農村基層組織建設與廣西民族地區鄉村社會治理能力提升
——基于鄉村振興背景

林 潔，戴楊艷*

（河池學院公共管理學院 廣西，宜州 546300）

近年來，黨和國家特別重視農村基層組織建設問題，尤其在黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署之后更為突出。如2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，要“加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐、加強農村群眾性自治組織建設”，同時要“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織”。中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》明確提出，要“推動鄉村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村”。此后2019年至2022年的中央一號文件和《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中華人民共和國鄉村振興促進法》《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》等都強調了農村基層組織建設。農村組織建設得到如此頻繁的政策文件回應，表明了農村組織建設對提升鄉村社會治理能力、全面推進鄉村振興戰略的重要性。基于此，本文將闡述農村基層組織建設之于廣西民族地區鄉村社會治理能力提升的重要意義，分析廣西民族地區農村基層組織建設面臨的困難并提出解決問題的對策，旨在提升廣西民族地區鄉村社會治理能力，以期促進廣西民族地區鄉村全面振興。

1 農村基層組織建設之于廣西民族地區鄉村社會治理能力提升的重要意義

農村基層組織是指村一級的各種組織，不僅包括村黨組織、村民委員會等基層組織、自治組織，而且包括諸如專業合作社等經濟組織和諸如老年人協會等社會組織。加強廣西民族地區農村基層組織建設，使這些組織充分發揮各自應有功能并相互配合，對提升廣西民族地區鄉村社會治理能力具有重要意義和價值。

1.1 加強農村基層組織建設可以為廣西民族地區鄉村社會治理能力提升提供組織保障

農村基層組織尤其是一些農村新型社會組織讓村民得以聯合起來，較好地克服了因分散而力量薄弱的不足。調查發現，隨著市場化、城鎮化的發展，廣西民族地區鄉村已經發生了巨大的社會變遷，表現最為突出的便是人口流動的超常規劃、村落的空巢化和農民社會生活的個體化。如今，留守老人、留守兒童和部分留守婦女已經成為廣西民族地區很多鄉村社會的主體；但由于這些主體受到年齡、性別和身體素質等諸多因素的影響，倘若還是各自為陣的話，將難以肩負鄉村社會發展和鄉村振興的重任。所以，通過加強農村基層組織建設，充分發揮農村基層組織動員和整合留守村民的功能，不斷提高村民組織化程度，形成鄉村社會治理的強大合力，才能進一步提升鄉村社會治理能力。因此，加強農村基層組織建設為提升廣西民族地區鄉村社會治理能力提供了組織保障。

1.2 加強農村基層組織建設可以為廣西民族地區鄉村社會治理能力提升提供機制保障

農村基層組織建設是豐富基層民主形式的重要途徑，為提升廣西民族地區鄉村社會治理能力提供了機制保障。農村新型社會組織的出現豐富了基層民主的形式，增加了村民民主訓練的機會和場合，為村民自治能力的增強提供了多種舞臺[1]。在廣西民族地區的廣大農村，農村基層組織是一個提升村民意志表達能力、參與鄉村社會治理的重要平臺。在組織內部，作為組織成員的村民可以就主旨內容各種問題展開討論、自由發言，這就潛移默化地培育了村民的參與意識和提高了村民的自治能力；在組織外部，農村基層組織以組織的名義或形式參與村中各項事務，這也就自然影響到了村域內的公共權利運行。因此，通過加強農村基層組織建設，培養村民的民主素養，提高村民的參政議政能力，優化村級治理體系，可以更好地實現村級自主治理。

