疫情防控常態化下社區網格治理法治化研究

李靈犀 崔宇婕

基金項目：本文系省級大學生創新項目（202010225137）階段性成果。

作者簡介：李靈犀，東北林業大學法學專業本科在讀;崔宇婕，東北林業大學法學專業本科在讀。

摘要：當前我國防疫工作已經步入常態化階段，以行政力量為主導的社區管理模式使得社區法治矛盾進一步凸顯甚至變異，引發諸如“官本位”管理思想復燃、居民個人信息泄漏等棘手的治理難題，實現社區網格治理法治化的目標仍然道阻且長。本文旨在通過分析論證當前社區網格治理的現實困境及成因、優化社區治理模式的必要性及方向、從而為社區網格化治理提出切實可行的建議，助力疫情防控常態化下社區治理的法治化進程。

關鍵詞：社區網格化治理模式;依法治理;疫情常態化

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.048

1新冠肺炎疫情防控常態化下社區網格治理的現實困境

1.1社區網格治理仍存在一定理念上的誤區

首先，我國社區治理中“人治大于法治”的思想仍然根深蒂固。新冠肺炎疫情防控進入常態化階段，但仍存在一些治理亂象：一方面，部分社區為從根本上減小防疫壓力，對外地返鄉人員采取“一刀切”無差別對待;另一方面，對部分民眾不配合或妨礙社區工作的情況采取不當舉措，直接暴露了社區工作人員依法治理理念薄弱的問題，例如，存在暴力禁止低風險返鄉人員出行，對不積極響應防疫工作的居民進行人格侮辱甚至傷害人身的亂象。這些違反法治觀念的管理措施是對法治思想乃至憲法精神的違背，不僅無益于常態化下開展防控工作，更會對基層治理法治化進程產生負面影響。

其次，當前社區網格化治理仍然存在技術中心主義的理念誤區。盡管疫情防控常態化背景下，大量人口流動、海量的信息數據亟須處理，但網格化治理模式不應一味強調技術，而否定人在治理過程中的作用，否則就會引發信息時代下人的價值的進一步異化。網格技術的運用需要同人的治理智慧結合在一起，不能單純采取公式推導的方式開展治理，還需要結合倫理、人情角度的考量，堅持以便民利民為基本出發點，從而形成一種以人為本，充滿人性關懷的管理。

1.2社區網格治理邊緣化，治理能力亟待提高

新冠肺炎疫情防控進入常態化，防疫戰線不斷拉長，一些制度層面的問題也逐漸暴露。

首先，法規機制不完善，管理邊界模糊。當前我國社區立法模糊，缺乏上位法進行規制。依法治理是社區網格治理的必要條件，“城市網格化社會管理必須注重法治，即要建立和完善城市管理法律法規體系，通過法治手段來規范、制約和克服立法不足以及某些地方存在的執法隨意性問題。”疫情防控具有緊迫性，但不足以使其成為破壞制度化建設的理由。

其次，網格化治理流于形式，本質上沒有改變傳統社區的管理模式。網格化治理所要求的專業化工作人員以及先進的設施條件在實際運行過程中也難以得到滿足。在法律法規層面尚未妥善處理好疫情防控與個人信息權利平衡問題的前提下，社區網格化治理面臨如何貫徹數據公開過程中的“比例原則”，如何準確界定個人信息公開的范圍等難題。部分“網格員”臨危受命，對現階段網格治理工作并不熟悉且缺乏專業培訓，在工作中難以厘清社會公共安全與個人信息保護的界限，如成都某確診女病例個人信息泄露遭網絡暴力。

此外，網格治理存在一定內卷化趨向，社區工作人員缺乏相應保障。冬春季節系疫情爆發高峰期，尤其在北方，全天候管控排查工作使社區工作者面臨精力上和體力上的雙重考驗。 各種“防疫表格”“防疫臺賬”大量疊加，社區工作人員疲于應付“連軸轉”，出現了多起工作人員倒在一線的現象，如石家莊市新華區西苑街道國泰街社區工作人員李瑞芝，在組織群眾進行核酸檢測的工作過程中突然暈倒，最終猝死在工作崗位上。幾何倍數增加的工作卻仍由原有人員完成，人員配置不合理的問題進一步凸顯，這些機械化的工作大大削弱了國家意志下沉到社區的初衷。

1.3社區網格治理主體單一化，居民參與不足

由于傳統政治理念、受教育程度的限制、民主自治觀念等因素的影響，相當一部分居民對政府和權威依賴心理較強，因而居民對傳統社區管理模式也存在較大的依賴性，主動參加社區治理的意識不強。通過統計2020年從黑龍江省各個社區發回的1000份有效調查問卷，“參與過社區防疫相關工作的居民占比僅為6%，一半以上居民對所在社區防疫管理的人性化及便民利民認可度一般，僅有34%的居民認為網格化治理對疫情防控起到積極作用”。上述數據充分表明，我國社區所采取的網格化治理并未獲得民眾普遍參與，實現全民共治的預期目標道阻且長。長此以往難以實現網格治理雙向互動與全民共治的優勢。要實現“共建共治共享”，無疑首先要厘清“為誰治、誰來治、和誰治”的問題。社區網格化治理的核心是人。因此，必須鼓勵居民參與到社區網格化治理中，從“你和我”變成我們，真正做到人民的城市人民管。

