政府平臺投融資模式分析及風險應對措施

劉冠華 高艷霞

政府投融資平臺的成立，目的是通過資本的有效運作，為城市基礎設施建設、市政公用設施完善和產業抉擇發展籌集大量資金，以改善城市形象、完善軟硬件條件、提升城市造血功能、促進地方經濟的發展。政府投融資平臺因其經營業務的特殊性，既是資金需求方（融資方），也是資金供給方（投資方），現就政府平臺主要投融資模式作簡要分析。

一、現行主要投融資模式分類

在市場經濟條件下，企業融資方式按照資金的來源不同可以分為兩類，即內部融資和外部融資。其中內部融資是指企業經營活動結果產生的資金，是企業長期融資的重要來源;外部融資是指企業通過外部的經濟主體籌集資金的方式，主要分為通過金融機構籌資的間接融資和通過資本市場籌資的直接融資兩種類型。

1.直接融資。直接融資是擁有暫時閑置資金的單位或個人和需要資金的單位或個人直接進行資金融通，不需要經過金融信用媒介實現。在這種融資方式下，在一定時期內，資金盈余單位通過直接與資金需求單位協議，或在金融市場上購買資金需求單位所發行的有價證券，將貨幣資金提供給需求單位使用。直接融資是資金供求雙方通過一定的金融工具直接形成債權債務關系的融資形式。例如，政府（中央政府或地方政府）、企業、個人所發行或簽署的國債、地方債、公司債、股票、抵押契約、借款合同，以及其他各種形式的借據或債務憑證。直接融資是以股票、債券為主要金融工具的一種融資機制，這種資金供給者與資金需求者通過股票、債券等金融工具直接融通資金的場所，即為直接融資市場，也稱證券市場，直接融資能最大可能地吸收社會游資，直接投資于企業生產經營之中，從而彌補了間接融資的不足。

2.間接融資。間接融資是指資金盈余方通過存款的形式，或購買銀行、信托、保險等金融機構發行的有價證券，將其閑置的資金先行提供給這些金融中介機構，然后由這些金融機構以貸款、貼現等形式，或通過購買資金短缺方發行的有價證券，把資金提供給這些使用單位，從而實現資金的融通。這種以銀行金融機構為中介進行的融資活動場所即為間接融資市場，主要包括中長期銀行信貸市場、保險市場、融資租賃市場等，它由金融機構籌集資金和運用資金兩個環節構成。間接融資同直接融資比較，其突出特點是比較靈活，分散的小額資金通過銀行等中介機構的集中可以辦大事，同時這些中介機構擁有較多的信息和專門人才，對保障資金安全和提高資金使用效益等方面有獨特的優勢，形成投融資雙贏。

3.其它類。主要包括一些新興的融資模式，包括PPP模式、股權融資、產業基金等。

二、適用政府平臺主要投融資模式及分析

1.間接融資類。（1）銀行貸款。銀行貸款是最常見的融資方式，具有手續相對簡單、放款速度較快的特點，但一般需要抵押物或第三方擔保，且對抵押物和信用要求較高。對于地方政府投融資平臺來說，融資成本較低，使用比較靈活。（2）信托。即信托公司作為受托人向社會投資者發行信托計劃產品，為需要資金的企業募集資金。信托融資具有速度快、可控性強（與融資企業的整體信用以及破產風險相分離）、融資規模與融資需求相吻合的特點，但融資成本較高，年利率有的高達20%以上。（3）融資租賃。融資租賃是指出租人根據承租人對租賃物件的特定要求和對供貨人的選擇，出資向供貨人購買租賃物件，并租給承租人使用。融資租賃的主要優勢是手續簡單、限制條款少、可減少稅負壓力等（租金稅前扣除），缺點是融資成本相對銀行貸款較高、不能享有設備殘值等。

2.直接融資類。（1）交易商協會審批的直接融資工具。交易商協會審批的直接融資工具主要包括中期票據、短期融資券、超級短期融資券、非公開定向債務融資工具（PPN）、資產支持票據（ABN）、信用風險緩釋工具、綠色債等。目前平臺公司利用較多的工具為PPN、中期票據，其次為短期融資券。其主要優勢是資金使用靈活，多可用于償還銀行貸款、項目投資、補充流動資金。（2）企業債。企業債是由中央政府部門所屬機構、國有獨資企業或國有控股企業發行的債券，具有融資成本低、期限長的特點，但基本要求企業存續期在3年以上，并且發債前連續三年盈利，所籌資金用途符合國家產業政策，需要主體與債項評級。（3）資產證券化。資產證券化是以企業所擁有的資產為基礎，以資產可以帶來的預期收益為保證的證化券化融資方式，是地方政府投融資平臺盤活自身存量資產，釋放融資能力的重要途徑。探索資產證券化，可以降低融資成本，增強資產的流動性，降低銀行固定利率資產的利率風險等。（4）上市融資。公司資產表現為股票形式，經批準后上市流通，公開發行。上市融資所籌資金具有永久性，無到期日，沒有還本壓力，一次籌資金額大，用款限制相對較松的特點，但上市融資門檻較高，前期花費大，同時會增加監管成本，削弱企業的控制權。