1.3 加強農村基層組織建設可以為廣西民族地區鄉村社會治理能力提升提供環境保障

加強農村基層組織建設可以拓寬化解矛盾渠道，為提升廣西民族地區鄉村社會治理能力提供良好的社會環境氛圍。眾所周知，我國正處于社會轉型時期，也是矛盾的突發、高發、頻發時期。而在廣西民族地區鄉村社會所面臨的社會問題更為復雜，社會矛盾和沖突也更容易發生，甚至時有群體性事件發生。毋庸置疑，國家公權機關和部門在解決廣西民族地區鄉村社會矛盾和糾紛中發揮了重要作用，成為了主渠道。但同時我們也發現，廣西民族地區農村基層組織尤其是一些社會組織能夠及時、快速地覺察到鄉村社會矛盾或者能夠對社會矛盾做出快速回應和處理，從而使其成為了化解矛盾和糾紛的重要主體。鑒于此，通過加強這一重要主體的建設，促進其功能和作用發揮，將可以有效維護廣西民族地區鄉村社會的和諧穩定，從而為提升廣西民族地區鄉村社會治理能力提供良好的社會環境。

2 廣西民族地區農村基層組織建設面臨的困難和挑戰

廣西民族地區鄉村社會治理在主體、環境和能力方面既具有鄉村治理的一般性，又具有民族地區社會治理的特殊性。一般性是指“鄉村屬性”，由城鄉二元結構決定，突出表現為農村“空心化”、鄉村治理資源的缺乏、公共服務供給不足；特殊性是指“民族屬性”，由其特殊的治理情境決定，主要表現為治理主體的民族性、治理目標的多樣性、治理環境的特殊性。此外，鄉村振興戰略對我國廣大農村提出了“治理有效”的戰略要求；與此同時，市場化、城市化依然在繼續推進。在這些背景下，廣西民族地區農村基層組織建設面臨著諸多困難和挑戰。

2.1 廣西民族地區農村基層組織的內生動力不足

隨著我國城市化及市場化的持續推進，大量的村民流入城市，常年留駐城市務工就業，導致了廣西民族地區鄉村社會出現了“空心化”和變得蕭條。有學者指出：“深化農民組織化參與鄉村治理，構建以農民為主體力量的新型發展模式，成為現代鄉村有效治理亟待研究和解決的問題”[2]。但是，對于廣西民族地區農村基層組織建設而言，一方面，大量的鄉村精英流失，使得農村基層組織的建設主體資源嚴重缺失，直接導致了農村基層組織建設人才的“斷層”，即出現“無人”可用或“后繼無人”的情況；另一方面，在現任的農村基層組織干部或負責人當中，很多當初并不是主動提出愿意承擔農村基層組織尤其是“村兩委”工作的，甚至有不少現任“村兩委”干部或者其他基層組織負責人存在“辭職”的想法。此外，在調研中發現，國家下派的駐村第一書記和工作隊員在指導農村基層組織建設方面發揮了巨大作用；但是，很多原本屬于農村基層組織干部或者負責人的工作或事務，都由這些派駐的人員承包并獨自完成。如今，我國已經實現了全面脫貧；雖然脫貧后還有政策的過渡期，但是農村基層組織建設倘若還是如此狀態，等政策過渡期結束后將會變得更加困難。總而言之，當下廣西民族地區農村基層組織建設面臨著內生動力不足的難題。

