□張 宇 高 茜

2019 年，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)提出 “人民民主是一種全過程的民主” 的論斷。2021 年，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話中提出 “發(fā)展全過程人民民主” 的要求?！叭^程民主” 是“全過程人民民主” 的簡稱。當(dāng)下，“全過程民主” 已經(jīng)成為我國政界與學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)話題，成為描述中國民主政治的一種本土性理論話語。

全過程民主包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)多主體、多領(lǐng)域、多層次的民主參與，其應(yīng)用范圍既包括國家宏觀政治領(lǐng)域，也包括基層微觀管理領(lǐng)域。2021 年，全國政協(xié)主席汪洋明確指出，全過程人民民主 “使民主領(lǐng)域覆蓋黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)、新社會(huì)組織、新經(jīng)濟(jì)組織等人民群眾基本生活單元和生產(chǎn)單位，實(shí)現(xiàn)了國家治理與基層治理相促進(jìn)”[1]。由此可見，學(xué)校也應(yīng)該落實(shí)和推進(jìn)全過程民主。

學(xué)校管理中的全過程民主，是人民民主價(jià)值與制度框架在操作層面的具體化運(yùn)用，也是人民民主的實(shí)踐形態(tài)的具體體現(xiàn)[2]。

當(dāng)前，不少學(xué)校還存在教師、學(xué)生、家長在學(xué)校管理中參與度較低的現(xiàn)象。將全過程民主理念應(yīng)用到學(xué)校管理中，有利于解決某些學(xué)校在管理中出現(xiàn)的 “官本位” 思想嚴(yán)重、參與度不足等問題，有利于擴(kuò)大師生和家長的有序參與，提升學(xué)校管理民主化的規(guī)范性與結(jié)構(gòu)化水平。

本文主要探討學(xué)校管理中全過程民主的五種形態(tài)，即學(xué)校場域中的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。“民主”的本意是 “多數(shù)決”，是多數(shù)人做主，而不是少數(shù)人或個(gè)別人做主，亦即民主是少數(shù)服從多數(shù)從而作出“決策” 的過程。因此，全過程民主的每個(gè)環(huán)節(jié)都是圍繞決策展開的，民主選舉是選出合適的決策者或代表人，民主協(xié)商是決策前的充分討論，民主決策是為了決策的科學(xué)化，民主管理是為了把決策執(zhí)行得更為合理，民主監(jiān)督則是對(duì)決策及其執(zhí)行過程與結(jié)果的監(jiān)控，制約前述四個(gè)環(huán)節(jié)中的權(quán)力運(yùn)行。這些環(huán)節(jié)是有先后順序的，不是隨意排列的。

一、民主選舉：選出合適的決策者或代表人

在學(xué)校管理中，民主選舉主要包括民主選舉教職工代表大會(huì)（以下簡稱 “教代會(huì)”）、學(xué)生代表大會(huì)（以下簡稱 “學(xué)代會(huì)”）、學(xué)生會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、家長委員會(huì)（以下簡稱“家委會(huì)”）、班級(jí)委員會(huì)（以下簡稱 “班委會(huì)”）的成員等。這些機(jī)構(gòu)在許多學(xué)校屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要作用，其成員素質(zhì)直接決定學(xué)?；虬嗉?jí)管理水平。民主選舉的直接目的是選出德才兼?zhèn)涞娜?，他們既能代表民意又有履職能力，讓手中的?quán)力更好地為學(xué)生、為教職工服務(wù)。近年來，大部分學(xué)校都能夠較好地貫徹民主管理的理念，學(xué)校的管理水平不斷提高。但在一些學(xué)校，仍然存在學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)直接決定，甚至指定教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、學(xué)生會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)成員人選，班主任直接決定班級(jí)層面家委會(huì)及班委會(huì)成員人選的情況。這種做法即便出于 “為民做主” 的所謂 “公心”，也未必能充分反映民意，所確定的人選未必能較好地代表教職工、家長、學(xué)生的利益。

