政府通告的司法審查問題研究

付鑫裕 陳誠

摘要：我國政府在日常行政管理中，會頒布大量的命令性文件來及時解決出現的新問題，例如本文中政府發布的《通告》。由于程序簡單、制作發布時間較短，相較于一般立法性文件，《通告》等命令性文件更能滿足政府行政管理的需要，但同時也出現了合法性不足、執法程序不完備的問題。司法實踐中，我們需要根據相關文件的內容具體分析，通過行政訴訟實現規制行政權力與保護群眾權益的目標。

關鍵詞：規范性文件;可訴性;司法審查;抽象行政行為

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.051

1案情概要與判決內容

1.1事實概要

A市B區政府為確保電力設施安全運行，公開發布《通告》。《通告》規定：“根據《中華人民共和國電力法》《電力設施保護條例》《電力設施保護條例實施細則》《廣西壯族自治區電力設施保護辦法》等有關法律法規，現就有關事項通知如下：一是任何單位和個人不得在架空電力線路保護區（指導線邊線向外側水平延伸并垂直于地面所形成的兩平行面的區域，即1-10千伏線路5米范圍，35-110千伏線路10米范圍，154-330千伏線路15米范圍，500千伏交、直流線路20米范圍）內種植樹木、竹子等高稈植物。二是在架空電力線路保護區內種植的高稈作物，由各種植單位及個人自《通告》公布7日內自行砍伐清理;電力運行企業在日常運行維護過程中將依法予以修剪或砍伐，并不予補償。三是因在電力線路保護區內違規種植高稈植物造成供電事故，由種植單位和個人依法承擔賠償責任;違反治安管理行為的，由公安機關予以處罰;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。”B區供電局進行維護時，對電力設施保護區內的植物進行了砍伐、修剪。之后，原告發現其承包林地的50株林木被B區供電局砍伐，遂向A市政府申請復議，請求確認B區政府砍伐林木的行政行為違法。A市政府以《通告》對申請人權利義務無實際影響且申請人不適格為由駁回申請人的行政復議申請。后原告又以B區政府為被告，再次向法院起訴，請求：撤銷B區政府作出的《通告》。

1.2判決內容

本案的爭議焦點是案涉《通告》是否具有可訴性即是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

本案中，被告B區政府所作《通告》是根據《中華人民共和國電力法》《廣西壯族自治區電力設施保護辦法》相關規定制作發布。《通告》第二項內容要求線路保護區內高稈植物種植單位限期自行砍伐的規定，是被告B區政府為之后發生的修剪、砍伐行為而履行的程序性告知，告知行為對公民權利義務不產生直接的影響。因此，原告起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，最終裁定駁回原告起訴。

2案件爭議觀點及審判思路

2.1《通告》屬抽象規范性文件

有觀點認為，《通告》是不可訴的抽象行政行為，具有適用對象不特定、約束力不特定、可以反復適用的特點。在電力保護區范圍內，任何公民和單位都不得種植可能危及電力設施和供電安全的高稈植物。對任何在電力保護區范圍內種植植物的公民均具有拘束力。

《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款規定了規范性文件附帶審查制度，行政相對人只能對具體行政行為不服向人民法院提起訴訟，請求人民法院對行政行為作出裁判的同時，提出針對規范性文件附帶審查的訴訟請求，而不能僅對規范性文件提起訴訟。

因此，《通告》是具有普遍約束力的規范性文件，不直接對原告的權益產生影響，依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

2.2《通告》屬行政指導行為

《通告》是對相關法律法規的原文復制并公開發布的行為，B區政府并未對公民創設任何新的權利義務，應屬行政指導行為。《通告》第一項關于電力線路保護區范圍的規定，與《廣西壯族自治區電力設施保護辦法》第十八條第（二）項的規定的原文一致;第二項關于電力設施保護主體與職責范圍的規定同《中華人民共和國電力法》第六條、第六十九條及《廣西壯族自治區電力設施保護辦法》第三條、第七條、第三十三條、第三十五條原文一致;第三項規定了公民、法人和其他單位危害電力設施的責任承擔與法律后果，其內容與《中華人民共和國電力法》第七十條、《電力設施保護條例》第三十條及《廣西壯族自治區電力設施保護辦法》第三十七條一致。

綜上，《通告》是行政機關在其管轄事務范圍內，宣傳法律法規的行政指導行為。

2.3《通告》屬程序性告知行為

還有觀點認為政府所作《通告》屬于程序性告知行為。B區政府所發《通告》是對之后實施的組織砍伐行為的程序性告知，尚不具有成熟行政行為的處分性和外部性特征。對陳某的權利產生實際處分效果的是B區供電局的砍伐行為，而非B區政府所發布的《通告》。因此，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第一條第二款第（十）項，案涉《通告》屬于“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

2.4《通告》屬于可訴的具體行政行為

《通告》是B區政府在進行電力行政管理活動過程中，針對相對特定的公民——在電力線路保護區內種植植物的單位和公民——依據相關法律法規公開作出的處分其權益的單方行政行為，符合可訴具體行政行為的構成特征。對行政相對人的權益產生了實際影響，本案應屬于人民法院的受理范圍。

