鄉村治理法治化建設的問題與對策研究

徐 航

（中共河南省委黨校法學教研部，河南鄭州 451000）

0 引言

仰賴于數千年中華傳統農耕文化，華夏文明一直走在世界文明前列并在人類文明史上享有獨特地位。1982年，憲法首次確立了鄉鎮行政機關與村民委員會的憲法地位，為新時代鄉村的“良法善治”提出了長遠課題。為進一步貫徹中華人民共和國憲法精神，將鄉村治理權力交付給真正代表人民利益的委員會、基層政府，需要以法治化建設打造出人民當家作主的鄉村治理模式，為我國鄉村振興戰略的推進和全面依法治國方略的實施保駕護航[1]。

1 鄉村治理法治化的重要意義

1.1 有助于打通農民群眾利益訴求渠道

隨著脫貧攻堅的全面勝利與鄉村振興戰略的深化，農村社會的經濟條件得到普遍提升。但不少農民的精神世界跟不上物質生活變化，依法維權的基本意識在農民群體中相對匱乏。[2]不少農村群眾抱有“法不責老、法不責眾”的態度，一遇糾紛便糾集鄉親鬧事。此類情況之所以發生，一是農民群眾對維護自身權益的方法認識不足，二是農村基層治理的法治建設不完善，而鄉村治理法治化建設能夠有效對治這兩重缺陷。法律意識和用法能力的增強能促進農村群眾依法傳達個人訴求，并最終激發其參與、監督農村社會治理活動的能動性。

1.2 有助于增強對基層干部權力行使的監督管理

“村官”是黨中央在基層的“代言人”，他們依法守紀不僅有利于保護基層群眾切身利益，還有利于維護農村社會秩序。推進農村法治建設是監督基層權力運行，治理惡政、懶政等腐敗問題的有力措施。通過建設經濟責任審計、村務公開系統、農村紀檢考核等法治化制度，能有效掃清腐敗“死角”、督促基層干部依法履職。只有將法治精神與法治化治理普及到人民群眾與基層干部隊伍中，才能有效規范干部的權力行使，從根本上扭轉基層干部的法治觀與權力觀，最終做到“把權力關進制度的籠子里”。

2 鄉村治理法治化面臨的困境

2.1 法治建設內生動力不足

人情社會為農村群眾套上了沉重的思想枷鎖，從社會發展與法治建設的視角來看，它表明了法治的缺位。即便是在鄉村振興、農村轉型發展的深化階段，鄉村仍然沒有完全掙脫陳舊秩序的桎梏，許多農村依然圍繞血緣、長幼、親疏關系構建治理模式，村民的社會交往與法律活動帶有濃郁的鄉土倫理色彩。此外，法治建設的另一驅動力是經濟，一般而言，法治化建設水平與區域經濟基礎呈正相關關系。但受政策、體制等因素影響，很多農村地區在產業發展方面沒有發揮出應有的地域文化優勢，經濟建設的落后也在很大程度上導致了農村法治化建設的不足。

2.2 立法與治理體制不健全

目前我國大部分農村涉農立法不夠完善，主要體現在：涉及村民委員會的法律條文過于抽象；干部監督罷免啟動程序過于復雜，導致難以有效落實對基層干部的監督管理。同時，基層自治、“兩委”職能配置優化等領域的立法也都存在定義模糊、權限范圍不清等問題。由于法治活動運行機制繁復、法律訴訟程序復雜，農村群眾使用法律維護自身權益的成本過高。一些農民認為與其訴諸法律，不如搞“纏訪、鬧訪”，或者干脆去地方政府門口拉橫幅、舉牌子。于農民而言，以這種做法解決問題確實成本更低、效率更高，但它卻極大浪費了行政資源、增加了執政成本。

2.3 未能有效發揮農村群眾主體作用

由于缺乏專業法律型人才，鄉村法治化建設步伐緩慢。傳統的農村教育能夠發揮人才的反哺作用，鼓勵青年學子學成后返鄉參與家鄉建設。但在當前的農村社會轉型期，教育的反哺機制被逐漸消解，不少農村學生求學的目的便是“逃離農村”“跳出農門”，這無異于通過教育強化了人才的單向流通模式、拉大了城鄉人才資源差距。現有的鄉村教育未能疏通人才返鄉之路，有法律知識技能的青年群眾為家鄉法治建設提供知識支撐的主觀意愿并不強烈。

