基層干部“疲態治理”困境與治理效能提升路徑分析

□ 喬瑞華

（中國社會科學院，北京 100732）

一、破解基層干部“疲態治理”困境的必要性

習近平總書記強調：“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”［1］基層社會治理是國家治理的基石，全面加強和創新基層社會治理，關系到群眾的切身利益和國家長治久安，對全方位推進國家治理體系和治理能力現代化，進而推進中國式現代化意義重大。基層干部作為黨和國家基層事業的中堅力量，在新時代基層社會治理中扮演著重要的角色，發揮著重要作用，是黨和國家各項方針政策的具體落實者和執行者，也是基層資產和資源的管理者，任何一個決定都關乎黨和國家乃至人民的利益，因此基層干部應該帶著強烈的事業心責任心，做到“為官一任，造福一方”。但在實際工作中，廣大基層干部往往因事務繁雜且任務艱巨，經常面臨著基層治理需求日漸多元、治理風險日漸增加等難題。同時，一些地區基層人員配備不足、督導考核任務繁重、部門權責不匹配，加之個別干部不能適應新時代的高標準嚴要求，很容易陷入“疲態治理”困境，這不僅與“全心全意為人民服務”的宗旨背道而馳，也違背了新時代全面提升基層治理現代化水平和夯實國家治理根基的要求。

從黨的執政能力建設方面看，基層干部如果長期“疲態治理”，不僅不能及時破解群眾的急事、難事和煩心事，還會助長懶政怠政，引發諸多不確定因素，降低黨和政府公信力，甚至會給黨和國家乃至人民的利益造成損失。基層干部是基層政治生態系統的一部分，基層干部的行為會影響基層政治生態，基層干部“疲態治理”這一問題如果不能盡快解決，將致使基層政治生態惡化和作風渙散。從地方建設發展方面看，基層干部如果長期“疲態治理”，極易導致政令不暢、故步自封和工作嚴重堆積等問題，同時中央政策也難以在基層落地，影響行政執行效率，還會增加基層治理成本，浪費寶貴的治理資源，直接影響地方形成共建共治共享社會治理格局。從國家發展大局方面看，如習近平總書記所說“基礎不牢，地動山搖”。［2］基礎牢則政權穩，基層治方能天下安。從具體工作落實來看，基層干部如長期“疲態治理”，必然影響行政效率，進而影響部門、地區乃至國家多方面的發展，嚴重的話會影響經濟社會發展進度，使得發展難以滿足人民日益增長的美好生活需要，與其他發達國家的發展差距逐步增大。

加強基層治理，應從提高干部治理能力入手，使其盡快走出“疲態治理”困境，否則就會積重難返，產生不可估量的嚴重后果。因此，面對基層干部的“疲態治理”困境，要抓住治理效能提升這個“牛鼻子”，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層，［3］全面提高基層社會治理能力，創新社會治理模式，進而夯實國家治理根基，為中國式現代化、中華民族偉大復興保駕護航。

二、基層干部“疲態治理”困境的表現及原因分析

（一）基層干部“疲態治理”困境的表現

習近平總書記指出：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。”［4］中國特色社會主義進入新時代，我國社會結構和經濟結構深刻變革，人民群眾需求日趨多元，社會管理和公共服務質量要求日益提升，各類社會穩定風險防范標準日益提高。面對新形勢新要求，基層工作復雜且繁重，在高頻次督導、高壓力問責等多種因素交織影響下，基層干部易出現僵化管控和緊繃運轉等現象，長此以往會產生消極應付的心態。實踐中“疲態治理”在基層不同程度地存在，主要表現在以下幾個方面：

⒈部分基層干部精力疲憊。我國行政體制呈現科層內部壓力層層傳導的趨勢，最終壓力落實主體在基層。基層工作任務多，但人力資源有限，基層通常還要對接不同上級部門下達且帶有明確時間節點的硬性要求和任務，到具體落實時還要考慮有著不同風俗習慣、文化背景和利益訴求的群眾需求。因此，基層工作往往呈現時間緊、強度大、要求高、任務重等特點，基層干部加班加點、超負荷運轉已成為常態，因此一些基層干部易出現顧此失彼的情況。

