淺談縣開發(fā)區(qū)城投公司融資問題

肖國慶

摘 要：縣開發(fā)區(qū)城投公司是開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要推動者，為開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)培育籌集資金，其融資成效對開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚具有重要意義。長期以來，縣開發(fā)區(qū)城投公司都面臨著融資難的困境。近年來，受我國一系列金融改革及城投公司發(fā)展瓶頸等因素影響，縣開發(fā)區(qū)城投公司的融資困境更是愈發(fā)嚴重。本文以某縣級市的開發(fā)區(qū)C城投公司為例，分析當前縣開發(fā)區(qū)城投公司融資現(xiàn)狀及存在的問題，并嘗試提出可行性建議，以推動縣開發(fā)區(qū)城投公司實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城投公司;融資問題;縣開發(fā)區(qū)

開發(fā)區(qū)（泛指各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、綜合保稅區(qū)等各類功能區(qū)）是我國當前經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐力量，目前全國許多縣（含縣級市）、區(qū)普遍設(shè)立了開發(fā)區(qū)。根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）統(tǒng)計，我國現(xiàn)有開發(fā)區(qū)2534家，其中縣開發(fā)區(qū)更是開發(fā)區(qū)中的主力軍。為了推進開發(fā)區(qū)發(fā)展，各級開發(fā)區(qū)管委會相應(yīng)的成立了開發(fā)區(qū)城投公司，主要負責開發(fā)區(qū)投融資、招商引資、產(chǎn)業(yè)投資及開發(fā)運營等業(yè)務(wù)。相比于市級層面開發(fā)區(qū)城投公司，縣開發(fā)區(qū)城投公司整體實力偏弱，資產(chǎn)規(guī)模偏小。

一、C城投公司簡介及融資現(xiàn)狀

C城投公司成立于2002年，注冊資本7億元，實繳資本6億元，主體信用評級AA-，是某縣級市下轄開發(fā)區(qū)唯一一家城投公司，股東為開發(fā)區(qū)管委會。公司主要業(yè)務(wù)包括開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府項目代建、園區(qū)運營、政策性融資擔保、股權(quán)投資等。

為了保障開發(fā)區(qū)建設(shè)速度，推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足招商引資工作需要，近年來，C城投公司融資規(guī)模日益增大。如表1-1所示，2018年-2020年，C城投公司資產(chǎn)規(guī)模分別為38億元、41億元、53億元，融資余額分別為12億元、13億元、16億元，不含PPP融資債務(wù)余額，公司資產(chǎn)負債率分別為59%、60%、64%。

截至2020年12月31日，C城投公司存量融資規(guī)模16億元。按照融資渠道分類，除股東注資外，所有融資均是債務(wù)性融資。按照融資來源進一步細分，銀行貸款11.5億元，融資租賃4.5億元，其中政策性銀行貸款3億元，占融資總額的19%;商業(yè)銀行貸款8.5億元，占融資總額的53%（如圖1所示）。按照融資期限分類，1年期以下（含1年）融資余額3.2億元，占比20%;1-3年期（含3年）融資余額3.5億元，占比22%;3-5年期（含5年）融資余額2.3億元，占比14%;5年期以上融資余額7億元，占比44%。

二、存在的問題

（一）融資結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

融資結(jié)構(gòu)是指公司在籌資過程中，由不同渠道取得或籌集的資金之間的構(gòu)成及比例關(guān)系。合理的融資結(jié)構(gòu)對降低融資成本、改善公司財務(wù)狀況具有重要意義。但是縣開發(fā)區(qū)城投公司通常都面臨著融資結(jié)構(gòu)不盡合理的問題。以C城投公司2020年末融資數(shù)據(jù)為例，通過分析可以發(fā)現(xiàn)，C城投公司的融資結(jié)構(gòu)問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是債務(wù)性融資與權(quán)益性融資比例問題，公司所有融資均源于債務(wù)性融資，無權(quán)益性融資。二是債務(wù)性融資中，融資利率較低的政策性銀行貸款占比較低，商業(yè)銀行貸款及融資租賃占比較高，占比81%。三是融資期限構(gòu)成不盡合理。公司中短期融資貸款占比較高，造成了較大的還本付息負擔。2020年末，公司5年期（含5年）以下貸款占比56%，其中1年期短期貸款占比20%。且存在一年中某個月大額貸款集中到期現(xiàn)象，這種貸款到期時間分布勢必會對公司現(xiàn)金流造成巨大的壓力。

