以能源綠色低碳發展為關鍵統籌做好“雙碳”工作

張曉強

摘要：2021年中央經濟工作會議提出，實現碳達峰與碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移地推進，但不可能畢其功于一役，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可控的基礎上。2021年，中共中央、國務院出臺相關文件明確了我國“雙碳”工作的主要目標。“十四五”時期，需從以下幾方面推動能源綠色低碳發展：調整能源結構，打造清潔高效現代能源體系;加快構建適應新能源大規模發展的體制;完善節能提高能效的長效機制;推動能源領域技術突破和創新。此外，還需深度調整產業結構，加快推進低碳交通運輸體系建設。要立足我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅持先立后破，穩住存量、拓展增量，以保障國家能源安全和經濟發展為底線，爭取時間實現新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉型平穩過渡。在今后的工作中，一定要強化底線思維，堅持實事求是，一切從實際出發，尊重規律，把握節奏。

關鍵詞：碳達峰 碳中和 綠色低碳 新能源

作者簡介：張曉強，中國國際經濟交流中心常務副理事長。

2021年10月，中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發〔2021〕36號，以下簡稱《意見》），國務院印發了《2030年碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23號，以下簡稱《行動方案》）。12月10日的中央經濟工作會議對做好2022年“雙碳”工作做出了進一步部署。中國國際經濟交流中心在2021年重大基金項目中開展了相關研究。

一、關于“主要目標”

《意見》和《行動方案》對于我國的“雙碳”工作明確了主要目標，既有定性的目標，也有定量的目標。定性目標提出，到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成，重點行業能源利用效率大幅提升;到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降;到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，碳中和目標順利實現。

關于定量目標，國家有關文件也提出了若干重要指標。特別是非化石能源消費占比，我國2020年為15.8%，2025年提升到20%左右，2030年提升到25%左右，2060年則要達到80%以上。因此，對單位國內生產總值（GDP）的二氧化碳排放提出，2025年需較2020年下降18%，2030年需較2005年下降65%以上;對風電、太陽能發電總裝機容量提出，2030年要提升到12億千瓦以上;對森林覆蓋率提出，到2025年提高24.1%，到2030年提高25%左右。這可以使我國的碳匯能力進一步加強。

習近平總書記強調：實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。

新華社：《習近平主持召開中央財經委員會第九次會議》，新華網，2021年3月15日。中央經濟工作會議提出，實現碳達峰與碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移地推進，但不可能畢其功于一役。因為我國是人口眾多的發展中國家，產業結構偏重，能源結構偏煤，工業化、城鎮化仍在推進中。“十四五”規劃和2035年遠景目標提出，2035年要達到人均GDP中等發達國家水平，有一個比較大的發展需求，所以能源保障是必須的，關鍵是要處理好發展和減排、短期和中長期的關系，把“雙碳”納入經濟社會發展全局，切實做到“穩妥有序，安全降碳”。中央經濟工作會議提出，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可控的基礎上。

首先，從一次能源消費看。2020年，我國一次能源消費總量49.8億噸標準煤中，煤炭占比達56.8%，而世界平均水平為27.2%，經濟合作與發展組織（OECD）國家僅為12.6%;OECD國家天然氣消費占比高達29%，我國僅為8.4%。根據多家機構預測，到2030年我國非化石能源比重達到25%左右的情況下，煤炭仍占45%，天然氣占比升至13%，石油為17%。

清華大學氣候變化與可持續發展研究院等：《中國長期低碳發展戰略與轉型路徑研究》，中國環境出版集團，2020年。這意味著，十年間我國天然氣消費量將增長86%，年均增長6.4%，實現保供難度較大。其次，從產業結構優化升級看。我國是世界第一的制造業（工業）大國。要建設社會主義現代化國家，必須保持重要制造業的強大能力。在目前產業及技術水平下，我國工業萬元產值能耗強度約是第三產業的4倍左右;鋼鐵、有色金屬、建材、石化和化工五大產業能耗占到制造業總能耗的80%以上。要實現產業結構的優化升級、提高能效不可能一蹴而就。最后，從社會發展需求看。

