天津市河西區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的成效、問題及對(duì)策

田飛　韓莉

自2019年天津市委、市政府確定在河西區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，河西區(qū)按照市委改革試點(diǎn)決策部署和指示精神，確定了“企業(yè)為主、黨政助力、公益支持、群眾參與”的思路，初步探索形成了居家養(yǎng)老服務(wù)的體系架構(gòu)、管理制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)模式。

一、河西區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的主要成效

1.加強(qiáng)硬件載體建設(shè)，推動(dòng)點(diǎn)位覆蓋成網(wǎng)。依據(jù)老年人最適宜的步行范圍，劃定0.7公里的服務(wù)半徑，規(guī)劃“河西區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)布局圖”，推進(jìn)硬件載體建設(shè)，形成居家養(yǎng)老“15分鐘服務(wù)圈”。河西區(qū)作為中心城區(qū)，載體資源緊張，特別是對(duì)于老年人居住比較集中的老舊小區(qū)，在縮短居家養(yǎng)老服務(wù)半徑、提高服務(wù)便捷度方面難度較大。為此，政府本著“不搞大水漫灌，防止大拆大建、購(gòu)租大項(xiàng)投入”的原則，圍繞行政事業(yè)單位、區(qū)屬企業(yè)閑置場(chǎng)所、商品房配套公共建筑等適用載體，結(jié)合黨群服務(wù)中心、綜治信訪服務(wù)中心建設(shè)，盡可能低成本尋找適用于居家養(yǎng)老服務(wù)中心的載體。在載體資源不足、老年人口居住較為集中的區(qū)域，就近依托社區(qū)級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)置居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)，提供需求登記、配餐等基本服務(wù)，有條件的服務(wù)點(diǎn)逐步完善功能，升級(jí)為社區(qū)級(jí)中心。目前，河西區(qū)已建成居家養(yǎng)老服務(wù)中心45個(gè)，包括區(qū)級(jí)中心1個(gè)，街級(jí)中心13個(gè)，社區(qū)級(jí)中心31個(gè)，總面積達(dá)2.6萬(wàn)平方米。其中，利用區(qū)屬資產(chǎn)29處，公共建筑配套7處，租賃5處，其他方式3處，并有9處與社區(qū)黨群服務(wù)中心緊密結(jié)合，形成資源共享，初步形成了居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)位“一張網(wǎng)”。

2.搭建管理服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)。試點(diǎn)方案確定的“一卡、一鍵、一中心、一平臺(tái)”已全面落地。河西區(qū)根據(jù)20多萬(wàn)老年人的普查數(shù)據(jù)匯總整理，并整合公安、衛(wèi)健、社保、民政、殘聯(lián)等多部門數(shù)據(jù)，形成“養(yǎng)老專題數(shù)據(jù)庫(kù)”，借助大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等技術(shù)，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化分析及挖掘，在此基礎(chǔ)上開發(fā)出養(yǎng)老服務(wù)管理模塊、運(yùn)營(yíng)模塊和結(jié)算模塊，形成集數(shù)據(jù)分析、管理審批、服務(wù)響應(yīng)、后臺(tái)結(jié)算等多種功能于一體的養(yǎng)老管理服務(wù)平臺(tái)。依托平臺(tái)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)呼叫中心，開通電話服務(wù)熱線、“一鍵通”應(yīng)急呼叫網(wǎng)絡(luò)、“河西養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”門戶網(wǎng)站;依托平臺(tái)推出河西居家養(yǎng)老服務(wù)卡，實(shí)現(xiàn)服務(wù)結(jié)算、補(bǔ)貼發(fā)放、優(yōu)惠理財(cái)、安全儲(chǔ)蓄等功能，養(yǎng)老卡已完成發(fā)放9.3萬(wàn)余張。通過該平臺(tái)，區(qū)民政局、區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和相關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行網(wǎng)上受理、審核和審批，街道、社區(qū)對(duì)本區(qū)域老年人情況跟進(jìn)掌握，實(shí)時(shí)推送為老服務(wù)信息，通過視頻監(jiān)控對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)管，并可根據(jù)本轄區(qū)老年人口變化，更新、維護(hù)老年人信息數(shù)據(jù);通過該平臺(tái)，老年人可登錄“河西養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”了解養(yǎng)老政策、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)機(jī)構(gòu)情況等，通過撥打熱線電話、使用手機(jī)APP進(jìn)行服務(wù)咨詢和預(yù)定;通過該平臺(tái)，運(yùn)營(yíng)商可提供多種服務(wù)，并及時(shí)收集、匯總、推送服務(wù)情況。