⒉部分基層干部心理疲憊。部分基層干部在實際工作中抱著只要不出錯即萬事大吉的心態，在落實工作時并沒有按上級要求結合當地實際去部署工作，沒有深刻領會上級精神。

⒊部分基層干部能力疲憊。在處理工作時，一些基層干部不善于統籌各類“人、財、物”等資源，不善于總結工作經驗，不能適應新情況新形勢，能力“短板”表現明顯。

（二）基層干部“疲態治理”困境原因分析

面對基層治理中的各種“應激式”突擊、“被動式”應對等“疲態治理”行為，應透過現象看本質，找到其背后的原因并加以分析。這其中既有體制機制的原因，也有基層干部自身原因。

⒈部分地區基層工作人員配備不足。當前，政府機構設置堅持“職責同構”、上下級部門對等的原則，基層承接著大量上級職能部門交代的行政和管理事務，壓力的增大勢必要求更多的人力支持，但實際工作中基層缺少工作人員的現象較為普遍，部門在人員配備上呈現“倒三角”結構，越到基層工作人員越少，因此很多干部身兼數職。據2021年統計年鑒和各地2020年統計公報及公開數據推算整理，2021年人口凈流入最多的十個城市分別為深圳、上海、廣州、北京、東莞、成都、蘇州、佛山、杭州和鄭州。［5］以這十個城市為例，這些城市經濟相對發達且“虹吸效應”強勁，外來人口較多，但政府的編制卻是以戶籍人口為標準進行配備，由此可以看出很多發達地區的政府普遍面臨缺少編制、人手不夠等問題。而經濟欠發達地區對人才吸引力有限，基層存在干部流動性較快，部分干部服務期滿后立即去往更高平臺的現象。因此，無論地方經濟發展狀況如何，基層政府都面臨公共事務需求量與工作人員配備不足的矛盾，基層干部總會面臨“5＋2”“白加黑”運轉的困境。特別是近幾年多地突發新冠肺炎疫情，在這場沒有硝煙的疫情防控戰中，基層面對繁重復雜的防疫任務，更是把超負荷工作變成了常態。

⒉部分地區督導考核任務相對繁重。一般來說，督導考核的初衷在于鞭策基層干部切實為人民群眾排憂解難，加強和創新基層治理，有效提高基層治理能力和水平，進而為社會主義現代化建設添磚加瓦。在實際工作中通過督導考核確實能發現工作中存在的不足，有利于基層提高工作效率，但一些地方相對繁重的督導考核任務會讓基層干部為了所謂的“排名”和“榮譽”，不得不根據督導考核指標提前準備材料，

以高質量地完成考核工作。此外，當前上級對基層考核實施強監督嚴執紀，這一監督體制機制能有效約束并糾正基層干部治理工作中的偏離行為，提升監督效能，保障執行促發展。但從實際情況來看，某些地方卻出現了為降低治理中的風險，片面強調“工作留痕”的行為。基層干部在此類行為上耗費了大量時間與精力，不僅助長了官僚主義和形式主義，這樣長期高負荷運轉也極易導致基層干部心力憔悴。

⒊部分基層干部不能適應新時代標準和要求。行政是政府各項規章在民主的基礎上落實的過程，這一實際過程也是上級壓力不斷向下傳導的過程。上級安排的任務最終要靠基層政府去實施，但基層干部權力小、責任多，這不免會對基層干部的素質提出了更高的要求。特別是中國特色社會主義進入新時代，我國雖然已經成為第二大經濟體，但是我國處于社會主義初級階段的國情沒有變，我國化解各種風險問題的物質基礎并沒有達到極大豐富，并且經濟的發展與治理能力的提升并不會完全同步，這就需要基層干部不斷提升自身的能力，以適應新時代社會結構更加復雜的新情況，回應人民對美好生活的新期待，應對錯綜復雜的國內外環境新挑戰。新時代新征程新任務，要求基層干部要有新作為，基層干部自身能力提升的迫切性與基層工作任務的時效性之間存在一定的矛盾，同時基層干部工作知識的儲備量與基層工作任務的復雜性之間存在一定差距，這導致部分基層干部在面對超出自身能力的工作任務時，容易出現焦慮、心態疲憊等問題。