根據行業專家測算，分析二氧化碳排放總量的結構，煤炭發電排放最多，占總量的35%左右;其后分別是鋼鐵行業和水泥行業排放，分別占到15%左右、10%以上。這三大行業排放占了我國二氧化碳排放的70%左右。2020年，我國生產了全球50%左右的粗鋼（10.65億噸）和水泥（23.9億噸），

數據來源：國家統計局。其重要原因是我國的基礎設施建設、城鎮化、房屋建筑發展需求巨大，這種強大的需求還要持續一段時間，這是一個基本的情況。

二、“十四五”時期能源綠色低碳發展

（一）調整能源結構，打造清潔高效現代能源體系

要實現2030年碳達峰，“十四五”是關鍵期和窗口期。“能源綠色低碳轉型”位列碳達峰十大行動之首，原則上就是要加快“減煤、穩油、增氣、加新”，煤炭消費“十四五”達峰，“十五五”逐步減少。石油消費保持穩定，“十五五”進入峰值平臺期。一是建立化石能源清潔高效利用機制（“綠”煤、節煤、替煤）。在生產端，進一步淘汰落后煤炭產能，提高綠色智能開發能力;在消費端，嚴格控制高煤耗行業，降低煤電發電比重，推動煤電靈活性改造。二是改革煤炭供應機制。2021年曾出現大面積拉閘限電，既有煤炭價格大幅度上漲的原因，也有煤炭的先進產能受一些因素制約，不能馬上釋放出來的影響。需完善煤炭增產相關制度，改革增產控制措施，由企業依照市場供求關系，根據煤礦情況區別設定產能限制，推動應急性增產合法合規。對由地方自行設定，且缺乏法律依據的煤炭產能控制規定，予以修改或取消。三是完善煤炭企業退出機制。盡量降低煤炭企業轉型和退出過程中的經濟損失，防范金融風險;完善煤炭從業人員就業安置的保障措施，幫助和支持退出煤炭企業員工培訓和轉崗。四是深化油氣體制改革。加快形成“X+1+X”的油氣市場體系。加大老油氣田穩產和非常規油氣資源技術攻關力度，加強低成本油氣資源供給能力。五是構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統。實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。

從圖1可以看到，2020年我國火電的發電量占比達到67.8%，其中包括煤電和天然氣發電，以煤電為主;2021年前10個月，因為種種因素，我國用電量需求增速很快，新能源一時無法滿足，火電的發電量不降反升，增到70.8%。圖2是國經中心開展相關研究，聽取各方專家意見，對2030年我國發電量結構的預測。到2030年，火電占比降到60%，光伏和風電增長到21%，核電稍有上升，水電因為增加容量的能力有限，占比下降。可以看到，經過反復測算和多家機構測算，即使2030年實現了碳達峰，我國火電發電量占比依然保持在60%。

（二）加快構建適應新能源大規模發展的體制

在上述客觀情況下，必須要加快構建適應新能源大規模發展的體制。一是適應新型電力系統要求深化改革。改變電網盈利模式，逐步剝離電網售電功能，建立獨立的電力交易中心。二是完善多主體參與的電力市場體系。提升中長期交易市場化程度。健全電力現貨市場，優化現貨交易品種和機制設計。支持分布式電源、自備電廠、儲能電站、虛擬電廠、微電網等參與現貨交易，落地“隔墻售電”。健全區域電力市場，促進新能源電力跨省區交易和電力余缺互濟。三是構建市場化的電力輔助服務機制。由新能源電力、配電側、用戶側、電網端共同分攤輔助服務費用，支持煤電機組、抽水蓄能、儲能設施、需求側響應資源等提供輔助服務，獲得合理收益。四是健全成本有效疏導的電價機制。在工業用電方面，為適應發展需要，2021年出臺政策允許電力價格上浮20%，對高耗能行業不設上限。在民用電方面，需要保民生，但是用電成本和能源國際價格上升幅度極大，要進一步完善有效疏導。引導工商業和居民用戶主動增加綠電消費。完善峰谷電價政策。探索將部分輔助服務費用向用戶側疏導。五是健全綠證交易、碳排放權交易等市場。2021年7月，發電行業全國碳排放權交易市場正式啟動， 截至12月8日，累計碳排放配額成交量6344萬噸，潛力巨大。