（二）融資渠道偏窄

企業(yè)融資渠道分為債務(wù)性融資和權(quán)益性融資兩類。一方面，由于國家對政府平臺公司融資政策的逐步收緊。另一方面，縣開發(fā)區(qū)城投公司本身資產(chǎn)規(guī)模有限、信用評級偏低、缺乏良好的財務(wù)業(yè)績。導(dǎo)致縣開發(fā)區(qū)城投公司很難通過債券、信托、ABS、上市等融資途徑實現(xiàn)融資。滬深交易所在企業(yè)債審核規(guī)定中提出，對總資產(chǎn)規(guī)模小于100億元或主體信用評級低于AA（含）的城投公司，應(yīng)結(jié)合自身經(jīng)營和償債能力，審慎調(diào)整債券申報規(guī)模和募集資金用途。公司信用評級AA級是指該公司具有很高的信用質(zhì)量，償還債務(wù)能力很強，受不利經(jīng)濟環(huán)境的影響較低，違約風險低。當前，我國縣開發(fā)區(qū)城投公司多數(shù)是AA級及以下評級，僅能勉強達到發(fā)行債券融資的基本門檻條件，所以它們通常都依賴銀行短期流動資金貸款、中長期貸款以及融資租賃等債務(wù)性融資方式籌資資金，權(quán)益性融資渠道狹窄，急需拓展。以C城投公司為例，公司主體信用評級是AA-，導(dǎo)致公司一直無法通過發(fā)行債券等資本市場手段開展直接融資，僅能通過債務(wù)性融資渠道籌集資金。

（三）融資方式偏少

隨著國家監(jiān)管政策日趨收緊，金融機構(gòu)嚴格控制甚至壓縮城投公司融資額度。特別是2021年7月9日，銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風險防范化解工作的指導(dǎo)意見》，俗稱“城投15號文”，該文件的出臺，更是限制了縣開發(fā)區(qū)城投公司的部分傳統(tǒng)融資方式?，F(xiàn)階段，縣開發(fā)區(qū)城投公司融資通常采用的方式包括以下幾種：一是傳統(tǒng)銀行抵押貸款，以股東注資入股公司的房產(chǎn)、土地等資產(chǎn)作為抵押物，從銀行等金融機構(gòu)申請抵押貸款。二是項目貸款，城投公司作為項目建設(shè)方，銀行針對標的建設(shè)項目給予貸款授信。三是融資租賃，將城投公司名下次優(yōu)級資產(chǎn)作為租賃標的物，與融資租賃公司簽訂售后回租協(xié)議，獲取資金，但是融資租賃實際綜合費率相對傳統(tǒng)銀行貸款略高。四是流動資金貸款，為了滿足公司日常經(jīng)營活動，補充現(xiàn)金流，以信用貸款或第三方信用擔保方式從銀行融取資金。五是PPP模式融資，城投公司與社會資本合作，成立具有特殊目的項目公司（SPV公司），政府與SPV公司簽署特殊經(jīng)營權(quán)類型協(xié)議，由SPV公司向銀行申請貸款，SPV公司以政府付費或額外政府補貼等形成的現(xiàn)金流作為還款來源，PPP融資債務(wù)規(guī)模不納入城投公司債務(wù)規(guī)模內(nèi)。目前，C城投公司融資方式主要集中于上述五種，未通過企業(yè)債、信托計劃等方式開展融資。

（四）融資成本偏高

雖然縣開發(fā)區(qū)城投公司在融資過程中具有隱性的政府信用背書，但是由于大部分縣開發(fā)區(qū)政府都財政收入有限，城投公司資產(chǎn)質(zhì)量有待提升，主體信用評級通常不高，在融資過程中，縣開發(fā)區(qū)城投公司對融資費率議價權(quán)較弱。以C城投公司為例，近幾年，公司貸款平均利率較高，且未出現(xiàn)明顯下降趨勢，公司大部分借款利率達到6.5%以上，LPR上浮比例較高，公司平均融資成本約7%。相較于東部及中部地區(qū)，西部地區(qū)及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的融資成本更高，甚至存在綜合成本10%以上的情況，高額的融資成本使得公司每年都要負擔巨大的付息壓力。

三、縣開發(fā)區(qū)城投公司融資的相關(guān)建議

（一）改善公司財務(wù)狀況

縣開發(fā)區(qū)城投公司融資結(jié)構(gòu)不合理、融資難、融資貴，歸根結(jié)底是公司財務(wù)狀況不夠理想，需要公司自身做大做強。我們應(yīng)該明確，開發(fā)區(qū)城投公司是有別于傳統(tǒng)的城投公司，傳統(tǒng)的城投公司通常是重資產(chǎn)模式，以委托代建、施工等業(yè)務(wù)為主，而開發(fā)區(qū)城投公司則是以產(chǎn)業(yè)為主。縣開發(fā)區(qū)城投公司可以考慮從資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力兩個方面優(yōu)化公司財務(wù)狀況，提升公司信用評級等級，為拓展融資渠道、方式，降低融資成本打下基礎(chǔ)。