3.構(gòu)建政策保障體系，聚焦多元主體需求。試點(diǎn)開展以來(lái)，河西區(qū)共制定居家養(yǎng)老工作文件、制度、政策35項(xiàng)，打出了一套政策保障“組合拳”。一是做實(shí)兜底性保障。推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，在居家養(yǎng)老服務(wù)中心嵌入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站10個(gè)、“健康驛站”9個(gè)，就近融合共享25個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，安排三甲醫(yī)院專家駐點(diǎn)或定期巡診，引入醫(yī)保專線，累計(jì)開展各類助醫(yī)服務(wù)18余萬(wàn)人次，生活照料服務(wù)3.2萬(wàn)人次;采取“政府補(bǔ)+企業(yè)讓+老年人付”的方式，強(qiáng)化供需雙側(cè)支持，為有需求的困難失能老人和孤寡老人提供生活照料和家政服務(wù);將全區(qū)近5000名獨(dú)居老人納入重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，考慮到獨(dú)居老年人的緊急求助需求及消防安全隱患，為老年人安裝“一鍵通”緊急救助服務(wù)設(shè)備、煙感報(bào)警設(shè)備和門磁預(yù)警裝置，通過信息化平臺(tái)和客服中心提供7×24小時(shí)家庭安全監(jiān)護(hù)。二是做優(yōu)普惠性保障。針對(duì)老年人意外傷害風(fēng)險(xiǎn)大的問題，撥付專項(xiàng)資金，為具有河西區(qū)戶籍且年滿60周歲的老年人購(gòu)買意外傷害保險(xiǎn)，并計(jì)劃將其作為常態(tài)化政策提上重要議事日程。自保險(xiǎn)生效以來(lái)，累計(jì)受理報(bào)案1907件，已累計(jì)賠付1366件，賠付金額達(dá)190萬(wàn)元，受到老年人的普遍歡迎。精準(zhǔn)對(duì)接老年人助餐需求，為戶籍在河西且70歲以上老年人提供助餐補(bǔ)貼。三是助力運(yùn)營(yíng)商做大做強(qiáng)。在居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)上，針對(duì)街級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)投入大、運(yùn)營(yíng)商難以承受的問題，確定由區(qū)財(cái)政出資完成對(duì)街級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的裝修改造;對(duì)社區(qū)級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，建筑面積在300平方米左右的載體，由政府無(wú)償提供，其他載體依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為運(yùn)營(yíng)商核發(fā)建設(shè)啟動(dòng)資金，緩解企業(yè)建設(shè)初期的資金壓力。在專業(yè)人員配備上，設(shè)置工作人員崗位補(bǔ)貼，進(jìn)一步降低企業(yè)人力成本，并協(xié)調(diào)天津職業(yè)大學(xué)、天津醫(yī)科大學(xué)等高校、企業(yè)和社會(huì)組織，成立區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)聯(lián)盟，整合服務(wù)資源，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，為運(yùn)營(yíng)商輸送新鮮血液。

二、 河西區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

1.政府“反助為主”，企業(yè)、公益組織作用發(fā)揮不足。河西區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作的思路是“企業(yè)為主、黨政助力、公益支持、群眾參與”，但在實(shí)際工作中，政府投入過多，不利于充分發(fā)揮企業(yè)和公益組織參與的積極性。一是企業(yè)過于依賴政府扶持。在載體建設(shè)和初期運(yùn)營(yíng)中，政府投入了大量的人力、財(cái)力、物力，做到了政策補(bǔ)貼支持“扶上馬”，造成企業(yè)短時(shí)間內(nèi)難以擺脫依賴，缺乏前進(jìn)的足夠動(dòng)力。二是企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。絕大多數(shù)載體建設(shè)自身特色不足，功能千篇一律，慣性思維和“守?cái)偂彼枷氡容^明顯。三是公益支持力量不足。在財(cái)政資金有限的情況下，引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)有效供給，是推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等公益組織還未充分參與到河西區(qū)養(yǎng)老事業(yè)中。

2.服務(wù)供給存在缺項(xiàng)，功能設(shè)置、服務(wù)內(nèi)容有待優(yōu)化。準(zhǔn)確識(shí)別對(duì)接老年人的普遍需求是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，目前河西區(qū)一些居家養(yǎng)老服務(wù)中心受硬件條件或思維模式的束縛，養(yǎng)老服務(wù)供給無(wú)法滿足新時(shí)代老年人個(gè)性化、高標(biāo)準(zhǔn)的需求。一是養(yǎng)老服務(wù)功能不突出。除助餐項(xiàng)目外，其他功能如理療室、棋牌室、活動(dòng)室等，不僅承載能力小，而且與社區(qū)醫(yī)院、黨群服務(wù)中心功能重疊，不能很好地突出養(yǎng)老主題。二是平臺(tái)互動(dòng)功能發(fā)揮不夠。養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)詳實(shí)直觀，但“銀色數(shù)字鴻溝”導(dǎo)致智慧養(yǎng)老缺乏足夠的“人氣”，而現(xiàn)有的功能設(shè)置并不能激發(fā)老年人通過充分參與平臺(tái)互動(dòng)來(lái)解決實(shí)際問題。三是重點(diǎn)服務(wù)內(nèi)容有待提升。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，助餐和日間照料是老年人需求占比最高的兩項(xiàng)，但送餐人員嚴(yán)重不足和需要日間照料老人的接送難題仍未找到妥善解決方案。

