之后，為了進一步明晰產權，實行草場承包責任制，雖然在一定程度上解決了“公地悲劇”問題。但是對于基層社會的治理來說，卻導致了基層社區的解體，人們不再依賴集體的管理，各自生活在分到的草場上也導致牧民之間的交流變少，基層政府對于牧民的管理也趨于形式化。如何更好地發揮基層政府的能力，如何重新把牧民“聚”在一起，是這篇文章要探討的問題。

2 牧區基層社會治理的現狀

草場產權制度改革之后，草場分到每戶牧民的手中，就導致牧民對集體的依賴性變弱，牧民長期居住在自己的草場上。又因為西藏牧區草場面積大，各戶居住分散，交通不便，導致大家不愿意離開自己的草場，客觀條件也不允許牧區聚居在一起，就導致社區形同虛設，難以開展社區管理工作。明晰產權之后，牧區經濟的發展并不如預期的那樣，雖然權責統一，牧民自負盈虧了，但是受到牧區生態的不可分性和牧區生產需要合作的特質，牧民群眾顯然不是很適應這樣的“新”生活。

目前為了解決因為制度變遷導致的社區解體問題，也進行了多方的嘗試。例如比較有代表性的牧區合作社，是建立在草場承包責任制之上，按照自愿自主、平等互利、民主管理、相互合作的原則組建的來實現盈利目的的經濟組織。合作社的優點在于：把牧區的草場資源，人力資源重新整合，可以充分利用人才、資金、設備、土地和市場等優越條件，把合作社打造成一個平臺，把農戶與市場連接起來。存在的缺陷主要是：牧民群眾的參與度不夠；合作社覆蓋率低，導致合作社之間的相互協作難以達成，功能和作用難以最大限度地發揮出來；勞動力弱，市場競爭力不強；組織機構設置簡單，管理水平低。這在一定程度上加強了牧民之間的聯系和合作，基層治理主體也在其中發揮了其應有的作用，彌補了制度上存在的不足。

3 牧區基層社會治理存在的問題

3.1 制度建設不完善

基層組織制度建設包含了組織制度、日常工作制度、監督制度、考核制度等。實行草場承包責任制之后，牧民自負盈虧，基層政府管理的重點從集體聚焦到個人，從集權到放權，這都不可避免地影響到基層社會的治理情況，但是相當大一部分的基層組織仍然沿用之前的管理制度。草場承包責任制實施后，不僅是人地關系的調整，還有人際關系、管理模式以及權力關系的變化。牧區地廣人稀，交通不便，把牧民群眾聚集在一起很不容易，就導致黨組會議和村里面議事的會議常常摻雜在一起，相當不規范。

3.2 基層干部能力不足

面對草場產權改革之后產生的一系列新問題，例如隨著人口的增加，人均擁有的草場面積的稀釋、牧區貧富差距的加大、牧民不合理放牧導致的草場荒漠化問題等，面對這些新問題，基層干部解決起來十分吃力。加之牧區黨員干部的管理水平有限，在接受再教育和終身學習方面的意識沒有樹立起來，教育水平普遍較低，牧區信息來源閉塞、黨員干部視野狹窄、理念落后，基層領導班子缺乏帶頭致富的經驗，缺乏基層管理經驗和解決實際問題運作能力，在發展集體經濟和完成黨建工作時普遍有心無力，無所適從。有些黨員干部服務意識淡薄，面對問題時，多方推諉，不求有功，但求無過，導致牧民群眾對基層管理者的不滿，政府的威信力下降。

3.3 群眾政治參與度不足

實行草場承包制以后，牧民長期生活在自己分配的草場上，本來牧區因為面積大，人口少，牧民就住得比較分散，現在有了自己的草場，就更少從牧場回到社區，牧民之間的聯系越來越少，牧民群眾參與社區的活動也越來越少。長此以往，社區的功能就難以發揮，牧民群眾也逐漸遠離政治生活。牧區偏遠落后，信息閉塞，牧民的政治敏銳度不足，牧民群眾也很少關心國家大事，不認為政治參與是維護和爭取自己合法權益的有效途徑。牧民的生活方式較為落后傳統，與現代社會有些脫節。遇到問題第一選擇會尋求寺廟的幫助，而不是找政府，利用法律這個武器解決問題。基層政府的功能也大大弱化，基層組織在牧民群眾的生活中占比越來越小，牧民群眾對社區的關注度也越來越低，這就導致民眾的政治參與度下降。