3.其它類。（1）PPP模式。即政府和社會資本合作模式。PPP模式的主要優點是不直接增加政府平臺負債，而通過采購社會資本彌補基礎設施建設資金缺口，并在項目建設和運營過程中實現更高的經濟效率，實現物有所值。主要缺點在于PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性，同時長達二十年左右的建設運營期難以把控潛在風險。（2）股權融資。股權融資是指企業的股東愿意讓出部分企業所有權，通過企業增資的方式引進新的股東的融資方式。股權融資具有籌措的資金具有永久性、無到期日、不需歸還的特點。其成本一般要高于債務融資成本，而且股權融資是融資成本最高的一項。缺點就是手續繁瑣，股權稀釋。（3）產業基金。產業基金一般以有限合伙形式設立，向具有高增長潛力的未上市企業進行股權或準股權投資，以期所投資企業發育成熟后通過股權轉讓實現資本增值。產業基金與貸款等傳統的債權投資方式相比，一個重要差異為基金投資是權益性的，著眼點不在于投資對象當前的盈虧，而在于他們的發展前景和資產增值。

三、政府平臺投融資主要風險及應對措施

拓寬政府平臺公司投融資渠道，加大投融資力度，有助于充分發揮政府投資融平臺在加快推進全市基礎設施建設、產業扶持和經濟社會發展中的服務與保障功能，但同時必須謹慎防范可能引發的風險。

1.科學做好融資規劃，防止平臺過度負債。政府投融資平臺公司因擁有政府劃撥的土地、特許經營權等稀缺資源，必要時還輔之有政府財政補貼作為還款承諾，因此備受各類金融機構的青睞。目前政府平臺公司的數量和融資規模均增長較快，負債規模也在急劇膨脹，主要來源于兩方面，一是通過各類融資方式如銀行貸款、發行債券等形成的負債。二是對外擔保，尤其是各平臺公司之間相互擔保形成的隱性負債。適當比例的良性負債可以使平臺公司資產得到提升，但比例過高則會形成不良負債，使平臺公司經營風險增加。對此，政府投融資平臺公司應結合自身的財務狀況、資金需求、預期收益，以及本地經濟情況，科學合理地做好公司的整體融資規劃，準確掌控資產負債率、現金流情況和還本付息金額，加強資產負債管理，防止平臺公司過度負債。

2.合理設計融資方案，防止融資成本過高。融資成本主要與融資產品的品種和資金價格相關，不同的融資品種具有不同的價格、期限和要求。在目前政府平臺公司的投融資結構中，銀行信貸仍占極大比重，但銀行信貸并非成本最低的融資品種，即使在銀行信貸體系內，不同融資產品的資金成本也有較大差異，不同的貸款期限、還款方式及平臺公司信用等級等其它因素，也會影響到融資的綜合成本。平臺公司應針對具體項目，綜合考慮融資產品的手續、期限、條件、增信措施、使用要求等要素，結合項目自身實際情況和金融市場特點，審慎分析、合理設計融資方案，并通過不同金融機構的報價比選，確定最優的融資方式和金融機構，以降低平臺公司融資成本。

3.尋求融資方式的多元化，防止平臺資金斷鏈。政府平臺融資的品種單一、渠道單一以及期限錯配等都可能導致資金斷鏈風險，所以必須謀求融資模式的多元化。一是融資品種的多元化，積極爭取國家政策性扶持資金、政策性銀行貸款和低成本的商業銀行貸款，發行企業債券、中期票據、短期融資券等，努力建立直接融資和間接融資相結合，債務融資和權益融資相結合的融資結構;二是融資渠道的多元化，廣泛對接政策性銀行、商業銀行和非銀行金融機構，減輕對單一金融機構的過度依賴，防止融資政策變化而引起的債務風險;三是融資期限的多元化，短、中、長期融資相結合，提高資金使用效率，實現期限結構的合理配置。

4.合理使用PPP模式，防范中長期潛在風險。PPP模式作為近年來政府力推的一種項目建設運營模式和融資模式，在政府平臺公司的項目建設中得到廣泛應用，但是PPP項目合作期限長達10-30年，在合作期內存在政策風險、利率風險、技術風險、財務風險、營運風險等多種難以把控的潛在風險。在實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到社會資本方的預期水平而造成較大的運營風險。同時，若非經營性項目或準經營性項目過多，則會大大增加未來的財政支付壓力。

對此，各平臺公司在采用PPP模式時，必須科學選擇項目，嚴格按程序做好相關測算和財承論證，合理控制招標價格，謹慎選擇社會資本合作方，全面考慮項目的潛在風險和防范應急措施，高度重視PPP合同的起草編制工作，有效防范、及時預警并合理規避未來可能發生的各類風險。

5.加強經營管理和資本運作，提升平臺投融資能力。提升平臺公司經營管理水平，增強平臺公司自身實力是應對和化解融資風險的核心要素。政府投融資平臺公司應發掘和爭取更多的具有市場競爭力的經營性項目，降低非經營性資產比重，并通過資本運作，實現資金、資產、資源、資本相互間的科學流動和有效轉換，最大限度地促進平臺公司資本增值，增強盈利能力，進而提高信用等級，提升綜合投融資能力。

（作者單位：長沙市長投產業投資有限公司 ? 伊春森工美溪林業局有限責任公司）