青海省國有林場調研報告

汪海蓉 穆雪紅 徐峰 趙寶偉 韓振興 魏海平

摘 要：調研以全面掌握國有林場改革后建設與管理現狀為基礎，以摸清制約國有林場高質量發展的短板為出發點，以探索推進森林資源有償使用機制和自然資源調查與價值評估，持續深化國有林場改革，加強制度建設，推動高質量發展為根本目的。通過書面調研和實地調研相結合，書面調查以110個林場《全省國有林場調研問卷（一場一卷）》為主，實地調研選擇具有代表性、針對性、典型性的75個國有林場進行仔細剖析。調研取得的數據詳盡、成果豐富、情況真實，達到了預期效果。為進一步深入探索新管理體制機制下的國有林場保護發展模式提供了相關數據支撐。

關鍵詞：青海省 國有林場 調研 改革 科技

中圖分類號：F307.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-143-02

為深入貫徹落實黨的十九大提出的加快生態文明建設的戰略部署，按照習近平總書記對青海工作“四個扎扎實實”的重大要求，持續推進青海省生態文明建設、加快向生態大省強省轉變，近期，根據《青海省林業和草原局關于開展全省國有林場調研工作的通知》（青林場發[2020]287號）文件要求，青海省對全省國有林場相關工作進行了廣泛深入的調研，現將有關情況報告如下：

一、調研基本情況

此次調研自2020年5月初啟動至12月底全面完成，共向全省110個國有林場發放《全省國有林場調研問卷（一場一卷）》，8月底以各市州為單位上報后，經核查、核對、反復修改，形成書面匯總材料，為下一步開展實地調研等定了堅實基礎，書面資料核對后，于9月15日最終歸檔。其中對75個國有林場開展重點調研。實地調研率為調研林場總數的68%。

調研以《全省國有林場調研問卷（一場一卷）》為主要內容，共涉及159類529項指標，涵蓋基本情況、人員情況、森林草原資源及管理、項目和資金、機構建設及管理、營造林生產、產業發展、脫貧攻堅、基礎設施、辦公條件、科技發展、自然資源調查與價值評估、林場圖景、建議及希望等14個方面。

二、調研取得的成效

目前，青海省國有林場共有110個，大多成立于上世紀50年代至80年代，基本覆蓋全省各地林區。絕大多數國有林場處在三江源源頭、江河兩岸、水土流失區和風沙前沿區，位于最偏遠、地方經濟最不發達地區。成立初期，多數以采伐天然林為主，其余林場以荒山荒沙造林為主培育森林資源。2000年啟動實施天然林保護工程以來，全面停止天然林采伐，國有林場的性質從生產性事業單位轉變為公益性事業單位，國有林場的任務由林木采伐為主轉變為森林資源培育管護為主，標志著全省國有林場從開發利用轉入全面保護的發展新階段。2004年國家正式建立了中央財政生態補償基金，由于青海省國有林場生態區位重要，全省國有林場全面進入國家公益林，實施生態公益林補償制度，目前全省110個國有林場均為生態公益型和全額撥款事業單位。全省國有林場分布在43個縣（市、區）。全省國有林場中有森林公園23個，其中國家級森林公園7個，省級森林公園16個。按行政區域：海東市33個;海南州15個;西寧市15個，黃南州15個，果洛州12個，玉樹州10個，海西州5個，海北州5個。按面積大小：超大型林場30個（面積>50萬畝），大型林場41個（面積10～50萬畝），中型林場19個（面積5～10萬畝），小型林場20個（面積<5萬畝）。按建場時間：1980年代以前建場的林場有51個，1981～2000年建場的林場有16個，2001年后建場的林場有43個。按林分起源：天然林林場73個，人工林林場27個。

三、青海省國有林場存在的主要問題

（一）管理水平落后，發展方向不明

近年來，在國家的大力支持下，青海省國有林場造林力度不斷加大，有林地和灌木林地面積增加，由于經營管理不盡科學，導致一些人工中幼齡林生長不良，甚至成片死亡的現象。從此次調研中還反映出，各國有林場普遍對科學經營發展規劃考慮不夠充分，對已經編制完成的森林經營方案定位不夠清晰，大多流于形式。