資產(chǎn)質(zhì)量方面，做大做實公司資產(chǎn)。首先，作為公司股東，政府應(yīng)提高貨幣出資比例，以非貨幣性資產(chǎn)出資時，應(yīng)注重出資資產(chǎn)質(zhì)量，避免道路、管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)或無現(xiàn)金流資產(chǎn)占比過高，可以考慮將區(qū)域內(nèi)污水處理廠、自來水廠或工業(yè)廠房等具有穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)作為出資注入公司。其次，開發(fā)區(qū)城投公司應(yīng)加強對名下資產(chǎn)的運營管理能力，盤活閑置資產(chǎn)。例如主動或配合政府部門開展招商引資工作，發(fā)揮廠房等可租售資產(chǎn)功效最大化，提升租售率。

盈利能力方面，開源節(jié)流，提升公司硬實力。作為開發(fā)區(qū)的城投公司，公司應(yīng)聚焦產(chǎn)業(yè)定位，加強園區(qū)運營能力，圍繞招商引資企業(yè)入駐、建設(shè)、生產(chǎn)、政策申報等多方面提供有償性中介服務(wù)，適時發(fā)展股權(quán)投資、擔保、小貸、融資租賃等業(yè)務(wù)，布局餐飲、物業(yè)管理等市場，解決開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)剛性需求，擴大公司業(yè)務(wù)范圍，增加公司利潤來源點。同時，公司應(yīng)控制、壓縮非必要成本支出，按照成本費用預(yù)算進行年度考核。

（二）構(gòu)建科學融資體系

結(jié)合開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃及城投公司中短期戰(zhàn)略目標，制定科學合理的融資規(guī)劃和年度計劃，穩(wěn)步優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，定期總結(jié)分析融資計劃執(zhí)行情況，并適時調(diào)整下一步融資安排。以滿足年度投資計劃為目標，確保融資規(guī)模與投資規(guī)模相匹配，嚴格控制融資成本。未雨綢繆，做好融資項目儲備，以長期限貸款為主，短期限貸款為輔，逐步用長期限貸款替換掉短期限貸款。以項目貸款為主，流動資金貸款為輔，發(fā)揮項目貸款期限長、額度大的優(yōu)勢。以低利率貸款為主，高利率貸款為輔，逐步降低公司融資成本。融資過程中應(yīng)合理規(guī)劃債務(wù)到期時間，實現(xiàn)債務(wù)錯峰到期，避免集中還款現(xiàn)象發(fā)生，減輕公司現(xiàn)金流壓力。

（三）打通融資渠道，拓寬融資方式

隨著我國資本市場的逐步發(fā)展和完善，在改善財務(wù)狀況的同時，開發(fā)區(qū)城投公司應(yīng)提前謀劃借助證券市場等中長期資本市場開展權(quán)益性融資，擴大直接融資比例及規(guī)模，發(fā)揮證券、信托產(chǎn)品等金融工具作用，探索混改、上市等融資方式，將優(yōu)質(zhì)資本引入開發(fā)區(qū)城投公司。在實現(xiàn)新的要素配置同時，利用資本市場提升公司競爭力。縣開發(fā)區(qū)城投公司在謀劃上市模式的選擇過程中，應(yīng)結(jié)合開發(fā)區(qū)管委會對公司的定位、規(guī)劃以及公司自身的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)板塊等因素綜合考慮。在上市融資實際操作中，縣開發(fā)區(qū)城投公司可以參照以下三種模式：一是以該城投公司自身作為擬上市主體進行改制，剝離非主營業(yè)務(wù)和資產(chǎn);二是以該城投公司控股或全資子公司作為擬上市主體進行改制，然后將關(guān)聯(lián)性資產(chǎn)及業(yè)務(wù)注入擬上市主體;三是重新設(shè)立新的擬上市主體，然后將該城投公司中擬上市的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)注入該擬上市主體。

