自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下山東省港口發(fā)展策略研究

文/王建新 黃紹聰 劉文喆 趙興雨 林逸群

山東省作為我國重要的東部沿海省份，在港口發(fā)展方面具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，是全國唯一擁有三個過4億噸大港的省份。2019年8月26日，自貿(mào)區(qū)的正式設(shè)立為山東省港口長遠(yuǎn)發(fā)展提供了更為廣闊的空間和舞臺，為進(jìn)一步發(fā)揮港口作用、繁榮港口經(jīng)濟(jì)提供了新的機(jī)遇。

一、自貿(mào)區(qū)設(shè)立的意義

自由貿(mào)易試驗區(qū)是國家創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)開放的“試驗田”[1]。在2013年至2019年間，我國先后批準(zhǔn)設(shè)立了18個自由貿(mào)易實驗區(qū)，已初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局以及東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢，達(dá)到了沿海省份自由貿(mào)易實驗區(qū)的全覆蓋。自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)條例涵蓋貿(mào)易投資自由化便利化、金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、人才管理和體制機(jī)制創(chuàng)新等多方面內(nèi)容，其中《中國（山東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》特別指出應(yīng)支持自貿(mào)區(qū)統(tǒng)籌海洋與陸地發(fā)展，強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)與海港、空港聯(lián)動，推進(jìn)海陸空郵協(xié)同發(fā)展。

港口承載著重要的貨物流通職能，是自由貿(mào)易試驗區(qū)重要的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助推器[2]。截至目前，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部等部門已出臺多項指導(dǎo)性文件，如《關(guān)于大力推進(jìn)海運(yùn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推動交通運(yùn)輸領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》以及《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》等，從港口規(guī)劃建設(shè)、港口經(jīng)營管理以及港口綠色發(fā)展等多方面明確了港口的未來發(fā)展方向。《山東省“十四五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》指出，山東要建設(shè)山東半島世界級港口群，到2025年實現(xiàn)沿海港口泊位達(dá)到627個，其中萬噸級以上泊位達(dá)到360個；吞吐量達(dá)到18億噸，其中集裝箱4000萬標(biāo)箱。山東省自貿(mào)區(qū)的設(shè)立無疑給區(qū)域經(jīng)濟(jì)注入了新的發(fā)展動力，賦予了港口更廣闊的發(fā)展空間。因此，如何充分整合調(diào)動現(xiàn)有資源，依托現(xiàn)有政策和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)優(yōu)化港口功能布局，推動山東省港口物流升級以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效具有重要研究意義。

二、山東省港口發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

（一）山東省港口總體布局

山東省地理位置優(yōu)越，腹地廣闊，同時受到多方的輻射帶動作用。就自然條件而言，山東省陸地海岸線全長3290公里，規(guī)劃沿海港口岸線約575公里，其中深水岸線約368公里，已建成泊位岸線約110公里，具有天然優(yōu)良的海港布局條件。山東省目前擁有青島港、日照港、煙臺港、濰坊港、威海港、濱州港以及東營港七大海洋港口，同時省內(nèi)河道通航里程已達(dá)1150公里，基于京杭運(yùn)河、小清河、黃河、徒駭河航道建立了以濟(jì)寧港為核心，棗莊、菏澤、泰安港為輔助，其他一般港口為補(bǔ)充的內(nèi)河航運(yùn)體系。

自山東省港口資源整合后，總體河海航運(yùn)體系呈現(xiàn)“一省港口集團(tuán)、兩海港梯隊、三河港層次”的布局特征。其中一省港口集團(tuán)是指山東省港口集團(tuán)，下轄青島港、煙臺港、日照港、渤海灣港口集團(tuán)四大子公司；海港兩梯隊包括第一梯隊：青島港、日照港、煙臺港；第二梯隊：濰坊港、威海港、濱州港、東營港；河港三層次則分別為核心層（濟(jì)寧港）、輔助層（棗莊港、菏澤港、泰安港）以及補(bǔ)充層（德州港、聊城港等）。

（二）山東省港口運(yùn)營情況

截至2019年底，山東省全省沿海碼頭泊位總數(shù)為596個，其中萬噸級以上泊位326個，20萬噸級及以上大型泊位22個，最大靠泊能力達(dá)到了40萬噸；完成吞吐量16.1億噸，居全國第2位，其中金屬礦石、原油、非金屬礦石以及木材的外貿(mào)吞吐量位居全國沿海省份港口第一。內(nèi)河通航航道全長已擴(kuò)展至1150公里，吞吐量達(dá)到5891萬噸，居北方地區(qū)第1位。2020年山東省沿海港口完成貨物吞吐量16.89億噸，同比增長4.85%，其中主要港口貨物吞吐量達(dá)15.39億噸，內(nèi)河港口完成貨物吞吐量5725萬噸，港口總體發(fā)展勢頭良好。