需盡快將電力之外的重點排放行業納入碳市場交易范圍。

（三）完善節能提高能效的長效機制

一是建立能耗“雙控”制度動態調整機制。堅持以控制化石能源消費為重心，增強能源消費“雙控”制度的靈活性和精準性。調整當前對地方能耗雙控目標較為頻繁發布預警的方式。“十四五”一開局，對“雙控”有一個初分解指標，一些地方認為這個指標較難實現。比如，西部一些省份的“十三五”在建重大項目，投產就把分配的“十四五”時期的全部用能增量指標占用了，甚至存在只能滿足1/3用能需求的。2021年中央經濟工作會議明確提出，新增可再生能源和原料不納入能源消費總量控制。創造條件盡早實現能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。二是建立和完善節能增效市場機制。全國碳排放權交易市場是最重要的市場化手段，可盡快擴大試點范圍，鼓勵地方先行先試，并探索與碳排放權市場協同發展的路徑。三是完善系統性節能增效體制機制。推動工業綠色制造，利用工業互聯網技術提高企業綜合運行效率。推動新建建筑全面實施綠色設計，推廣裝配化建造方式，完善綠色建筑標準體系。

（四）推動能源領域技術突破和創新

對于能源本身而言，創新是第一動力，除了各種政策機制，科技不斷地進步，才能夠使得綠色低碳的能源體系更好建立。一是強化國家在綠色低碳能源技術基礎研究領域的主導作用。二是研究制定加快應用推廣綠色低碳能源技術的支持政策。三是構建以企業為主體的創新機制。四是建立支撐雙碳科技創新的投融資機制。五是構建綠色低碳能源技術攻關的政產學研用新型舉國體制。科技攻關有大量的難題，比如碳捕集、利用與封存（CCUS）。目前我國燃煤電廠有相關試點，每捕集一噸二氧化碳的成本為350～450元，折成發電成本，一度電要增加0.2～0.3元。現在煤電的成本就是0.2～0.3元，單加碳捕集成本就要翻番。如果技術攻關不能大幅度降低成本，愿景就無法實現。

當然，應對氣候變化是全球性的合作，所以要加強“雙碳”背景下的能源國際合作。《意見》中對于開展國際合作多有表述，包括推進綠色“一帶一路”建設、廣泛開展綠色經貿技術金融合作、進一步完善國際碳關稅的協調對接機制等。2021年11月10日，中美發布了《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，國際社會認為是非常重要的信號。11月16日，習近平主席與美國拜登總統視頻會晤，習主席指出氣候變化是中美合作的新亮點，也是全球關注的焦點。中美兩國GDP占全球的42%，能源消費大體也占全球的42%，二氧化碳排放占全球的44.5%，所以中美氣候變化合作是非常重要的。

三、深度調整產業結構，加快推進低碳交通運輸體系建設

《意見》涉及范圍很廣，第四部分和第六部分從產業結構角度對交通運輸提出了要求，包括推動產業結構優化升級、堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展、大力發展綠色低碳產業以及優化交通運輸結構、推廣節能低碳型交通工具、積極引導低碳出行。涉及方面包括加快推進農業綠色發展，加快推進工業領域低碳工藝革新和數字化轉型，提升服務業低碳發展水平，加快發展新一代信息技術、新能源汽車等戰略性新興產業，加快淘汰高耗能高排放老舊車船，加快大容量公共交通基礎設施建設等。

（一）產業結構優化升級重點在工業

一方面，當務之急和重中之重是遏制“兩高”項目。我國鋼鐵、石化、化工、建材等行業單位產出能耗及排放與世界先進水平相距較大。2019年，我國煉鐵高爐平均產能是77萬噸/座，日本是230萬噸/座;我國煉油廠平均產能69萬噸/座，世界平均水平759萬噸/座，韓國達到近2500萬噸/座。