三、提升基層干部治理效能的路徑

基層是社會治理的基礎單元。新時代，面對基層干部“疲態治理”困境，必須全面提高基層干部的治理能力和基層治理效能，以期不斷提高基層干部的治理現代化水平。

（一）提高政治站位，強化政治擔當

基層治理需要基層干部提高政治站位。講政治是馬克思主義政黨的基本要求，政治素質是基層干部最重要的素質。作為基層干部，講政治就要克服懶惰思想，把精力和時間投入到工作中，以飽滿的工作激情、昂揚的精神狀態和嚴格的工作標準在平凡的本職崗位上履好職、盡好責。要不折不扣執行黨中央、國家決策部署以及黨的各項紀律，嚴肅黨內政治生活，歷練自身忠誠干凈擔當的良好政治素質，在執行黨和國家的系列決策部署中，全面提升基層治理能力。廣大基層干部要善于將黨的先進理論、黨的各項規定運用到日常工作中，校正工作方向，打通服務群眾的“最后一公里”。此外，強化政治擔當，要善于把握重點、精準發力，全面推進基層黨建與治理工作。要系統抓好政治建設這一領域，充分發揮基層優秀黨員干部的模范引領作用，以基層優秀黨員干部的一舉一動、一言一行引導廣大基層干部，緊扣“民心”這一最大政治，不斷提升服務群眾的本領，在平凡的崗位創造不平凡的業績。要實施基層黨組織創優活動，教育引導基層各類組織接受并服從黨的領導，全面提高基層黨組織的組織力。同時注意補齊基層治理短板，建立矛盾糾紛化解機制，以民為本統籌推動基層發展，辦好民生實事，抓好正風肅紀，嚴查基層蠻干亂干躺平不干行為，實現從嚴治黨及時落地。

（二）堅持全心全意為人民服務的宗旨

基層干部堅持全心全意為人民服務的宗旨，是有效克服工作疲態狀況，促進治理效能提升的基礎。第一，應開展常態化學習，確立保障、改善民生的福祉觀。通過常態化、長效化的黨的群眾路線教育實踐活動，幫助基層干部真正樹立全心全意為人民服務理念，使其在工作理念、方式、方法方面真正回歸到為人民服務的價值本位，自覺將群眾利益擺在工作的首要位置，能夠放下架子、沉下身子，把黨的群眾路線教育成效轉化為誠心實意為群眾辦實事辦好事的動力。第二，依托信息網絡、“大數據＋”、人工智能等技術，有效提升基層公共服務水平。在基層治理中，科學運用信息技術，不僅能簡化辦事服務流程，提升基層治理透明度，為群眾提供高效、便捷服務，不斷提升群眾的獲得感，便于群眾更好地對基層權力運作進行監督；而且信息網絡、“大數據＋”、人工智能等技術的運用，可以有效破解基層工作長期以來底數不清、情況不明等難題，極大地減少基層干部的重復性工作，保障精準治理，使基層干部能夠從繁重的數據工作中解脫出來，把更多精力投入到基層一線，進而有效為基層減負、賦能。第三，突出群眾地位，堅持多元協商。基層治理屬于社會自我管理范圍，在治理過程中，不僅包含權力的運作，也涵蓋制約與監督。考慮到各個區域基層發展差別巨大，在基層治理中要因地制宜創新方法，既要全面發動、依靠群眾，讓群眾直接參與基層具體事務的決策，還要進一步明確權責，積極引導群眾自治，實現民事民辦，這樣，在充分調動群眾參與基層自我管理的基礎上為基層減負、賦能，共同構建共建共治共享的社會治理格局。總之，在基層工作中要始終將群眾路線作為問計于民的根本手段，深入基層一線傾聽民聲、了解民意，創設群眾喜歡參與的活動載體，激發群眾融入基層治理的積極性，同時注意提升群眾參與治理的能力。對于與群眾聯系密切的民生問題，不斷完善群眾參與的制度化渠道，鼓勵群眾參與各項政策的制定和落實的全過程，深入基層做到實時、實地、實況掌握群眾心聲，充分聽取群眾的意見建議，全面提升群眾參與社會治理的責任意識和內生動力，注意發揮基層榜樣示范作用，通過宣傳引導教育培訓等形式，讓廣大基層群眾在社會治理中知曉做什么、怎么做，形成多方協商的格局、良好的治理生態結構，從而有效化解基層工作疲態，進而形成治理效能和為民服務同步提升的雙贏局面。