2.2 廣西民族地區農村基層組織的獨立性有待提高

一般而言，每一個農村基層組織都應該具有獨立性，不應該成為其它部門或組織的附庸。但是在調研中發現，廣西民族地區部分農村基層組織的獨立性不夠，主要表現在以下兩個方面：一是村民委員會過度依賴基層政府，基層政府習慣給村民委員會“安排”任務。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》有關規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，并不是基層政府的派出機構，二者不是領導和被領導的關系，而是指導和協助的關系。但是，在實際工作中，村民委員會喜歡依賴基層政府，希望得到基層政府的“指導”，基層政府讓其做什么便做什么，不“指導”的就不做；而基層政府也習慣了將上級任務“委托”給村干部，由村干部獨自完成任務，村民委員會也由“協助開展工作”轉變成了完成上級政府工作任務的“主力軍”。而且村民委員會完成任務的速度和質量，將有可能成為考核村干部的重要指標，甚至成為村民委員會獲得國家有關資源的依據。二是部分基層經濟組織和社會組織過于依靠“村兩委”或相關部門，“村兩委”或相關部門成為其主要業務源。一些農村基層組織為了從“村兩委”或相關部門獲得有關項目，以便獲得更多的組織發展資源，對其“唯命是從”，甘心成為其工具，久而久之便產生了依賴性。當然，對于廣西民族地區尤其是廣西人口較少民族地區而言，由于當地資源比較匱乏、經濟較為落后，很多農村基層組織的發起成立乃至后續的運行都離不開基層政府或相關部門必要的政策扶持和資金支持；但是，農村基層組織絕不能為了獲得扶持和支持而淪為基層政府或相關部門的工具和附庸，否則就沒有存在的必要了。

2.3 廣西民族地區農村基層組織之間的合作亟需加強

改革開放以來，特別是經濟體制轉軌之后，廣西民族地區農村逐步從傳統封閉狀態走向現代開放狀態，廣大農村青壯年在外在拉力和內在推力的共同作用下紛紛走出農村，走向城市。在此過程中，自由、競爭、理性等思想也在廣西民族地區鄉村社會快速傳播，這給當地傳統合作文化造成了巨大的沖擊。調研發現，廣西民族地區的一些村民的個人主義和功利主義傾向表現出比較明顯，尤其是在對待村中修建公共基礎設施的時候，與部分村民聯系不緊密或受益不明顯的，這些村民就不愿意與其他村民合作。換言之，廣西民族地區的普遍存在村民之間合作難的困境。而村民之間合作難困境自然會導致農村基層組織之間的合作難問題，因為農村基層組織是由村民們結合而成的集體，其成員絕大多數是當地村民。調查還發現，廣西民族地區農村基層組織之間的競爭性并不強烈，同一個村的基層組織在業務上發生沖突的情況并不多。經過分析，我們認為很有可能是因為農村社會合作文化的消解，村民合作意識的逐漸弱化，導致了廣西民族地區農村基層組織之間的合作難問題。

3 加強廣西民族地區農村基層組織建設的思考與對策

鄉村振興背景下更好地實現廣西民族地區鄉村社會有效治理，需要鞏固和加強該地區農村基層組織的建設。針對上述的困難和挑戰，可以從以下幾個方面進行思考。

3.1 挖掘農村社會中傳統和現代的治理資源，提升組織的內生動力

農村基層組織建設需要鄉村內外部各種力量和資源的支持，但是最為重要的還是要依靠農村內部力量來建設。因此，本文將重點圍繞鄉村社會內部治理資源展開分析。要想提升廣西民族地區農村基層組織的內生動力，必須要挖掘廣西民族地區農村社會中傳統和現代的治理資源。

一方面，要充分挖掘傳統治理資源。廣西民族地區農村社會雖然長期并仍在進行社會轉型，但是其“鄉土性”并未徹底坍塌，“熟人社會”的運行邏輯依然存在。調研發現，當下廣西民族地區的很多鄉村尤其是人口較少民族地區鄉村依然保存著濃厚的族群意識和宗族觀念。所以，加強農村基層組織建設需要吸納村中宗族權威力量，使其成為組織成員，充分調動和發揮其積極的力量。當然，同時也需要考慮和預防其負面影響，特別是要保證農村基層組織的“正當性”。此外，要深入挖掘廣西民族地區農村社會的傳統基層組織資源，比如廣西羅城仫佬族村莊的“冬”組織等。需要通過采取政策資源扶持、社會組織介入和正式組織幫扶等多種手段對各類內生性組織進行積極培育和引導，使之成為鄉村振興的重要社會基礎[3]。