山東省主要沿海港口業(yè)務(wù)模式明確且發(fā)展較為穩(wěn)定。在2020年全國港口貨物吞吐量排名中，青島位居第五，僅次于寧波舟山港、唐山港、上海港和廣州港，日照則位居第八名。青島港集裝箱吞吐量同樣位居全國第五名。青島港為綜合性航運(yùn)樞紐，主要發(fā)展散雜貨和集裝箱業(yè)務(wù)，截至2019年底，青島港已經(jīng)開辟了145條國際集裝箱航線，航線數(shù)量及班輪密度均處于我國北方港口首位；煙臺港具有較為特殊的業(yè)務(wù)模式，除了原油貿(mào)易，煙臺港口還是全國最大的非金屬礦石——鋁土礦吞吐港口，其與魏橋創(chuàng)業(yè)等四個集團(tuán)組成“贏聯(lián)盟”合作開發(fā)幾內(nèi)亞鋁土礦，并成為主要的鋁礬土進(jìn)口港；日照港依托唐山鋼鐵集團(tuán)與山東鋼鐵集團(tuán)生產(chǎn)基地以及大秦鐵路與瓦日鐵路，是主要的鐵礦石進(jìn)口港以及北煤南運(yùn)港；威海港則主要發(fā)展集裝箱、散雜貨、客滾運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)，目前擁有國際國內(nèi)航線23條，每月航班可達(dá)200多班次，具有密集的面向日韓的國際集裝箱航線。

（三）存在的主要問題

一是港口重復(fù)建設(shè)，存在港口間內(nèi)耗。根據(jù)國際慣例，200公里以內(nèi)不應(yīng)有同等規(guī)模的港口，而山東省四個主要沿海港口平均距離約為150公里，且有半數(shù)以上的港口如青島、煙臺和日照港為億噸大港，港口重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重。同時部分港口在鐵礦石、原油以及集裝箱等業(yè)務(wù)上多有重疊，缺乏差異化競爭和業(yè)務(wù)協(xié)同，如威海港與青島港在主營業(yè)務(wù)上就存在一定程度的同業(yè)競爭。

二是港口盈利水平懸殊，尤其是港口企業(yè)集團(tuán)碼頭資產(chǎn)的盈利水平相差懸殊。目前山東港口整合為山東港口集團(tuán)，下轄青島港集團(tuán)、日照港集團(tuán)、煙臺港集團(tuán)、渤海灣港口集團(tuán)四大港口集團(tuán)；2020年日照港集團(tuán)總資產(chǎn)25.49億元，但其凈利潤6.4億僅為青島港的1/6左右；威海港集團(tuán)2016年才開始盈利；其他港口企業(yè)集團(tuán)基本處于虧損狀態(tài)。此外，山東省港口目前仍處在資源整合的最后階段，整合過程涉及到青島港股份及日照港股份兩家上市公司，可能會遇到與遼港集團(tuán)整合過程中營口港股份喪失獨(dú)立性的類似問題。

三是港口智能化、綠色化發(fā)展水平存在明顯差異。世界銀行和HIS Markit發(fā)布的全球集裝箱港口績效指數(shù)顯示，中國青島港排名第三，青島港全自動化碼頭橋吊單機(jī)平均作業(yè)效率達(dá)到36.2自然箱/小時，遠(yuǎn)超日照港、威海港等港口的歷史最高效率；2021年青島港實現(xiàn)了集裝箱運(yùn)輸空中軌道的全電動、無污染、低噪音，為全球智慧綠色港口建設(shè)貢獻(xiàn)了“中國方案”。在2020年度中國港口協(xié)會綠色港口等級評價中，山東省僅有青島港入選4星級綠色港口，港口間智能化、綠色化水平差異顯著。