4 優化牧區基層社會治理的措施

4.1 建章立制，堅持黨建引領

建立符合草場承包責任制發展要求的基層管理制度，例如草場分配和二次分配制度，解決好外嫁女和新組建家庭的草場分配問題；解決好草場劃分問題，做到最大限度的公平公正，減少草場糾紛；思考如何順應自然規律，劃定好禁牧區，實現草場的可持續發展，這些都需要制度支撐。黨建工作要求的“三會一課”制度，也沒有很好地貫徹，牧區地廣人稀，把牧民群眾聚集在一起很不容易，為了提高效率和盡快解決問題，基層組織常常把黨組會議和村里面議事的會議摻雜在一起，也忽視了發展牧民黨員，黨建工作相當不規范。要始終堅持中國共產黨的領導，通過不斷加強基層黨組織的建設工作來引領基層治理工作，充分認識基層工作中黨建引領的重要性。

4.2 增能賦權，服務導向惠民生

增能，也就是增進基層政府的治理能力。牧區偏遠落后，但是復雜多變的治理環境更需要優秀的治理人才和強大的基層政府。增進基層政府治理能力，首先需要的就是建立合理合法符合當地實情的制度，其次就是要增強基層干部和基層政府運用制度的能力。要注重對基層干部的培訓，不斷學習新的管理方法，借鑒內地先進的管理經驗。賦權，就是給基層政府更多的權力，做到權力下放，科學用權。基層政府是離牧民群眾生活最近的一級，也是最能發現問題的地方。基層干部想要為群眾做實事，解困難，就需要做到科學用權、手中有權。有權的前提是要有服務意識，而不是管理意識。堅持服務導向，在行政實踐中發現草場管理過程中的問題，思考解決之道。

4.3 政治參與，樹立主人翁意識

隨著經濟社會的發展，教育的普及和信息傳播的便利化程度越來越高。牧民群眾也認識到自己擁有的權力和應該承擔的義務。牧民群眾分到了草場，應該主動關心相關草場政策以及國家出臺政策的相關動向，這樣才能更好地使用國家分到各位牧民群眾的草場。我們要培養牧民群眾主動關心國家大事，主動參與國家管理的意識，唯有確立了這兩種意識，才能讓牧民群眾更加積極主動地參與進政治實踐當中。基層政府首先要做的，就是加大政治參與意識的宣傳力度，讓公民明白何為政治參與，政治參與有何種作用，通過宣傳，加強公民的參與熱情與興趣。其次，要強化示范與榜樣作用。若僅對公民進行宏觀灌輸，久而久之，公民必然會產生厭倦情緒，從而產生反面效果。而通過一些有針對性的、與公民日常生活聯系密切的示范事例，或有模范作用的個體（集體）的表彰，能夠強化公民印象，容易被公民所接受，由此達到更好的效果。最后就是，重視教育，提高牧民群眾的整體素質。

5 結語

黨的十九屆四中全會要求，構建基層社會治理新格局。這就需要我們完善基層治理體系，提高基層治理能力。在牧區的基層社會治理工作中，基層治理難度和基層治理的現實情況與草場產權制度聯系密切，現行的草場承包制度，在一定程度上導致了社區功能的弱化，但是新興的社區治理模式還未形成，當然，也有很多新的嘗試，例如“雙聯戶”模式，合作社的形成以及新型牧區社區的構建。在新模式的探索中，我們發現了許多亟待解決的問題。當然，構建基層社會治理新格局必須以黨的建設為引領，增強群眾的政治參與意識和法治意識，堅持和完善牧區基層社會治理的各項制度，實現基層善治，保持牧區社會的穩定、維護國家安全。用法治思維和政治思維構建民族地區基層社會治理，也是構建和諧社會、實現國家治理能力現代化以及實現基層善治治理的需要。