民主選舉的基本含義是按照多數(shù)人的意愿，按照法定程序作出決定。只有如此，上述諸多機(jī)構(gòu)才具有民意基礎(chǔ)，其成員構(gòu)成才具有合理性與合法性。共青團(tuán)中央、教育部、全國學(xué)聯(lián)2017 年印發(fā)的 《學(xué)聯(lián)學(xué)生會(huì)組織改革方案》 要求，在校級(jí)學(xué)代會(huì)層面，要擴(kuò)大代表的廣泛性，名額分配要覆蓋各個(gè)年級(jí)及主要社團(tuán)，大會(huì)代表經(jīng)班級(jí)選舉產(chǎn)生。2011 年頒布的教育部令 《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》 要求，“由教職工直接選舉產(chǎn)生” 教代會(huì)代表。教育部2012 年印發(fā)的 《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》 規(guī)定，家委會(huì)成員 “應(yīng)當(dāng)由全體家長民主選舉產(chǎn)生”。

需要注意的是，盡管上述文件對(duì)于選舉有所規(guī)定，但是程序性規(guī)定還需要進(jìn)一步深化和細(xì)化。另外，學(xué)校層面的相關(guān)規(guī)章制度也需要進(jìn)一步建立和健全。

在一些西方國家，民主被視為或被等同為選舉民主，這大大縮小了民主的外延。民主是由多個(gè)環(huán)節(jié)組成的過程，民主必須體現(xiàn)在 “全過程” 中，而不只是體現(xiàn)在民主選舉這一個(gè)環(huán)節(jié)中，否則就會(huì)只有形式民主而喪失實(shí)質(zhì)民主。[3]因此，全過程民主要求健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道。而且，選舉民主中有可能存在簡單應(yīng)付、機(jī)會(huì)主義，甚至賄選問題，而協(xié)商民主就是對(duì)選舉民主的拓展與超越。

二、民主協(xié)商：決策前的充分討論

在我國政治領(lǐng)域，此前主要從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)方面討論民主問題。2017 年，黨的十九大報(bào)告在 “四個(gè)民主” 的基礎(chǔ)上增加了 “民主協(xié)商”。協(xié)商共有七種形式，并非僅指政黨協(xié)商，還包括基層協(xié)商，以保證人民在日常政治生活中有廣泛、持續(xù)、深入?yún)⑴c的權(quán)利。全過程民主將民主協(xié)商納入其中，并將其從國家宏觀政治層面的政黨協(xié)商，遷移到群眾身邊的基層協(xié)商。學(xué)校管理中的民主協(xié)商是基層協(xié)商的一種。

通俗而言，民主協(xié)商就是堅(jiān)持有事好商量、大家的事大家一起商量。用學(xué)術(shù)語言表達(dá)，學(xué)校管理中的民主協(xié)商就是通過搭建協(xié)商平臺(tái)，讓包括管理人員、教師、學(xué)生、家長等在內(nèi)的各方主體充分表達(dá)其利益訴求，通過溝通、交流、談判、合作等互動(dòng)方式，通過理性對(duì)話，增進(jìn)了解與理解，達(dá)成共識(shí)，以解決存在的利益沖突與棘手問題。由于以充分協(xié)商為前提，民主協(xié)商有利于實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與決策的科學(xué)化、理性化。所謂 “三個(gè)臭皮匠，頂個(gè)諸葛亮”，講的就是這樣的道理。簡言之，民主協(xié)商的顯著優(yōu)勢(shì)在于先協(xié)商后決策，而不是不經(jīng)過討論就直接票決。民主的本意固然是多數(shù)人統(tǒng)治或多數(shù)人說了算，但是決策之前有沒有協(xié)商環(huán)節(jié)對(duì)民主的效果與質(zhì)量有顯著的影響。民主協(xié)商有利于匯集民智、凝聚共識(shí)，找到 “最大公約數(shù)”。

協(xié)商時(shí)要討論什么？凡是學(xué)校的重要事務(wù)，尤其是影響教師、學(xué)生切身利益的事務(wù)都在討論之列。在此，以教代會(huì)與家委會(huì)為例予以說明。教代會(huì)主要代表教職工利益，家委會(huì)主要代表學(xué)生利益。

根據(jù) 《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》，教代會(huì)要討論的重要事項(xiàng)主要包括如下幾類：一是學(xué)校的重大改革和重大問題，如學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教育教學(xué)改革、教職工隊(duì)伍建設(shè)、校園建設(shè)等；二是學(xué)校的專項(xiàng)工作，如年度工作、財(cái)務(wù)工作等；三是與教職工利益直接相關(guān)的文件，如聘任、考核與獎(jiǎng)懲辦法，校內(nèi)福利政策和分配實(shí)施方案等。當(dāng)前，教代會(huì)在民主協(xié)商方面做得還不夠充分，在一些學(xué)校，教代會(huì)的形式大于實(shí)質(zhì)。