另一方面，要吸納和利用現代治理資源。一是吸納現代治理資源，即積極動員并吸納退休干部、老師、工程師、高級技術人員以及返鄉創業人員等“新鄉賢”加入到農村基層組織，充實基層組織的力量。二是利用派駐鄉村的現代治理資源，即借助下派的第一書記、工作隊員和大學生村官等治理資源，從他們身上學習現代治理知識和技能，從而提升農村基層組織成員的素質和能力。此外，還需要充分利用國家和社會有關資源，大力培養農村基層組織中的精英分子，進一步提升并發揮“領頭雁”的作用。

總而言之，就是堅持以人為本，即堅持以廣西民族地區當地村民為本，充分利用“人”的資源，不斷提升廣西民族地區農村基層組織的內生動力。

3.2 完善農村基層組織內外部的管理機制，增強組織的獨立性

獨立性是一個組織存在、運行和發展的基本條件和保障。所以，必須增強廣西民族地區農村基層組織的獨立性。而如何增強獨立性，以下思考可以借鑒：首先，完善立法和加強執法。通過完善相關法律法規，進一步規范農村基層組織的申請成立、運行機制、經費來源、業務范圍等事項；通過加強執法，對基層政府、相關部門干涉農村基層組織范圍內的事項或者違規將任務、資源分配給農村基層組織等，必須嚴格追究其法律責任。其次，基層政府要轉變觀念及其工作方式。基層政府與農村基層組織并不是上下級關系，所以基層政府及其工作人員應該轉變觀念，應該將農村基層組織視為重要的合作伙伴，采取協商的方式開展工作，而不是采取命令式的、強制性的工作方式；更不可將原本屬于基層政府的工作任務全部下移、分解、安排給農村基層組織，而自己在辦公室等結果。最后，完善農村基層組織內部管理機制。重點是要完善農村基層組織章程，而后需要嚴格按照章程建立健全各項內部制度，并且強化各項制度的執行。

3.3 營造農村良好的合作文化氛圍，促進組織的合作

合作是全面推進鄉村振興的必然選擇。通過加強廣西民族地區農村基層組織之間的合作，形成該地區鄉村社會多元協同治理主體，可以更好地助力廣西民族地區鄉村振興。促進組織合作的方法很多，但是針對當前廣西民族地區農村社會存在合作難問題，加強農村文化建設尤其是農村合作文化建設是非常重要的方法。倘若在廣西民族地區農村社會形成濃厚的合作氛圍，其基層組織合作難問題將可以有效解決。因此，要以鄉村文化振興為契機，一方面充分利用國家和社會的各種文化振興資源，另一方面認真探索諸如村規民約等傳統載體的功能，積極重塑農村合作文化，努力營造農村合作文化氛圍，培養村民的合作意識，增強組織的社會性聯結，促進組織之間的合作，凝聚各方力量，提升廣西民族地區鄉村社會治理能力，從而推動鄉村振興戰略在廣西民族地區農村順利實施。

4 結語

鄉村振興是實現中華民族偉大復興的重大任務[4]，其中民族地區鄉村振興是完成這項重大任務的重點和難點。以廣西民族地區鄉村為例，受地理環境、資源稟賦、交通區位以及社會發育程度等因素的制約，廣西民族地區鄉村振興的推進速度和效果不盡如人意。此外，隨著城鎮化和市場化的持續推進，廣西民族地區鄉村社會出現了“空心化”和變得蕭條。因此，需要加強廣西民族地區農村的再組織化[5]，就是要通過廣西民族地區農村基層組織將農村社會中各種分散的資源整合、組織起來，提高農業農村農民的組織化程度，從而提升鄉村社會治理能力。但是，廣西民族地區農村基層組織普遍存在內生動力不足、獨立性不夠、合作難等問題。為此，本文提出了挖掘農村社會中傳統和現代的治理資源、完善組織內外部管理機制和營造農村良好的合作文化氛圍的對策，以期鞏固和加強廣西民族地區農村基層組織建設，提升廣西民族地區鄉村社會治理能力，助力廣西民族地區鄉村全面振興。