發(fā)揮政府引導(dǎo)資金作用 促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

范貞

早在2002年，我國(guó)引進(jìn)以色列的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)設(shè)立了首個(gè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)資金。自此以后，從中央政府到地方單位，經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，政府引導(dǎo)資金在近年來(lái)得到了快速發(fā)展。政府引導(dǎo)資金應(yīng)用類型的多樣性對(duì)該項(xiàng)政策資金的管理提出了更高要求，如何配置財(cái)政資金、引導(dǎo)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是行政事業(yè)單位必須要面對(duì)的問(wèn)題。

一、政府引導(dǎo)資金的應(yīng)用現(xiàn)狀和積極效能

政府引導(dǎo)資金是指以政府財(cái)政資金為主體，通過(guò)政府與市場(chǎng)對(duì)接的方式，引導(dǎo)政策扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)投資方向，并彌補(bǔ)市場(chǎng)資金缺口，進(jìn)而建立政策導(dǎo)向與市場(chǎng)運(yùn)作一體化的管理模式。政府引導(dǎo)資金的政策在落實(shí)過(guò)程中，充分發(fā)揮了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)作用，并克服了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不足的問(wèn)題，將更多的資金引流到高新技術(shù)領(lǐng)域，有效提高了財(cái)政資金的配置效率。政府引導(dǎo)資金大多投入到了國(guó)家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，包括汽車、船舶、鋼鐵、房地產(chǎn)、裝備制造、電子信息等行業(yè)。同時(shí)，政府引導(dǎo)資金政策的應(yīng)用使得我國(guó)創(chuàng)業(yè)板得以推行，各地方政府也建立了相應(yīng)的引導(dǎo)資金管理方案，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

政府引導(dǎo)資金的應(yīng)用對(duì)于市場(chǎng)、企業(yè)以及政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生了重大影響。首先，從市場(chǎng)角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金市場(chǎng)化運(yùn)行撬動(dòng)了社會(huì)資本，最大限度地釋放了財(cái)政資金的使用效益。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持下行階段，政府引導(dǎo)資金投入市場(chǎng)，不僅發(fā)揮了政策性投資的風(fēng)向標(biāo)作用，也奠定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的局面。其次，從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，盡快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型尤為重要。通過(guò)政府引導(dǎo)資金的投入，企業(yè)可以將更多的資金投入到技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、無(wú)污染生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中，使企業(yè)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益并存。再其次，從政府機(jī)關(guān)部門(mén)角度來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政資金配置不合理、使用效益低的問(wèn)題沒(méi)有得到重視，各地行政事業(yè)單位無(wú)法按規(guī)定履行社會(huì)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)職能。設(shè)置政府引導(dǎo)資金實(shí)際上是對(duì)財(cái)政資金配置的一次重大改革，有利于整合有限的政府資源，提升財(cái)政資金的投入產(chǎn)出效果，也有利于減少財(cái)政資金配置環(huán)節(jié)的人為干預(yù)，避免單位內(nèi)部腐敗問(wèn)題。

二、政府引導(dǎo)資金管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.巨額資金配置難，存在大規(guī)模浪費(fèi)現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在2012年至2018年之間，政府引導(dǎo)資金的規(guī)模逐漸增加，復(fù)合年均增長(zhǎng)率達(dá)到了39.09%;截止2019年，僅華東地區(qū)的基金規(guī)模就達(dá)到了7106億元。通常情況下，國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)資金投入市場(chǎng)一般需要三年時(shí)間。如此規(guī)模巨大的資金，無(wú)論是在投資還是在配置方面，都存在著極高的管理難度。同時(shí)，過(guò)量的資金投入某一行業(yè)，雖然有利于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，但也會(huì)造成行業(yè)整體資源過(guò)剩。政府在扶持個(gè)體企業(yè)時(shí)，當(dāng)部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目已經(jīng)得到充足配給，就會(huì)降低項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇次優(yōu)標(biāo)的。長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)使得政府引導(dǎo)資金出現(xiàn)大規(guī)模浪費(fèi)，也會(huì)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

2.政府引導(dǎo)資金無(wú)法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的活力。政府引導(dǎo)資金本身發(fā)揮著“引導(dǎo)市場(chǎng)”的作用，以財(cái)政資金為杠桿，撬動(dòng)社會(huì)資本參與到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整環(huán)節(jié)中，提高市場(chǎng)的靈活性。通常情況下，政府引導(dǎo)資金在設(shè)置基金項(xiàng)目時(shí)，財(cái)政資金占10%-30%的比例，剩余部分由社會(huì)資本構(gòu)成。但由于政府引導(dǎo)資金與社會(huì)資本在投資意向上存在差異性，造成目標(biāo)錯(cuò)配問(wèn)題。例如：社會(huì)資本流入市場(chǎng)時(shí)會(huì)兼顧“趨利避害”的原則，對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)性較高或處于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)沒(méi)有投資意向，這就導(dǎo)致政府很難從社會(huì)中募集到資金，無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)資本活力。