（三）實現編制資源效率最大化，以優惠政策穩定壯大基層干部隊伍

2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《〈關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見〉的通知》（中辦發〔2019〕5號），明確要優化鄉鎮、街道機構設置、職責設定，創新人員編制管理，科學統籌各類編制資源，這為破解基層干部人員配備不足問題提供了根本遵循。為有效解決因人員配備不足而產生的基層干部“疲態治理”問題，進而全面激發基層活力，提高治理效能，一是要全面做好基層干部人員配備評估工作。充分發揮大數據作用，對基層結構配置、人員運轉情況進行分析，優化編制配給，進一步強化基層力量，為基層配齊配足開展工作所需人員，理順基層工作運行狀況，這樣才能有效化解有限人力與繁重任務之間的矛盾，為基層干部治理能力的提升賦能。二是要實現編制資源效率最大化。對基層編制實施動態管理，根據實際工作需要，及時撤銷或合并職能變化部門，如對職能增加的部門要及時增加編制，注意盤活編制資源，以確保基層部門工作人員配備效率最大化，以利于更好發揮其職能作用。三是要以各類優惠政策穩定壯大基層干部隊伍。要從穩定和壯大基層干部隊伍實際出發，制定落實各類優惠政策，加大對基層的資金投入，在保運轉的基礎上增加基層干部工資、福利待遇和辦公經費，同時積極推行城鄉干部輪崗交流制度，按一定比例將上級部門與基層干部相互交流輪崗。提高基層干部政治待遇，積極選拔任用優秀的基層干部，讓安心基層、真正為民干事的干部感到工作有奔頭、有前途。努力改善基層干部的工作、生活條件，為留住、用好人才創造良好的工作與生活環境，落實基層干部各項優惠政策，幫助其解決其后顧之憂，使其能夠安心扎根基層、服務基層、奉獻基層，這樣才能在壯大、穩定基層干部隊伍過程中有效破解基層干部人員配備不足的難題。

（四）優化督導考核方式方法，讓其有更多時間精力抓落實

持續改進督導方式方法，不斷提升工作效率。督導考核工作是全面推進黨的路線、方針、政策落實的重要手段，是激勵干部擔當作為的科學手段。而形式主義、官僚主義的隨意式督導考核必須予以革除。為此，督導考核要重在考到實處，不能只看工作日志、臺賬等“留痕”資料，更重要的是要到現場看、看具體事，多聽基層群眾的看法，既要注重在督導考核落實中發現的問題，也要及時發現政策制定中存在的不足，使督導考核更有成效。與此同時，也要充分發揮大數據、互聯網等信息技術的作用，運用“互聯網＋督查”，讓數據多“跑路”，讓基層干部少“跑腿”，降低督導考核的程序成本，讓基層干部能有更多精力去抓工作、抓落實。要扎實開展督導考核事項專項清理，加強計劃統籌、歸口管理，實行“清單制”，著力解決多頭、重復、層層督導考核等突出問題，嚴控督導考核對象、內容和方式，嚴控督導考核總量和頻次，注意精準督導考核，突出結果導向，有效為基層減負，讓基層干部有更多時間、精力去解決群眾身邊的急難愁盼問題。習近平總書記指出：“對各級領導干部來說，對上負責與對下負責從來都是統一的、不可分割的，對黨負責，就是對人民負責；對人民負責，就是對黨負責。兩者統一于對黨和人民事業的高度負責之中”。［6］不能將“對上負責”與“對下負責”對立起來，在政策執行時“搞一刀切”，對政策落實不聞不問，這樣不僅損害群眾的切身利益甚至會耗費基層干部精力，也讓“對上級負責”變成了簡單的“對自己負責”，而只有堅持將對上與對下負責有機統一，才能真正為基層減負，才能讓基層干部有時間精力去全面感受民生冷暖，在政策落實中去記掛百姓憂樂，為群眾辦好事、辦實事。

（五）創造良好的政治生態壞境，建設高素質專業化基層干部隊伍

首先，創造有利于基層干部成長的環境。人是環境的產物，良好的政治生態環境是基層干部健康成長必不可少的外部條件，是良好的治理行為、工作作風、精神狀態的必要保障。創造有利于基層干部成長的環境，才能有效克服疲態，鼓足工作精氣神。一方面，建立有利于基層干部成長的工作激勵機制。因為好的成長環境容易激發工作積極性，以制度剛性破解基層干部工作疲態。加強干部激勵保障制度建設，堅持德才兼備的用人導向，讓基層干部在工作崗位上發揮積極性。與此同時，全面落實基層干部福利待遇，落實加班補貼、調休制度，確保其合法權益有效落實。另一方面，建立健全基層干部容錯與糾錯機制。既要積極鼓勵基層干部積極探索創新，容許失敗的同時也要糾正基層干部在工作中出現的失誤，讓“問責”做到有章可循，始終保持干部干事創業的積極性。全方位創造有利于基層干部成長的環境，讓基層干部對未來有盼頭，有效激發其干事創業熱情，更好扎根、服務基層，增強干事創業能力。