三、自貿(mào)區(qū)建設(shè)給港口發(fā)展帶來的機(jī)遇

1992年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議提出了港口發(fā)展的三個階段，分別是水陸聯(lián)運(yùn)轉(zhuǎn)接點(diǎn)的一代港口、臨港工業(yè)發(fā)展基地的二代港口、綜合物流服務(wù)的三代港口。1999年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議又提出了注重港航聯(lián)盟與港際聯(lián)盟發(fā)展的第四代港口，目前港口已經(jīng)發(fā)展到母港與各個子港共生共榮、聯(lián)合經(jīng)營、合作發(fā)展的子母港群的第五代港口階段。影響港口發(fā)展升級的因素多種多樣，具體可分為自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、政策環(huán)境以及社會環(huán)境因素。自然條件、經(jīng)濟(jì)條件決定了港口的發(fā)展能力，而政策環(huán)境和社會環(huán)境會影響港口未來的發(fā)展?jié)摿Γㄒ姳?）。自貿(mào)區(qū)的建立從多方面給予了港口更多的發(fā)展可能，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

表1 影響港口發(fā)展升級的因素

一是推動港口業(yè)務(wù)進(jìn)一步提升，提升港口知名度。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立有效地提升了其腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和潛力，據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年上半年濟(jì)南片區(qū)以占全市不足0.4%的土地，貢獻(xiàn)了全市近50%的進(jìn)出口額和利用外資額；青島片區(qū)2021年上半年完成外貿(mào)進(jìn)出口額882.1億元，同比增長59.3%；煙臺片區(qū)獲批以來累計新增市場主體1.6萬多戶、新增企業(yè)9000多家。可以說，三大自貿(mào)片區(qū)吸引力已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，其開放程度、經(jīng)濟(jì)密度以及創(chuàng)新濃度全面躍升，伴隨著區(qū)域內(nèi)進(jìn)出口貿(mào)易的繁榮，港口的集裝箱業(yè)務(wù)需求量也將進(jìn)一步擴(kuò)大，港口業(yè)務(wù)空間得以延展到更深層次。

二是多樣化港口資金來源，催生港口發(fā)展新業(yè)態(tài)。自貿(mào)區(qū)試驗條例中指出，濟(jì)南、青島、煙臺三大片區(qū)要重點(diǎn)發(fā)展相應(yīng)特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵區(qū)港聯(lián)合促進(jìn)國際航運(yùn)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分挖掘港口的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，推動港口物流資源要素的集聚與整合，推動港口業(yè)態(tài)更新，把運(yùn)輸港變成貿(mào)易港。隨著自貿(mào)區(qū)的落定，山東省相關(guān)港口企業(yè)紛紛享受到政策紅利，資本市場預(yù)期樂觀，資金來源和融資方式變得更加多樣化。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立賦予了山東省更加開放和寬松的自由貿(mào)易政策，促進(jìn)了臨港產(chǎn)業(yè)的集聚，進(jìn)一步優(yōu)化了腹地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

三是助力口岸管理新一輪的改革創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)以精簡高效、權(quán)責(zé)明晰、順暢協(xié)調(diào)、公開透明為管理體制目標(biāo)，這對港口區(qū)域貨物流轉(zhuǎn)以及監(jiān)管體制機(jī)制提出了更高要求。港口在配合自貿(mào)區(qū)通關(guān)一體化改革的過程中，在自貿(mào)區(qū)的政策輻射、人才智庫影響下，可進(jìn)一步更新傳統(tǒng)的運(yùn)營流程和建構(gòu)，提升過程智能監(jiān)管能力，推動港口物流業(yè)的貨物流、信息流和人才流暢通，優(yōu)化貨物過境的監(jiān)管流程和服務(wù)措施，促進(jìn)口岸管理改革的創(chuàng)新。

四、自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下山東省港口未來發(fā)展策略

（一）創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)港口自身運(yùn)營能力

一是推動港口運(yùn)營創(chuàng)新，加強(qiáng)智慧港口建設(shè)。山東省應(yīng)充分利用濟(jì)南自貿(mào)區(qū)人工智能島布局契機(jī)，以數(shù)字化技術(shù)提升和改造傳統(tǒng)設(shè)備，推動“人工智能+港口”應(yīng)用的落地，構(gòu)建區(qū)塊鏈應(yīng)用場景，推動企業(yè)、港口、自貿(mào)區(qū)上鏈，以港口裝卸主業(yè)為中心，將廣大貨主、船東代理、海關(guān)、商檢以及世界港口連為一體，實現(xiàn)港口實時動態(tài)監(jiān)管，有效壓縮貨物通關(guān)時間。山東省應(yīng)積極推動港口業(yè)務(wù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，學(xué)習(xí)借鑒上海和深圳先行先試的經(jīng)驗，依靠創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)揮本地優(yōu)勢，積極打造“智慧”新引擎，推動港口轉(zhuǎn)型升級。