在家委會(huì)層面，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》 規(guī)定，學(xué)校實(shí)施直接涉及學(xué)生個(gè)體利益的活動(dòng)，一般應(yīng)由學(xué)?；蛘呓處熖岢鼋ㄗh和選擇方案，并作出相應(yīng)說明，提交家委會(huì)討論，由家長自主選擇，作出決定。

需要注意的是，民主協(xié)商不限于教代會(huì)和家委會(huì)等組織，不限于教師與家長等主體，相關(guān)利益主體都應(yīng)該加入其中。

當(dāng)然，只有協(xié)商是不夠的，議而不決的情形在學(xué)校管理中大量存在，而民主則要求作出決策。通俗而言，不論討論得多么熱烈而充分，最后都要 “拍板”?？梢?，民主決策是全過程民主的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、民主決策：促進(jìn)決策的科學(xué)化

民主選舉產(chǎn)生的教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、學(xué)生會(huì)、家委會(huì)等，以及其他一些機(jī)構(gòu)，如班子會(huì) [黨組織會(huì)議、校長辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）等] 都需要就相關(guān)事務(wù)作出決策。從這個(gè)意義上講，這些機(jī)構(gòu)都有一定的決策權(quán)力。民主決策必須以民主集中制為基本原則，反對(duì)少數(shù)人、個(gè)別人獨(dú)斷專行，要求廣泛征求和充分聽取各方面意見。民主決策強(qiáng)調(diào)先民主后集中，主要負(fù)責(zé)人要 “末位表態(tài)”。通俗而言，民主決策要求 “議而決” “先議而后決” “先民主后集中（決策）”，不能先集中再民主。因?yàn)槿绻饕?fù)責(zé)人先發(fā)表了個(gè)人意見，其他成員則不一定會(huì)表達(dá)自己的真實(shí)想法，民主就會(huì)流于形式。決策可以采取票決的形式，也可以采取口頭表決、舉手表決等形式，但是這些都不是關(guān)鍵，關(guān)鍵在于要充分表達(dá)與協(xié)商，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。

民主決策需要對(duì)決策事項(xiàng)、決策程序有明確的制度規(guī)定，要健全相關(guān)機(jī)制?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》 要求大力推進(jìn)學(xué)校決策的民主化。文件主要從程序性規(guī)則和實(shí)體性規(guī)則兩個(gè)方面強(qiáng)調(diào)健全民主決策機(jī)制。在程序性規(guī)則方面，要求健全決策機(jī)構(gòu)的民主決策程序、議事規(guī)則和集體決策規(guī)則；在實(shí)體性規(guī)則方面，要求依法明確、合理界定學(xué)校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，健全決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)規(guī)則。

2022 年，中共中央辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的意見（試行）》 對(duì)于中小學(xué)民主決策進(jìn)一步作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)學(xué)校黨組織會(huì)議和校長辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨組織會(huì)議集體討論作出決定。學(xué)校黨組織會(huì)議討論決定學(xué)校重大問題。校長辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）是學(xué)校行政議事決策機(jī)構(gòu)，研究提出擬由學(xué)校黨組織討論決定的重要事項(xiàng)方案，具體部署落實(shí)黨組織決議的有關(guān)措施，研究處理教育教學(xué)、行政管理等工作。校長應(yīng)當(dāng)在廣泛聽取與會(huì)人員意見的基礎(chǔ)上，對(duì)校長辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）討論研究的事項(xiàng)作出決定。會(huì)議決定的事項(xiàng)如需變更、調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按照決策程序進(jìn)行復(fù)議。

集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策有利于對(duì)學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行權(quán)力制約，避免出現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷的現(xiàn)象，有利于提高決策水平。當(dāng)前，對(duì)于一把手的監(jiān)督，依然是一個(gè)需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，班子成員各抒己見，可以避免出現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo) “一言堂”、唱 “獨(dú)角戲” 的問題，實(shí)現(xiàn)多元共治。

民主決策除了包括決策機(jī)構(gòu)成員在決策時(shí)充分發(fā)揚(yáng)民主（少數(shù)服從多數(shù)，反對(duì) “個(gè)人說了算”）之外，還包括決策機(jī)構(gòu)在決策之前廣泛聽取群眾意見。比如，《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的意見（試行）》 規(guī)定，學(xué)校黨組織會(huì)議和校長辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）對(duì)事關(guān)師生員工切身利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過教職工大會(huì)（教職工代表大會(huì)）或其他方式，廣泛聽取師生員工的意見和建議。由此可見，民主決策包括兩個(gè)方面，決策前廣泛聽取群眾意見，決策時(shí)少數(shù)服從多數(shù)，二者都體現(xiàn)了決策的民主性。