其次，建設高素質專業化基層干部隊伍。一方面，培養基層干部科學統籌的思維，要做到善于整合資源，實施專業化治理，才能在切實為基層減負的同時有效提升基層治理效能。基層治理不是基層干部一個人的事，是廣大工作人員、社區工作者共同的事，為此需要確立“一盤棋”式系統思維模式，避免出現治理“碎片化”現象。具體說來，需要廣大基層干部深入基層一線，了解民情和民意，既要掌握基本情況，又要“把脈問診”找癥結，“對癥下藥”開良方，找出破解基層治理的實招。與此同時，要做到善于整合多方資源，既要打造基層黨建工作新格局，以黨建工作為抓手，聯系基層各治理主體，又要吸引企業、社會組織等相關治理主體參與其中，提升基層治理精細化、精準化水平，全面創新政府服務購買方式，鼓勵專業社工、醫務志愿者、心理咨詢師等專業人員常態化參與到基層治理中，解決治理中出現的各類難題、雜癥。也要尊重群眾的首創精神，主動與群眾打成一片，從群眾中汲取社會治理的無窮智慧，在細微之處彰顯治理精細化水平。另一方面，持續提高基層治理專業化水準。基層干部的治理能力不會憑空產生，必須經過豐富的實踐歷練。提高基層干部的治理能力要堅持實踐標準，對基層干部不能只看學歷，更重要的是看干過什么，干成過什么。在日常治理能力建設中，堅持“培訓學習”與“實踐鍛煉”相結合，引導基層干部在基層治理中不斷更新知識內容、拓展眼界，提高精細化治理水平。黨的二十大報告強調：“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定。”［7］基層干部長期扎根一線，與群眾密切接觸，是維護國家安全的最前沿和銅墻鐵壁。結合基層治理需要，需注意選派干部參與公共衛生、社會安全、防災減災救災和急難險重突發公共事件等的處置，組織廣大基層干部開展大練兵，提高干部的執行力，切實夯實國家安全和社會穩定基礎。此外，基層干部應加強自身能力建設，要敢于直面基層社會治理中的難點、熱點問題，守在一線，敢于啃硬骨頭，積極探索社會治理的新特點，及時總結新經驗，提高工作抓落實、應對風險挑戰的水平。要高效處置基層治理中的難題，就需要借助云計算、“大數據＋”、AI等技術，使科技這一“變量”有效轉化為社會治理的“增量”，加快基層智治進程，全面推進基層治理現代化水平，借助現代信息技術有效破解基層填報表多、重復報表多的問題，全面推進基層電子政務建設，讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事繁、辦事難的問題；借助大數據完善基層安全應急體系，筑牢基層安全屏障，讓信息化手段和基層治理緊密結合，全面暢通溝通渠道，提升基層治理效能。與此同時，新時代面對人民群眾對美好生活的需要，不能機械執行各類政策，而是要善于結合當地實際，在解決新問題中尋找新思路、新辦法，在破解發展過程中存在的各類深層次矛盾中開辟新的思路，如創建網格化治理模式。網格化治理模式能夠細化治理格局，精準發現、解決問題，有助于營造共建共享的氛圍。合理劃分網格才能實現網格化功能，從實際出發，根據一定標準劃分好網格，并對每一個網格進行編號，繪制好網格示意圖，配備好網格員，明確崗位職責。網格化治理的根本目的是提供更高效便捷的社會化服務，由人口管理向社會服務轉型。網格化治理讓群眾參與到網格化管理中，讓網格成為第一時間發現、解決問題，服務民生的新窗口，更容易拉近與群眾之間的距離，解決群眾關心的熱點、難點問題，讓群眾更有獲得感、幸福感。建構網格化治理模式，實現了基層治理的精準化高效化，打通了服務民生的“最后一公里”，讓百姓感受到便捷、優質的社會服務的同時，可以有效完善基層治理體制，提高基層管理水平，提升基層治理效能。

總之，基層是黨和國家的根基，各項方針政策通過基層去落實，基層治理事關國家的祥和安定。但基層干部人力有限、任務繁雜，長期處在高強度任務、高壓力問責、應激式突擊的環境中，工作“疲態”可能成為“常態”，會嚴重影響工作質量、工作效率和基層治理效能。破解基層干部“疲態治理”困境，關鍵是為干部治理效能賦能，從政治站位、治理理念、人員配備、干部減負、治理能力等幾方面入手，提高基層干部基層治理水平，構建基層善治新格局。