二是加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)與港口的聯(lián)動合作，形成以自貿(mào)區(qū)為支點(diǎn)的國際樞紐港。山東省港口應(yīng)增強(qiáng)陸海聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)、分撥、配送等服務(wù)功能，建立海陸空一體化國際樞紐，與自貿(mào)區(qū)共同打造“世界一流港口集群”品牌；深耕傳統(tǒng)優(yōu)勢業(yè)務(wù)，打造“港口大宗看山東”的信息平臺，同時挖掘港口業(yè)務(wù)潛在需求，如融資租賃、跨境電商以及其他新興業(yè)務(wù)；發(fā)揮毗鄰日韓的優(yōu)勢，建立中日韓消費(fèi)專區(qū)跨境電商中心，吸引國內(nèi)跨境電商產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)入駐。同時挖掘傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的國內(nèi)供給空白，提升港口服務(wù)現(xiàn)代化水平，如青島港集團(tuán)創(chuàng)新提出“保稅原油混兌調(diào)和”業(yè)務(wù)并成功落地，有效地填補(bǔ)了國內(nèi)業(yè)務(wù)需求空白。

（二）協(xié)調(diào)規(guī)劃，建立現(xiàn)代港口發(fā)展治理體系

交通運(yùn)輸部等部門發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)世界一流港口的指導(dǎo)意見》中明確指出，建設(shè)世界一流港口就要大力推動區(qū)域港口一體化改革發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)港口合理分工、錯位發(fā)展，同時加快發(fā)展以港口為樞紐的多式聯(lián)運(yùn)。山東省各港口應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展多維度的協(xié)同與合作，發(fā)揮港口群與城市群聯(lián)動效應(yīng)，推動一體化發(fā)展。

一是繼續(xù)推進(jìn)港口省內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前山東省自由貿(mào)易試驗區(qū)在濟(jì)南、青島和煙臺三地試行，山東省應(yīng)充分利用自由貿(mào)易試驗區(qū)優(yōu)勢，在目前四大港口集團(tuán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)港口資源整合四步走計劃，實施“大港+小港”“沿海港+內(nèi)陸港”聯(lián)動拆卸，視同一港整體監(jiān)管[3]，提升通關(guān)便利性。同時山東省可借鑒新加坡南北港組合模式，形成以青島港為龍頭，日照港、煙臺港為兩翼，渤海灣港為延展，各板塊集團(tuán)為支撐，眾多內(nèi)陸港為依托的一體化協(xié)同發(fā)展格局。海向上，利用威海港、青島港等瀕臨日韓的區(qū)位優(yōu)勢，打造產(chǎn)品中轉(zhuǎn)的高效海上物流通道。陸向上，擴(kuò)展中西部地區(qū)產(chǎn)品市場，構(gòu)建輻射山東乃至全國的綜合型物流網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)鏈。

二是要推進(jìn)與省外乃至全球的港口協(xié)調(diào)。港口間應(yīng)秉持“優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏”的發(fā)展思路，避免零和競爭的非合作博弈，從而實現(xiàn)多港聯(lián)動走向共贏。通過鼓勵港口與港口之間簽署友好港協(xié)議、意向書以及備忘錄等形式締結(jié)為友好港關(guān)系并開展后續(xù)港務(wù)合作，來深入推進(jìn)全球航運(yùn)共治，如青島港、日照港與連云港圍繞“兩港一航”和區(qū)域協(xié)同發(fā)展簽署了深化戰(zhàn)略合作框架協(xié)議[4]。借助RCEP的成立契機(jī)來推動青島港、日照港等與東盟國家航線間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，早日與海關(guān)達(dá)成認(rèn)可協(xié)議，逐步形成面向東盟的豁免目錄，建立起RCEP與山東省自貿(mào)試驗區(qū)的溝通橋梁，將港口打造為國內(nèi)國際雙向循環(huán)的通道。