3案件爭議觀點的理論分析

3.1正式的規范性文件與其他類規范性文件

抽象行政行為根據不同的標準有不同的分類，但最為常見的是以抽象行政行為的規范程度與效力等級為標準所作的劃分，劃分為行政立法行為和立法行為以外的其他抽象行政行為。行政立法行為是指有行政立法權的行政機關制定和發布行政法規和行政規章的行為，目前《中華人民共和國立法法》規定最低一級享有行政規章制定權的國家行政機關是設區的市一級。

其他抽象行政行為，也稱制定其他規范性文件的行為，是行政機關針對管理范圍內廣泛的、非特定對象發布決定和命令的行為。這類行政行為的主體極為廣泛，我國各級行政機關都有權就本行政區域內的行政事務對外發布管理性的決定和命令。在實踐中，這類抽象行政行為中的決定命令與具體行政行為的決定和命令之間的區別，關鍵是看這些決定和命令是否具有普遍約束力、是否針對不特定對象發布以及是否能夠反復適用來確定其是否具有可訴性。

3.2行政指導行為

3.2.1行政指導行為的概念與特征

行政指導是指為了特定的行政管理目標，行政機關在其法定職權范圍內，采取建議、指導、指示、勸告、提示、警告等非強制性手段，以相對人自愿為前提，引導相對人作出或不作出一定行為的活動。

首先，合法性是所有行政行為的共同特征，行政指導毫無例外必須由行政主體在其職權范圍內作出，與特定的行政管理領域相關聯。其次，行政指導不具有強制性，相對人可以自愿決定是否接受、聽從、配合行政指導，這也是行政指導最本質的特性。與行政系統作出的內部性指導不同，行政指導是針對特定領域的外部行政相對人作出，因此還具有較強的外部性特征。

3.2.2行政指導的類型

在行政法學中最為常見的是根據行政指導的目的或功能的不同，分為規制性、調整性、促進性行政指導三類。

規制性行政指導，是行政主體為了增進和維護公共利益，通過建議、勸告、警告等方式對相對人妨害社會秩序、危害公共利益的行為加以預防、制約、規范的行政指導。從文件制作的目的進行分析，案涉《通告》與規制性行政指導相類似。B區政府欲通過發布《通告》宣傳我國電力管理的相關法律法規，實現對危害電力線路安全行為的規制與引導，避免發生電力安全事故，進而維護和增進電力的安全有序供應。

3.3程序性告知

章劍生認為，告知制度是行政主體在實施行政行為之前將有關事項告訴當事人，保障當事人的陳述、申辯權利制度。告知的事項包括內容、時間和方式，以便于下一步行政措施的實際操作和落實。

本案《通告》是B區政府在電力行政管理過程中，將法定的電力安全監督管理的內容和程序向行政相對人公開展示，是行政機關通過法定形式使相對人知曉具體行政行為的內容以及可能承擔的法律責任。可見，告知僅是一種使相對人了解行政行為內容的制度，其本質是一種程序性行為。

4對政府《通告》司法審查的啟示

當前我國社會發展面臨諸多困難挑戰，政府承擔的治理壓力空前巨大，管理領域愈發多元化、專業化，我國各級人民政府的決策與執法活動的法治化水平和指數，不僅關系人民福祉和社會穩定，也關系依法治國這一基本方略的落實。

4.1本案《通告》為其他類的抽象規范性文件

本案《通告》既不是行政指導也不是程序性告知，而是抽象規范性文件。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第十二條、第十三條第二款，人民法院受理相對人對具體行政行為不服提起的訴訟，而“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”不在人民法院可以審查的范圍內。根據《適用解釋》的釋義，抽象行政行為具有以下三個方面的特征：

（1）抽象行政行為是針對非特定對象作出的。一般行政法理論也將此作為抽象行政行為的重要特征。

（2）抽象行政行為能夠反復適用，而具體行政行為僅能適用一次。

（3）抽象行政行為通常表現為具有普遍約束力的規范性文件。

“普遍約束力的決定、命令”是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的抽象規范性文件。《通告》第一項內容并未形成新的權利義務關系，并沒有對原告的權益造成實質性影響。另外，從《通告》涉及的對象來看似乎具有某種程度的特定性，但是，實際上能夠形成具體權利義務關系的對象卻是無法事先確定的，具有很大的不確定性。從《通告》效力的時間性上來看，該《通告》并非一次性適用，《通告》在本行政區域內具有普遍持續的約束力。因此，《通告》第二項內容與具體行政行為具有本質的區別。《通告》第三項內容目的是使行政相對人了解行政行為的內容和將要承擔的法律責任。

B區政府除發布《通告》外未實施其他任何行政行為，亦未委托或授權實施行政強制。B區政府具有發布本案《通告》的合法主體資格。因此，結合政府發布《通告》的主觀角度、客觀事實和內容，本案《通告》認定為其他類的抽象規范性文件更為恰當。

4.2規范性文件的審查路徑

政府所發布的《通告》作為一般規范性文件，亦應當與上級政府的規范性文件、行政法規和法律保持一致。對于違法的具體行政行為，人民法院可以予以撤銷，而對于違法的一般規范性文件，人民法院可選擇不予適用，但無權撤銷。對于違法或不適當的一般規范性文件，人民法院可以向有關政府部門提出司法建議，由有權機關改變或撤銷。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條、第四十四條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會及其常委會可以撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。第五十九條規定，縣級以上地方各級人民政府可以改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的指示、命令。因而，B區政府發布的《通告》最終應由同級的人民代表大會或者同級人民代表大會常務委員會撤銷，或由上級人民政府改變或撤銷。

參考文獻

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