（二）管理體制不順 機構弱化分流

自2018年機構改革以來，青海省各地林業草原部門都受到了一定沖擊，很大程度上制約了全省林草事業的快速發展。一是青海省存在“兩塊牌子，一套人馬”“事業單位，企業管理”“自收自支事業單位”等多種體制，一定程度上造成管理不順，影響林場工作的全面開展。二是機構弱化，政策執行大打折扣。三是人員分流造成基層管理工作缺乏有力抓手。四是機構改革后在新增草原業務后，全省國有林場幾乎沒有相關草原方面的技術人員，造成就國有林場方面草原數據空白，調研中所有草原方面的資料均為缺失。

（三）基礎設施落后 預防隱患突出

國有林場改革后，特別是隨著國有貧困林場項目的實施，各國有林場生產辦公用房質量得到了改造和提升，但僅能滿足最基本的生產生活需要，在林場精細化、規范化、智能化管理方面仍有較大欠缺。

（四）人員編制縮水，科技動力滯后

幾十年來大多國林場人員編制大幅度縮減，技術人員緊缺，目前全省110個國有林場在編職工人數1658人，機構改革后實際在崗人數1362人，人員結構與當前形勢和發展的要求有很大差距。繼而出現下列問題：一是隨著大規模國土綠化進程的推進，各林場周邊大面積新造林地被歸入林場管護范圍，造成林場工作任務量與現有人員編制不成比例，工作時應接不暇，對工作疲于應付。二是各國有林場人員結構偏向老齡化，高層次專業技術人員比例較低，林場提升經營管理水平和實現高質量發展內生動力不足。三是基層林場干部職工參與具體事務多，但參與科研項目較少，在相等的職稱評定條件下，相比機關專業技術人員，其評職稱分數難以籌足。四是林場職稱結構不夠合理，以各林場編制為基準核定相應職稱數量，導致林場高中級職稱數比例低。五是林場半數以上職工均借調至其他部門服務，造成人員本就匱乏的情況日益嚴重。

（五）經營缺乏活力 依賴思想嚴重

經營機制不活，國有林場按照全額撥款事業單位管理后，全部執行“收支兩條線”制度。這在保證職工收入穩定的同時，也在一定程度上影響了林場和職工搞活林場經營、發展林業產業的積極性。大部分林場“等、靠、要”思想嚴重，很多林場的經營活動停留在單一的護林工作上，經營領域尚屬空白。

（六）資源占比豐富 引領效果不佳

國有林場林地面積占全省林地總面積的48.53%，有林地面積占全省有林地總面積的79.82%，管理著全省森林資源的精華，代管著64個鄉鎮，但由于自身發展不足，因此對地方經濟的帶動不夠，只是將當地的農戶納入臨時管護員，林區群眾生活依然十分艱辛，甚至過著較為原始的生活。

四、做好國有林場工作的幾點建議

（一）“加強頂層戰略設計，理清國有林場現狀”，大力推進青海省國有林場工作

全省林業發展離不開國有林場發展，各國有林場必將在林業建設中起到科技示范帶動作用，為全省的林業建設工作帶個好頭做好表率。一是各國有林場在合理執行與之配套的專項規劃外，依據各國有林場發展規劃確定發展目標，并制定技術路線。二是進一步研究確定林場林業建設的目標和任務，并從優化森林結構、提高林分質量和林地生產力出發，編制森林培育發展規劃和森林經營方案，使林場的技術規程、標準逐步建立考核、監管制度，林場科學經營和合理利用森林源走上規范化、制度化軌道。三是緊緊圍繞省國有林場總站制定的各類科研項目及標準，有針對性地解決經營管理不科學、森林撫育力度不夠的現象。