四、民主管理：讓決策的執(zhí)行環(huán)節(jié)更加合理

民主管理有廣義、狹義之分：廣義的民主管理可以把民主選舉、協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督都包括在內(nèi)；本文中的民主管理是狹義的，指的是民主決策之后的執(zhí)行環(huán)節(jié)中的民主參與問題。簡言之，“民主管理是決策之后的執(zhí)行環(huán)節(jié)”[4]。

學(xué)校管理中的決策范圍很廣泛，包括學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校年度計(jì)劃、班級(jí)學(xué)期計(jì)劃，學(xué)校職稱評(píng)審規(guī)定、學(xué)校獎(jiǎng)酬規(guī)定、教師和學(xué)生評(píng)優(yōu)評(píng)先的規(guī)定，學(xué)?；ㄅc裝修、食堂采買、校服采購等方面的規(guī)定，等等。決策前和決策中需要民主參與，以提高決策的科學(xué)化程度，而決策后的執(zhí)行、落實(shí)依然需要民主參與。

有了科學(xué)的決策，并不意味著會(huì)產(chǎn)生好的實(shí)際效果。“上有政策，下有對(duì)策” “好經(jīng)被歪嘴和尚念歪了” 等現(xiàn)象屢見不鮮。決策執(zhí)行過程中管理者的 “瞎指揮”，甚至是營私舞弊，會(huì)帶來教育效率與教育效能的雙重?fù)p失。決策執(zhí)行并非易行之事，需要整合與調(diào)配人力、物力、財(cái)力資源，需要制定科學(xué)的時(shí)間表和路線圖，需要完善工作流程與激勵(lì)制度，等等。凡此種種，都需要各方，尤其是被管理者積極參與、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、群策群力?？梢姡裰鞴芾肀夭豢缮?。

五、民主監(jiān)督：制約前述四個(gè)環(huán)節(jié)中的權(quán)力運(yùn)行

學(xué)校管理中的民主監(jiān)督，主要強(qiáng)調(diào)師生、家長、社會(huì)通過提出意見、批評(píng)和建議等方式，對(duì)學(xué)校管理工作予以監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)一起，共同構(gòu)成師生、家長的民主權(quán)利。

在全過程民主中，民主監(jiān)督是最后一個(gè)環(huán)節(jié)。民主監(jiān)督之所以必要，在于其能有效監(jiān)測(cè)與提升民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理的質(zhì)量，有利于完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，使得學(xué)校內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者相互協(xié)調(diào)與制約，促進(jìn)學(xué)校管理效能的提高。

加強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的制約，其關(guān)鍵是學(xué)校民主監(jiān)督機(jī)制的完善。要點(diǎn)有四：一是充分發(fā)揮教代會(huì)作為教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督主渠道的作用；二是保障家委會(huì)對(duì)學(xué)校、教師的教育教學(xué)活動(dòng)和管理活動(dòng)的監(jiān)督；三是完善學(xué)生對(duì)學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)和管理活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制；四是擴(kuò)大教職工對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理部門的評(píng)議權(quán)、考核權(quán)，并完善相關(guān)機(jī)制。這四項(xiàng)至關(guān)重要，但是目前都有較大改進(jìn)空間。

學(xué)校管理中全過程民主的五種形態(tài)不是相互割裂的，而是有機(jī)聯(lián)系的，甚至在內(nèi)涵與外延上是有交叉的。五個(gè)方面環(huán)環(huán)相扣、內(nèi)在統(tǒng)一，形成了學(xué)校管理中全過程民主的完整鏈條，構(gòu)成了學(xué)校管理民主化的自我閉環(huán)，將抽象的民主理念落到學(xué)校管理的具體細(xì)節(jié)與具體事務(wù)中。如果這五個(gè)方面都能落細(xì)落小落實(shí)，我國學(xué)校管理的民主化水平就將提升到一個(gè)新的高度。

另外，需要注意的是，包括學(xué)校管理在內(nèi)的我國基層民主建設(shè)，必須把推進(jìn)全過程民主與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、法治建設(shè)結(jié)合起來，“三位一體” 予以推進(jìn)。