3.政府引導(dǎo)資金申請(qǐng)難度大。政府引導(dǎo)資金的申請(qǐng)限制條件較多，且申報(bào)程序較為繁瑣，企業(yè)需要準(zhǔn)備的資料較多，包括政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、企業(yè)投資項(xiàng)目備案批準(zhǔn)文件、經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后的（前兩年度）會(huì)計(jì)報(bào)表、項(xiàng)目單位與金融機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告內(nèi)容及附屬文件的真實(shí)性聲明，以及發(fā)改委和財(cái)政廳要求提交的其他報(bào)告文件等。申報(bào)程序復(fù)雜、限制較多，再加上企業(yè)沒(méi)有配置專人管理申報(bào)工作，這也是造成企業(yè)對(duì)政府引導(dǎo)資金興趣不大的根本原因。

4.政府引導(dǎo)資金與市場(chǎng)化基金存在競(jìng)爭(zhēng)矛盾。近年來(lái)，為了加強(qiáng)對(duì)政府引導(dǎo)資金的管理，國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了相應(yīng)的政策，不僅細(xì)化了政府引導(dǎo)資金的投資方向，還要求對(duì)引導(dǎo)資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益考核。但社會(huì)資本的涌入對(duì)政府引導(dǎo)資金管理帶來(lái)了難題，也影響了政府引導(dǎo)資金的實(shí)際效益產(chǎn)出。由于資本配置問(wèn)題，部分政府引導(dǎo)資金通過(guò)間接的形式流入到非產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目或非創(chuàng)業(yè)企業(yè)當(dāng)中，不僅沒(méi)有發(fā)揮政府引導(dǎo)資金對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，還出現(xiàn)了與民間資本無(wú)法融合的現(xiàn)象。即政府引導(dǎo)資金與民間資本形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，競(jìng)標(biāo)一些高收益低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，違背了政府引導(dǎo)資金設(shè)立的根本目的。

三、基于政府引導(dǎo)資金促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的相關(guān)建議

1.結(jié)合市場(chǎng)實(shí)情規(guī)劃政府引導(dǎo)資金數(shù)量。以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，合理設(shè)計(jì)政府引導(dǎo)資金的規(guī)模。同時(shí)，確定政府引導(dǎo)資金撥付的具體時(shí)間，以及具體需要扶持的行業(yè)與個(gè)體企業(yè)，統(tǒng)籌安排社會(huì)資本吸納數(shù)量，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼龑?dǎo)資金管理與支配計(jì)劃。考慮到地方經(jīng)濟(jì)要素，對(duì)政府引導(dǎo)資金的規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于資金數(shù)量超過(guò)產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求的，應(yīng)當(dāng)減少資金規(guī)模與資本引入;對(duì)于無(wú)法吸收社會(huì)資本的政府引導(dǎo)資金，則應(yīng)當(dāng)盡快暫停新資金項(xiàng)目的設(shè)立和已有資金運(yùn)行項(xiàng)目，確保財(cái)政資金的使用效益。

2.創(chuàng)新管理模式，吸引社會(huì)資本。在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，可以充分發(fā)揮政府引導(dǎo)資金的引流和導(dǎo)向作用，充分吸收社會(huì)閑散資金，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)合力。具體來(lái)說(shuō)，只有創(chuàng)新政府引導(dǎo)資金管理模式，才能夠最大限度地吸引社會(huì)資本。例如：在逐步完善財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上，要求當(dāng)?shù)氐恼块T(mén)采取間接調(diào)控的方式，規(guī)范市場(chǎng)交易行為，為企業(yè)創(chuàng)造公平公正的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高企業(yè)對(duì)政府的信任度;結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)民間資本活力，在法律范圍以內(nèi)減少對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的閑置，取消行業(yè)、門(mén)檻、項(xiàng)目、規(guī)模等多方面的限制;充分利用當(dāng)前的財(cái)政貼息政策，引導(dǎo)社會(huì)投資與消費(fèi)需求，將更多的社會(huì)資本投入到基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、效益產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，逐步改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府引導(dǎo)資金的杠桿作用;為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入，政府引導(dǎo)資金項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適當(dāng)讓利，采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞綄?duì)一些參與到高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償，讓社會(huì)資本有興趣、更愿意參與到政府引導(dǎo)資金投入的領(lǐng)域當(dāng)中。