（二）“積極落實政策制度，理順林場管理體系”，合理推進國有林場改革后續工作

落實人社部《關于國有林場崗位設置管理的指導意見》，科學設置各類崗位。堅持國有林場編制核定的嚴肅性，保證編制到位、人員到崗。合理優化國有林場管理層級。繼續做好改革后續配套政策的制定和落實工作，并加強與對口部門的匯報對接，密切掌握高層動態和最新信息，積極推進改革后續工作。吸納草原方面專業人才，充實林草隊伍，完善林草資料，壯大林草事業。

（三）“加強基礎設施建設，精準提升設備現代化”，制定林業裝備現代化發展計劃

建議將林場基礎設施建設列入地方經濟和社會發展總體規劃，將道路、供水、供電、通訊等納入國家公路建設、農電網改造、供水工程、村村通工程，由地方政府統一管理，統一安排建設資金;根據實際需求規劃新建管理站，特別是危舊房屋改造、辦公設備更新，改善職工住房和餐飲條件。林業裝備發展實現“三個現代化”，即營林生產、經濟林種植和林果加工業技術裝備實現機械化。森林防火、滅火、林業有害生物防治、森林資源監測體系建設現代化。科技成果發展、技術人員培訓、科技體系搭建實現升級化。

（四）“優化人才引進形式，建立技術培訓體系”，全力推動林場科技發展

一是在改善林場生活工作條件的基礎上，不斷加強能力建設、管理機構建設、強化機構職能，加大人才引進力度，補充編制縮水問題。二是結合國有林場的實際和發展戰略的要求，建立技術培訓體系和需求庫，有針對性地為國有林場培養符合林場發展戰略的人才。三是在科技支撐方面依托西北地區豐富的教育資源，積極尋求與高校、科研院所在科技成果形成和推廣上的深入合作，提高自身科技水平。四是依托省國有林場總站逐年安排的技術人員輪訓班，不斷提高林場職工文化素質。五是適當放寬基層林場職稱評定標準，調整高級別職稱空缺比例，解決基層林場職稱難進級的問題。

（五）“吸引優強企業參與，創新經營管理制度”，激勵林場職工建設發展積極性

國家政策和資金上的扶持是幫助國有林場走出困境的基本條件，但僅依靠政策和資金是不夠的，要想實現國有林場的長期可持續發展必須要創新經營管理方式，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，落實國有林場法人自主權，減少對國有林場的微觀管理和直接管理。積極與財政部門溝通，爭取更多的資金用于林業資源管護。經營活動要實行市場化運作，鼓勵優強林業企業參與兼并重組，通過規模化經營、市場化運作，切實提高企業性質國有林場的運營效率。在保持林場生態系統完整性和穩定性的前提下，按照科學規劃原則，鼓勵社會資本、林場職工發展森林旅游等特色產業，有效盤活森林資源。

（六）“挖掘森林生態價值，豐富生態服務類型”，積極發揮國有林場帶動作用

青藏高寒區森林位于世界屋脊青藏高原之上，其植被體系與同緯度的亞熱帶高山植被差異顯著。與西藏相比海拔略低的青海省國有林場，具備向更多人群提供生態服務的潛力。一是利用國有林場自身豐富的資源，大力發展林木良種基地、花卉苗木基地、珍貴用材林基地，保障營造生態樹種的來源。二是多種經營大力發展林場經濟。利用林區豐富的自然資源重點發展森林人家等特色旅游林場經濟，起到引領示范效果。三是有效提供公共服務。加強國有林場道路供電、供水、通訊等基礎設施建設，為公眾健身養生觀光游覽科普考察等提供便利條件，改善林場職工生產生活條件，優化林區發展環境。四是選擇資源豐富交通方便的國有林場建設一批生態文化與教育基地，健全標識解說引導等宣教系統作為弘揚生態文化普及自然知識的場所，向公眾開放積極推動科研及周邊鄉村餐飲、住宿、旅游等發展。

（作者單位：青海省國有林場總站 青海西寧 810000）

[第一作者簡介：汪海蓉（1983—），女，大學本科，青海西寧人，林業高級工程師，從事林業調查與生態保護工作。]

（責編：若佳）