3.保障尚有漏點(diǎn)，社會(huì)痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題亟待解決。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一篇“大文章”，目前政府關(guān)注到了很多熱點(diǎn)問題，涉及方方面面，但仍有一些難題亟待解決。一是保障線附近“邊緣戶”難題。現(xiàn)有的社會(huì)保障政策主要覆蓋低保、低收入、特困等極端貧困老年群體，一些處于保障線附近的困難“邊緣戶”，享受到的政策紅利較少。二是失能老人退休金不足以支撐自身養(yǎng)老消費(fèi)。河西區(qū)60歲以上老年人中失能、半失能人數(shù)為18615人，占比9.69%，這部分老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)的愿望更為迫切，但是相當(dāng)一部分老年人經(jīng)濟(jì)條件差，收不抵支。三是存在無(wú)組織可靠的孤老戶。部分孤老戶不單需要助餐、家政等服務(wù)，還存在無(wú)人代領(lǐng)退休金等問題。

三、河西區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

1.找準(zhǔn)定位，推動(dòng)企業(yè)獨(dú)立、公益組織參與。首先，逐步減少企業(yè)對(duì)政府的依賴。在堅(jiān)持原則的基礎(chǔ)上，給企業(yè)一定拓展職能的自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)自身活力，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。其次，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)管及績(jī)效管理。政府應(yīng)當(dāng)在企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)管理及退出機(jī)制上不斷進(jìn)行完善，定期對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)能力開展評(píng)估檢查，倒逼企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，探索創(chuàng)新服務(wù)模式，為老年人提供價(jià)格合理、內(nèi)涵豐富的居家養(yǎng)老服務(wù)。最后，尋求公益組織支持。加大與相關(guān)公益組織的聯(lián)系，爭(zhēng)取公益組織的資金支持，改變一貫由政府投入資金建設(shè)的現(xiàn)狀，探索與公益組織的合作路徑并以制度形式確定下來(lái)。

2.縱深探索，優(yōu)化功能設(shè)置、服務(wù)內(nèi)容。首先，要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、整合功能設(shè)置。統(tǒng)籌居家養(yǎng)老中心、黨群服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療中心等服務(wù)功能，減少疊床架屋的功能設(shè)計(jì)，整合重復(fù)功能。其次，要不斷完善數(shù)據(jù)平臺(tái)功能。應(yīng)本著便于老年人發(fā)布需求的原則，進(jìn)一步開發(fā)平臺(tái)功能，并加入需求評(píng)價(jià)機(jī)制，在服務(wù)結(jié)束后，將老年人的評(píng)價(jià)等級(jí)及時(shí)匯入大數(shù)據(jù)中心，以便為提升平臺(tái)服務(wù)和完善功能提供參考建議。最后，要持續(xù)創(chuàng)新助餐和日間照料的內(nèi)容與方式。在助餐項(xiàng)目上，不僅要突出“老有所養(yǎng)”，更要倡導(dǎo)“老有所為”，鼓勵(lì)居住地就近老年人互助取餐、送餐;在日間照料功能上，可以探索采取養(yǎng)老中心派車接送老人的形式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的前后延伸。

3.補(bǔ)齊短板，解決社會(huì)痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題。首先，可以考慮將困難“邊緣戶”納入保障范圍。河西區(qū)中低收入老年人（人均可支配收入低于3000元）占比33.31%，而低保、低收入、特困老年人占比0.64%，這些老年人中，絕大部分未能全面享受到居家養(yǎng)老的福利。因此，應(yīng)采取適度、漸進(jìn)的方式，逐步放開政策，將一些有特殊困難的邊緣群體納入政策保障范圍，擴(kuò)大保障覆蓋面。其次，加大長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的宣傳推廣力度。目前醫(yī)保部門正在推行長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)，為長(zhǎng)期失能人員提供基本生活照料資金保障，要大力推廣此項(xiàng)工作，緩解部分老年人的經(jīng)濟(jì)壓力。最后，亟待建立老年人維權(quán)照護(hù)組織。針對(duì)兒女疏于贍養(yǎng)、遺棄等行為，老人在家中突發(fā)急病、無(wú)法聯(lián)系親屬，孤寡老人突然患病、無(wú)人照料等情況，僅依靠所屬街道、社區(qū)工作人員不足以應(yīng)對(duì)這些突發(fā)情況，因此需要民政、人社、衛(wèi)健、醫(yī)保、法院、公安、教育等多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，區(qū)分共性問題與個(gè)別案例，梳理處置流程，形成處置方案，總結(jié)處置經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，也可以嘗試引入政府購(gòu)買服務(wù)的方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)相關(guān)工作，各政府部門給予政策上的支持，使老年人的晚年生活得到切實(shí)有效保障。

作者田飛系中共天津市河西區(qū)委黨校講師;韓莉系天津市河西區(qū)民政局科長(zhǎng)

責(zé)任編輯：李 欣