1.4社區網格治理孤島化，缺乏交流共享橋梁

社區網格治理在全國范圍內因地制宜發展形成了諸多模式，各個地區的網格化實踐不一，缺乏普遍認可的模式和聯通點，實際上并沒有打破信息的孤立。目前，我國規制政府數據共享的代表性法規有《國家政務信息化項目建設管理辦法》《貴州省政府數據共享開放條例》等。大部分屬于行政法規或地方性法規，缺乏高層級的法律規定進行規范性的指導。各地政府分別制定法規對數據共享構成事實上的新壁壘，碎片化的數據難以發揮更多的治理效能，甚至割裂、冗余的指令造成基層疲于應對繁重的機械工作，大大提高了社會成本和治理難度。如何克服地區壁壘并推進防疫工作下好“全國一盤棋”，成為當下亟須考量的難題。

2疫情防控常態化下社區網格治理之法治化改革路徑

2.1堅守法治：培育法治思維，依法開展社區服務

疫情常態化下，實現社區治理法治化是推進城市治理精細化進程中至關重要的環節，這就要求社區治理過程中充分體現法治理念和法治精神。社區治理首先要站在合法性的角度審視問題。在疫情防控常態化背景下，社區治理應當打破行政管理觀的局限性，破除“官本位”思想的桎梏，將法治精神內化吸收，將法治思維牢固滲入自己的思維模式中，實現從宏觀的治理結構到微觀的治理人員都能以依法治理的觀念為指導的目標，并將其作為行為準繩，切實提升依法開展社區治理的能力，形成以服務代替管理，公民參與從被動轉主動的和諧治理模式。

首先，要注重社區工作隊伍的法治化建設，建立定期法律法規培訓機制：通過開展法律知識培訓座談會，有針對性地設置法律講座，普及法律相關知識，推廣法言法語等措施潛移默化地提高社區工作人員法律素養。

其次，明確界社區組織職能，完善網格員權力清單，克服網格員權力邊界不明確，缺乏責任意識等問題。第一，相關部門應當細化現有法律法規，明確賦予社區組織在特殊情況下行使公權力的權利以及違法執法的后果，一方面劃定其職能范圍，另一方面起到指導和震懾作用，以減少恣意執法的現象。第二，對網格員上崗前進行專業化的培訓，包括工作職責、業務技能等領域。提高網格員的服務意識和法律意識，建設專業化的團隊。第三，創新社區工作人員的管理模式，實施小隊化、精簡化組織形式，精準劃分職權，明確責任歸屬。要求每一位工作人員形成日常工作的文字記錄，提供可參考依據，以避免敷衍了事或追責難。

最后，引入社區法律顧問制度。建議社區聘用或邀請專業的法學教師、律師等參與社區法治工作，通過鼓勵精英參與、協同共治，打造標準化、專業化的服務體系。學習先進地區經驗，例如，上海市閔行區社區聘請法律顧問。實施社區網格治理法律顧問制度是實現法治建設的重要一環，完善法律顧問制度也是提高社區治理能力的重要創舉。

2.2權利保障：依法保障民眾及社區工作人員合法權益

第一，在開展社區網格化治理的過程中應為民眾參與網格治理提供機會和條件，鼓勵民眾參與全民共治，提高居民社區治理參與度。明確居民其對社區治理進行監督的權利，為解決公私權摩擦提供一個透明開放的話語環境，真正體現社區網格化治理的共治性。例如，充分利用新媒體手段，如微信公眾號等，線上信息公開，讓居民可以便利地獲悉社區工作事項，以便其加入社區治理中來，從而提高社區群眾的參與度。

第二，依法治理網格化治理模式所帶來的信息泄漏問題。首先，信息的采集和利用需要相關法律法規明確規定，即只有在法律明確規定突發公衛生事件防控需要等特定情況下，有關部門才有權依法委托基層社區及其工作人員進行數據息采集。由此，相關主體開展數據采集工作應有法可依，也有利于進一步優化流程和明確職責。其次，應當健全社區網格化治理配套措施，提高基層數據應用治理水平。明確有基礎數據采集權限的主體，精進信息采集的技術和手段，建立安全的信息儲存和保護機制。

第三，社區應當重視網格員的權益保障問題。首先，建議社區為網格員，尤其是需要與居民進行接觸的人員，提供工作記錄儀，記錄儀全程錄音錄像，實現社區中樞治理平臺的實時監控。其次，社區應當根據工作的總量和難度合理分配網格員的工作量，科學設置輪班、輪休制度，不鼓吹個人英雄主義和奉獻主義。最后，建立社區工作人員編制制度，明確其依法開展防疫工作的合法身份，并為網格員提供相應的保障。

2.3多元共治：提升社區網格化模式的協同治理能力

要實現社區網格化模式下的多元共治：

首先，應當完善多元主體協同參與機制。通過多元主體協同參與，切實提高社區網格化治理效能。同時，吸納社會組織有效參與，推動其在疫情防控、化解矛盾等方面發揮積極作用，協同居民共建共享。

其次，根據地域特點，培育特色社區文化，塑造社區治理人人參與的氛圍，培育多元主體，在潛移默化中形成價值認同，提升居民對公共文化的自覺性。整合碎片化的社區資源，發揮物業公司、業主委員會、志愿者組織等社區組織各自的優勢，引導多元化主體共同參與社區治理，調動各方參與社區治理的積極性，吸收社區內高素質人才進入社區治理體系。通過社區組織、居民代表等主體的廣泛參與，構建覆蓋更為廣泛、因地制宜的民主協商方式，充分發揮網格化治理優勢。

最后，克服地域中心主義，構建交流共享橋梁。頒布較高層級的法律統一進行規定以填補立法短板，為社區網格化治理提供基本范式，促進各地區間交流合作的橋梁。同時，也要打破地域壁壘，加強區域合作和信息一體化建設，在法治化框架下解決信息孤島等問題。

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