3.簡(jiǎn)化政府引導(dǎo)資金的申請(qǐng)流程。從政府引導(dǎo)資金申請(qǐng)層面來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)化申請(qǐng)審核程序、減少重復(fù)申報(bào)是必須要落實(shí)的政策。相關(guān)部門(mén)可以采取發(fā)布公告、指派專員進(jìn)行培訓(xùn)等方式，讓個(gè)體企業(yè)了解到政府引導(dǎo)資金的促進(jìn)作用。通過(guò)政府單位與個(gè)體企業(yè)加強(qiáng)溝通、定期聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)企業(yè)的申請(qǐng)積極性。例如：重慶市的政府引導(dǎo)資金申請(qǐng)流程最初為官網(wǎng)發(fā)布申報(bào)指南、企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)、縣級(jí)區(qū)級(jí)初步審議、行業(yè)處室復(fù)審、專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審、項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)公示、批復(fù)申請(qǐng)報(bào)告、資金撥付等，涉及環(huán)節(jié)有15項(xiàng)，流程較為復(fù)雜，使得申請(qǐng)的企業(yè)數(shù)量較少。在2018年，為了加快政府引導(dǎo)資金撥付到企業(yè)的速度，重慶市經(jīng)信委對(duì)申報(bào)流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化，只保留了重要的幾項(xiàng)監(jiān)管流程，即項(xiàng)目申報(bào)、資料真實(shí)性審核、專家評(píng)審、項(xiàng)目公示、資金撥付和結(jié)題驗(yàn)收。通過(guò)此次改革，重慶市的政府引導(dǎo)資金項(xiàng)目從申請(qǐng)到資金到賬僅需要花費(fèi)半年時(shí)間，有效縮短了繁瑣的申請(qǐng)流程。同時(shí)，針對(duì)個(gè)體企業(yè)反映的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告不會(huì)寫(xiě)等問(wèn)題，政府部門(mén)還在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)可申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行了分類，并羅列了不同項(xiàng)目所需要的申報(bào)材料和申報(bào)模板，輔助個(gè)體企業(yè)編寫(xiě)資金項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告與可行性研究報(bào)告，解決了申請(qǐng)難題，也充分調(diào)動(dòng)了個(gè)體企業(yè)的申請(qǐng)積極性。

4.建立完善的政府引導(dǎo)資金管理制度。現(xiàn)階段，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，國(guó)家并未針對(duì)政府引導(dǎo)資金管理制定統(tǒng)一的指導(dǎo)文件。因此，各地政府在政府引導(dǎo)資金相關(guān)規(guī)章制度編制方面存在無(wú)據(jù)可循的問(wèn)題。基于此，政府應(yīng)當(dāng)盡快建立一套統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地政府和相關(guān)部門(mén)的財(cái)政資金配置、政府引導(dǎo)資金項(xiàng)目設(shè)立等行為進(jìn)一步規(guī)范。尤其在資金使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)確定管理人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)資本與政府資金的配比標(biāo)準(zhǔn)、資金投入市場(chǎng)的管理策略、政府引導(dǎo)資金項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制、資金清算制度等，確保政府引導(dǎo)資金的合理應(yīng)用。同時(shí)，化解政府資本與社會(huì)資本之間的矛盾，提高市場(chǎng)主體的投資信心。一方面，要求政府資本與社會(huì)資本“同股同權(quán)”，即社會(huì)資本享有同等的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，了解投資風(fēng)險(xiǎn)與收益。尤其對(duì)于一些社會(huì)資本不愿意投入的小微型企業(yè)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)等，可以發(fā)揮政府引導(dǎo)資金的平衡作用，對(duì)社會(huì)資本給予較大的讓利。另一方面，落實(shí)政府資本退出機(jī)制，即社會(huì)資本投入者享有有限收購(gòu)政府所持股份的權(quán)利，并將政府資本退出以后的收益留存在基金公司專用賬戶上，彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)虧損。

四、結(jié)語(yǔ)

在政府引導(dǎo)資金發(fā)展和運(yùn)行的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確了解到當(dāng)下政府引導(dǎo)資金投入市場(chǎng)的規(guī)模和使用現(xiàn)狀，從多個(gè)角度分析政府引導(dǎo)資金在管理方面存在的問(wèn)題，加強(qiáng)政府資本與社會(huì)資本、政府部門(mén)與個(gè)體企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，維護(hù)市場(chǎng)健康運(yùn)行，進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（作者單位：江蘇省常州市溧陽(yáng)市別橋鎮(zhèn)人民政府）