（三）綠色減排，落實“碳達(dá)峰”與“碳中和”戰(zhàn)略要求

交通領(lǐng)域的碳排放是引發(fā)全球氣候變化的主要因素之一，中國交通運(yùn)輸領(lǐng)域碳排放總量已占全國碳排放總量的10%。港口作為交通運(yùn)輸行業(yè)的重要組成部分，是能源消耗和碳排放的主要來源，同時也是推動綠色減排、實現(xiàn)碳中和的重點(diǎn)區(qū)域。為實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)與港口的可持續(xù)發(fā)展協(xié)作，維護(hù)良好的海洋生態(tài)環(huán)境，港口應(yīng)緊密圍繞雙碳目標(biāo)加快綠色減排步伐，積極打造零碳碼頭、零碳港區(qū)、零碳港口。首先是在理念上進(jìn)一步更新，樹立港區(qū)綠色發(fā)展理念，制定并落實綠色發(fā)展專項計劃，整合發(fā)布年度港口綠色發(fā)展報告，開展綠色港口建設(shè)教育培訓(xùn)與宣傳活動;其次是在行動上進(jìn)一步落實，注重港區(qū)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)港口污染防治以及資源利用與生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)設(shè)備與作業(yè)工藝的更新，減少資源投入冗余，減少碳排放;最后是在體系和制度上加強(qiáng)綠色港口的審計認(rèn)證、目標(biāo)考核以及統(tǒng)計監(jiān)測，定期公開港口綠色化運(yùn)營水平。作為目前省內(nèi)先進(jìn)綠色港口，青島港應(yīng)加強(qiáng)與其他港區(qū)的技術(shù)交流與管理協(xié)作，對標(biāo)自貿(mào)區(qū)綠色發(fā)展指標(biāo)體系，早日明確港口綠色發(fā)展行動指南，推動沿海海港和內(nèi)陸河港進(jìn)一步擴(kuò)大LNG港作車船應(yīng)用范圍，并積極探索太陽能、空氣能、風(fēng)光互補(bǔ)等清潔能源在港口日常運(yùn)行中的應(yīng)用。

（四）擴(kuò)大開放，拓展區(qū)港經(jīng)濟(jì)合作空間

一是進(jìn)一步擴(kuò)大海洋港口口岸線開放。自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下，港口運(yùn)載量與開放度進(jìn)一步提升，青島、煙臺、威海、日照、濟(jì)寧等市處于亞歐大陸橋橋頭堡的周邊和沿線，青島等四大港口擁有亞歐大陸橋的出海通道，具有較大岸線利用需求。2020年6月12日，日照港口岸擴(kuò)大開放已通過國家口岸辦驗收；未來應(yīng)進(jìn)一步加快口岸岸線資源考察整合，在山東省港口集團(tuán)的統(tǒng)一規(guī)劃下繼續(xù)口岸擴(kuò)大開放報批工作，有效利用山東省港口口岸岸線資源、優(yōu)化港口資源配置。

二是提升內(nèi)陸港口開放程度，打通對外貨物和信息通道。如濟(jì)寧港以及在建的濟(jì)南港可依托濟(jì)南自貿(mào)區(qū)，建設(shè)內(nèi)陸開放新高地，進(jìn)一步發(fā)揮濟(jì)寧港、濟(jì)南港等省內(nèi)東中西運(yùn)輸樞紐作用，基于京杭運(yùn)河、小清河水系打通對外貨物通道；同時加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)與港口的信息共享開放，參考山東港口建設(shè)的區(qū)塊鏈木材業(yè)務(wù)服務(wù)平臺先例，降低信息共享與互聯(lián)的成本，打破貨物信息壁壘，打通對外信息通道。

（五）共享成果，實現(xiàn)港、城、區(qū)共同繁榮

港口、城市、自貿(mào)區(qū)的共同繁榮是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要多方位、多層次、多主體的相互配合與通力合作。一是要著力實現(xiàn)“港”與“區(qū)”的深度融合、“港”與“城”的相互賦能，發(fā)揮政府在港口、城市以及自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)之間的規(guī)劃匹配作用，充分利用各界人才智庫，做好前期規(guī)劃，打造良性的港、城、區(qū)發(fā)展系統(tǒng)；二是注重三者的自增長能力，延長港口服務(wù)客戶的供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，著力打造世界一流的物流樞紐港、金融貿(mào)易港、產(chǎn)城融合港、郵輪文旅港、智慧綠色港；城市以港而興的同時也應(yīng)打造自主特色產(chǎn)業(yè)，為港口發(fā)展注入新動力；三大自貿(mào)片區(qū)應(yīng)分別聚焦各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在人工智能、產(chǎn)業(yè)金融、海洋經(jīng)濟(jì)、高端裝備制造等各個領(lǐng)域開展全產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制創(chuàng)新，最終實現(xiàn)港口、城市、自貿(mào)區(qū)的共同繁榮。