債務(wù)性融資方面，在傳統(tǒng)渠道的基礎(chǔ)上，一是可以深化與國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的合作關(guān)系，抓住政策機遇，爭取利率低、期限長的貸款資金，例如C城投公司，在2020年成功爭取到利率較低的抗洪專項貸款。信用評級較優(yōu)的縣開發(fā)區(qū)城投公司可考慮發(fā)行信托產(chǎn)品、企業(yè)債等方式拓寬融資方式。二是可以加強政策研究，緊跟國家政策導(dǎo)向，關(guān)注國家發(fā)改委、財政部等部門通知，積極爭取國家政策性貸款和專項建設(shè)基金。三是，縣開發(fā)區(qū)城投公司可以結(jié)合當?shù)貙嶋H，謀劃外國政府貸款，該類貸款屬于國別類貸款，借款主體是各地政府，且規(guī)定專款專用。但是縣開發(fā)區(qū)城投公司可以實際參與到項目謀劃中，利用該類貸款解決基礎(chǔ)或配套設(shè)施建設(shè)以及區(qū)域環(huán)境整治等問題，進而從側(cè)面緩解縣開發(fā)區(qū)城投公司的資金籌集壓力。外國政府貸款具有期限長、利率低、額度大等明顯優(yōu)勢，通常期限為10-20年。例如法國開發(fā)署貸款，貸款期限20年，利率按照EURIBOR（歐洲銀行間同業(yè)拆借利率）+1.5%執(zhí)行，折算后年利率約2%左右，重點支持可持續(xù)城市發(fā)展、公共交通建設(shè)及管理、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域。

（四）建立健全風險防控體系

縣開發(fā)區(qū)城投公司雖然普遍體量較小，但是防范化解債務(wù)風險不容忽視?？h開發(fā)區(qū)城投公司應(yīng)加強對國有資產(chǎn)的運營管理，確保國有資產(chǎn)保值增值，防范國有資產(chǎn)流失。公司應(yīng)著重加強對貨幣資金、金融資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資、對外擔保等高風險領(lǐng)域的管理與控制。建立健全對投融資風險的識別、評價、分析和防范體系，規(guī)范投融資活動的制度、流程及手續(xù)。強化公司財務(wù)監(jiān)管力度，注重財務(wù)人才梯隊建設(shè)，打造一支財務(wù)專業(yè)精、業(yè)務(wù)知識通的財務(wù)團隊，提高融資監(jiān)控和風險預(yù)警能力，及時防范和化解融資風險，為公司持續(xù)經(jīng)營發(fā)展提供有力支撐。

一是要準確、有效的識別各類風險?？h開發(fā)區(qū)城投公司在經(jīng)營中面臨的風險類別多樣，通過識別相關(guān)風險，可以幫助公司采取更加合理、科學的風險控制與管理措施。二是要對識別的風險進行合理評估，不盲目跟風的進行項目投資。要深入的分析與了解城投公司的實際情況，對公司的可用資金規(guī)模、項目投資、資金需求以及市場行業(yè)作出準確的把握，并結(jié)合上述要素進行綜合分析與判斷。三是要在公司內(nèi)部逐漸建立完善的監(jiān)督預(yù)警機制。對于經(jīng)營中存在的各類風險要進行實時監(jiān)測與控制，結(jié)合市場情況、業(yè)務(wù)情況來對可能出現(xiàn)的風險與潛藏的隱患及時發(fā)出提醒。

（五）深化“管委會+公司”模式

目前“管委會+公司”的模式已經(jīng)成為我國開發(fā)區(qū)的通行模式，在實際發(fā)展中，也出現(xiàn)了很多優(yōu)秀的案例。但是在縣開發(fā)區(qū)中，“管委會+公司”模式的效果仍然不盡理想，管委會與公司間的關(guān)系以及對各自角色的定位仍然存在一定的模糊性。作為公司股東，管委會必須推動縣開發(fā)區(qū)城投公司市場化運作，支持公司做大做強，進而反哺開發(fā)區(qū)發(fā)展。同時，縣開發(fā)區(qū)城投公司應(yīng)該從自身出發(fā)，一是要重點解決治理能力問題，扎實推進公司化建設(shè)，明確黨組織、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層的定位及職權(quán)，科學規(guī)劃決策流程及議事規(guī)則，提高治理能力，減少公務(wù)人員兼職現(xiàn)象。二是要建立健全市場化運營機制，推行經(jīng)營層能上能下、員工能進能出、收入能增能減的體制，激發(fā)公司的內(nèi)在活力。重點關(guān)注公司組織架構(gòu)優(yōu)化、定崗定編、減員增效等領(lǐng)域，建立經(jīng)營層任期制及全員績效考核制，形成個人、公司、管委會共生共贏的關(guān)系。

四、結(jié)束語

縣開發(fā)區(qū)是各地經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，面對新形勢和政策環(huán)境調(diào)整，作為開發(fā)區(qū)建設(shè)運營發(fā)展的重要載體，縣開發(fā)區(qū)城投公司必須深化改革、與時俱進，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，控制融資成本及規(guī)模，繼續(xù)發(fā)揮好投融資、產(chǎn)業(yè)培育、園區(qū)運營等功效，為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供保障，為縣域及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展做出更大貢獻。

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