王慶一：《2020能源數據》，綠色創新發展中心，2021年3月。

另一方面，要加快傳統行業的綠色低碳改造。《行動方案》明確提出，鋼鐵行業要推進非高爐煉鐵技術示范、推行全廢鋼電爐工藝;建材行業要向輕型化、集約化、制品化轉型;技術改造方面，通過工業數字化、智能化、綠色化融合發展，可以提升能效、降低排放，發揮我國數字技術優勢，提升工業核心競爭力。

（二）大力發展戰略性新興產業

以新一代信息技術為代表的科技革命和產業變革正蓬勃發展。自2020年世紀疫情以來，傳統制造業、交通運輸等行業遭受重創，而電子信息制造、軟件與信息技術服務業等則逆勢強勁增長。2020年我國經濟增長2.3%，而高技術制造業增加值增長了7.0%、軟件和信息技術服務業增加值增長了16.9%;2021年前9個月，增勢更加明顯，軟件和信息技術服務業增加值增長了19.3%，兩年平均增長17.6%，遠遠高于國民經濟增長。

數據來源：國家統計局。今后一個時期，新能源、新能源汽車、生物醫藥、高端裝備制造等將迎來持續發展的重大機遇，數字化轉型升級不僅推動數字經濟（如5G+工業互聯網）與實體經濟深度融合持續發展，在數字社會建設等方面也帶來廣闊的發展空間。

此外，通過這次世紀疫情和重大經濟危機，國際社會對疫后的綠色復蘇及可持續發展的重要性有廣泛共識。應對全球氣候變化，實現我國“雙碳”目標，既是重大挑戰，也是重要發展機遇。法國《世界報》報道，歐盟“能源轉型委員會”的研究預測，為實現歐盟2050年碳中和目標，2021年到2050年需要約28萬億歐元的投資。我國有關研究機構預測到2050年，為實現碳中和目標，我國需投資約136萬億元。

清華大學氣候變化與可持續發展研究院等：《中國長期低碳發展戰略與轉型路徑研究》，中國環境出版集團，2020年。

從籌措資金、推動轉型看，這是很大的挑戰，需要付出很大的成本。但從長遠看，這正是新興技術、新業態、綠色金融等發展的重大機遇。

（三）低碳交通運輸體系建設意義重大

我國與許多國家相似，交通運輸業的能源消費及碳排放是僅次于工業、建筑業的第三大類。《行動方案》提出的相關措施具有很強的針對性。比如我國交通運輸結構過度依賴公路運輸，以柴油車為主的公路運輸占貨物運輸的76%，與鐵路運輸相比，二氧化碳、PM2.5、氮氧化合物及其他顆粒物排放量大，而且土地等資源的節約集約利用水平較低。我國目前柴油重卡車的保有量大概在800萬輛，一輛柴油重卡車的排放量相當于200輛轎車。根據環保部門的統計調查， 這些重卡車的排放量占汽車排放總量的80%。所以，如果能夠把“公轉鐵”和重卡車自身升級做好，意義重大。近幾年，我國不斷推進“公轉鐵”“公轉水”，在節能減排方面取得了較好成效，但仍需加快推進。

《行動方案》提出，到2030年，當年新增的新能源、清潔能源的交通工具比例達到40%左右。近十年來，我國新能源汽車取得了長足進展：2011年，銷量僅8000輛，占當年全部汽車銷售量的0.04%;2020年，銷量為137萬輛，占比為5.4%;2021年1-10月，銷量達270萬輛，占比升至12.9%。

數據來源：中國汽車工業協會。根據工信部發布的新能源汽車發展規劃，到2025年，我國新能源汽車新車銷量占比達到20%左右。目前看，這個目標可能2023年就可以達到。