2.4 基層干部法治化治理能力不夠

許多農村干部雖有為人民服務的使命感與責任心，但受自身法律素養與文化水平的限制，難以為法治化治理創造正面影響。由于司法解釋的專業性與法律語言的晦澀性，很多基層干部難以吃透法律規范的內在含義，甚至不能準確區分司法與執政、倫理與法律、民事與刑事的區別，在處理法律問題時自然會產生思想與行動上的混亂。干部隊伍法律意識的淡薄和法律知識的匱乏嚴重阻礙了農村法治化建設的步伐。

3 鄉村治理法治化建設的有效策略

3.1 促進政府干預與農村社會自然演進規律間的耦合

鄉村治理法治化建設需要遵守農村社會演進的客觀規律，鄉土人情社會特有的交往邏輯便是其自然演進的結果。農村大部分傳統文化習俗，比如祭祀、婚嫁、喪葬等事宜，如果沒有危害到他人個體或社會整體利益，政府應盡量減少對它們的不必要介入。政府的引領與農村的自然生命力并不是非此即彼的二元對立力量。傳統的鄉村治理手段群眾基礎牢靠，而政府適時適度的刺激、調整也能夠激發鄉村的法治活力，只有二者有機結合才能夠建構出最優化的鄉村法治化治理模式。

3.2 多方主體協力共筑鄉村法治文化之基

文化是孕育社會整體精神風貌和主流價值觀的土壤。在崇尚理性、求真、公平、法治的地區，法治化往往在地區治理體系中占據重要位置，可見要想健全鄉村治理法治化建設就必須夯實鄉村文化土壤。首先，政府在法治文化環境建設中必須堅守中心地位、發揮主導作用。要積極尋求與高校、媒體的合作，依托互聯網、新媒體、電視節目等信息化平臺傳播優秀鄉土文化，并利用文化娛樂作品普及法律知識與法治觀念。在文化的傳播中必須堅持以人為本，認識到只有人民群眾喜聞樂見的文化產品才是好的文化產品。同時還要注重內容導向性，以法治文化的落地生根為導向、以健全農村法治化治理制度為目標、以農民權利主體意識覺醒為任務，不斷厚植鄉村法治文化理念。

3.3 強化鄉土社會秩序與法治制度的互通性

有關農村的立法工作必須認清這樣一個事實：我國鄉村雖然已全面進入轉型期，很多農村群眾也受到了各種文化思潮的影響，但農村的內生秩序仍然十分穩固，其與法治制度的聯結仍然不夠緊密。對此應尊重農村的特殊情況，編撰出能夠調節農村轉型期間農民與農民、農民與土地、生產與生活關系的綱領性法律法規，平穩推進鄉村法治化治理建設。

在農村相關立法中必須清晰劃定“兩委”的權力關系與職權范圍，澄清“兩委”與基層政府之間的從屬關系，以此優化政治工作資源配置并落實基層民主。還要調和國家立法與民間立法之間的矛盾，民間法需要同等關注實體正義與程序正義，扭轉民間立法中常見的重視結果、輕視程序的落后做法。新時代鄉村治理要善于取精華、去糟粕，留存住鄉村傳統秩序中向善、有禮的內核。

3.4 以人本理念推動人治與法治的進一步融合

鄉村治理法治化建設的最終目的是保護農村群眾的法律權益，同時，行使治理權利、提出治理意見的也是作為基層干部的自然人，因此在法治化建設進程中必須突顯人的主體地位，只有重視人的本位性、促進人的法治化轉型才能夠高效推動鄉村治理法治化建設進程。

值得注意的是，人雖然在鄉村治理法治化建設中占有舉足輕重的地位，但人也是最容易“掉鏈子”的一元要素。尤其是我國存在幾千年的人治傳統，這種傳統在現代農村社會中仍有存續。因此必須建立嚴格的規章制度監督、約束農村干部的權力行使，引導干部在思想上進行法治化轉變。還要定期開展法律培訓課程并設立法治化考核機制，考核成績與相應獎懲措施必須同法律知識、法治治理能力相掛鉤，將權力掌控者培養打造成法治服務者與法治化建設標兵。

4 結語

為跟隨鄉村振興戰略進程和農村發展轉型步伐，基層政府在未來的工作中應當將法治化建設作為頭等要事，立足法治視角深入農村、擁抱農村、理解農村，以此順應城鄉共融大趨勢、踐行全面依法治國要求。