如果到2030年新能源汽車占比升至40%或更高，必將對我國交通領域減污降碳發揮重要作用。當然，新能源汽車的快速發展，需要有序推進充電樁、配套電網、加氫站等基礎設施建設，也需要傳統汽車制造業加快轉型升級。新能源車的發展對傳統汽車零部件企業是個巨大的挑戰，新能源車的核心是電機、電控和電池，變速箱和發動機都沒有了。汽車制造業是我國41個工業行業中的第二大行業，2020年營業收入超過8萬億元，如果不能有序推進轉型升級，保市場主體、保就業就非常難。這確實是一個復雜的系統工程。

四、穩妥有序，安全降碳

《意見》和《行動方案》在“總體要求”部分都強調：防范風險，處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險。要立足我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅持先立后破，穩住存量、拓展增量，以保障國家能源安全和經濟發展為底線，爭取時間實現新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉型平穩過渡。這是我們在做好“雙碳”工作，特別是推進實現“碳達峰”進程中，必須切實遵循的。

2021年以來，隨著國際經濟復蘇、需求恢復以及其他多種因素的疊加影響，全球范圍內出現了煤炭、原油、天然氣價格因供不應求而大幅度增長的態勢。10月8日，澳大利亞紐卡斯爾港動力煤、歐洲ARA港動力煤離岸現貨價格分別達到244美元/噸和254美元/噸，同比漲幅達3.2倍和3.4倍。10月9日，東北亞現貨液化天然氣（LNG）價格達38.4美元/百萬英熱單位，同比上漲5.9倍，折合我國到岸完稅價格達9.6元/立方米。

2021年9月以來，我國也出現了大規模拉閘限電情況，對生產、生活造成負面影響。黨中央、國務院領導高度重視，有關部門、地方及時采取有效措施，穩定了形勢，并對冬季的能源保供做出了相關安排。國家發展改革委數據顯示，11月24日電廠存煤達1.49億噸，可用24天。鄭商所動力煤期貨主力合約11月15日收于809.6元/噸，比10月19日高點下降59%。秦皇島港5500大卡動力煤現貨平倉價降至1095元/噸左右，降幅超過1000元/噸。這種情況的出現，既有我國經濟率先強勁復蘇，因疫情影響大批其他發展中國家的出口商品訂單轉到我國等原因，使我國能源需求增長較快，也有煤電體制改革尚未完全到位的影響。同時，也確實有因為對國家“雙碳”工作總體要求把握不深入，而搞“運動式”減碳或搶占“碳排放”有利高地等不當作為的負面影響。

在今后的工作中，根據中央經濟工作會議的要求，一定要強化底線思維，堅持實事求是，一切從實際出發，尊重規律，把握節奏。以構建以新能源為主體的新型電力系統為例，一方面，要大力發展新能源，全面推進風電、太陽能發電大規模開發和高質量發展。但由于我國風、光資源在西北地區最豐富，而電力消費約45%在東部沿海地區，風、光電力的利用小時數低、發電量不穩定，必須協調建設特高壓電力輸送通道，建設堅強智能電網，積極發展“新能源+儲能”，源網荷儲一體化和多能互補，還要加快靈活調節電源的建設。這樣才能使我國的電力系統綜合調節能力和電網安全保障水平不斷提升。另一方面，對煤炭消費替代和轉型升級要有序推進。《行動方案》提出，“十四五”時期嚴格合理控制煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少。2021年11月17日李克強總理主持召開的國務院常務會議指出，我國能源資源稟賦以煤為主，要從實際國情出發，著力提升煤炭清潔高效利用水平，加快推廣成熟技術商業化運用。會議決定，在前期設立碳減排金融支持工具的基礎上，再設立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規模，推動綠色低碳發展。

參考文獻：

1.清華大學氣候變化與可持續發展研究院等：《中國長期低碳發展戰略與轉型路徑研究》，中國環境出版集團，2020年。

2.新華社：國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，中國政府網，2021年10月26日。

3.新華社：《習近平主持召開中央財經委員會第九次會議》，中國政府網，2021年3月15日。

4.中共中央、國務院：《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，中國政府網，2021年10月24日。

責任編輯：李 蕊