財政資源、產業效率與東北問題
——基于2001—2016年地級市面板數據的PSM-DID分析

王智勇

(1.中國社會科學院大學,北京 102488;2.中國社會科學院 人口與勞動經濟研究所,北京 100710)

一、研究背景

目前,關于東北問題的討論主要集中于分析工業化、城鎮化、市場化以及計劃經濟體制機制的影響,較少討論財政資源和產業效率變化對東北經濟增長的影響,尤其很少涉及財政資源對產業效率的影響。財政政策是政府在區域政策中最重要、最具有操作性的手段之一,而轉移支付正是實現這一手段的主要工具。例如,2009年國務院出臺的《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》共涵蓋優化經濟結構、基礎設施建設、推進資源型城市轉型和解決民生問題等9個方面,28條具體振興政策,主要政策工具是政府投資。對許多地方政府而言,政府投資的主要資金來源是財政轉移支付。從某種程度上說,20世紀末國有企業改革極大地刺激了東北地區的所有制結構。原本是促進市場化的極好時機,然而2003年國家振興東北老工業基地的系列政策打亂了市場化改革的進程,東北地區各級政府利用國家專項政策的扶持,進一步強化了重工業化特征的產業結構和國有企業壟斷的格局,使得東北經濟發展極大地依賴于中央政府的專項振興計劃和財政轉移政策。由于東北尚未形成市場主導的經濟發展環境,此類振興政策實際上助長了東北經濟對政策的依賴性,提高了地區經濟增長的脆弱性。對東北地區而言,受重工業化的影響,充裕的財政資源在一定程度上反而弱化了經濟增長的自主性。正是從這個角度來看,新東北現象實際上是2003年以來一系列東北老工業基地振興政策的副產品,如果不糾正政策的偏頗并采取積極的市場化改革策略,未來東北經濟仍將難以實現長期穩定發展。因此,研究振興政策與產業發展的關系和作用機理,財政資源配置及其影響就成為政策調整的基礎。

與振興政策促成經濟增長形成鮮明反差的是,東北地區人口大量外流。從東北地區流出人口的結構來看,來自城市、制造業以及擁有高學歷的人口占比要高于全國平均水平。而且,東北外出勞動力的回報率很高。此外,東北地區既是人口凈流出地區,也是人口凈遷出地區。人口長期凈流出,意味著勞動力和人才大量流失,對東北老工業基地振興無疑是釜底抽薪。

由此可見,在分析東北經濟發展問題的過程中,人口的因素不容忽視。已有的研究大多數采用統計年鑒數據,但年鑒提供的人口數絕大多數為戶籍口徑,難以反映流動人口的影響,因而在此基礎上進行的分析(多數研究采用人均GDP來測量經濟增長)容易有偏。此外,在評估振興東北老工業基地政策的時候,常常采用雙重差分模型分析(DID),但控制組的選擇直接影響到政策評估的結果,一些研究采用了傾向性評分匹配來確定控制組,但并未充分考慮到在實施振興東北老工業基地政策的同期還有其他區域政策,如2006年中部崛起戰略的實施,是國家在實施西部大開發和振興東北之后的又一重大區域政策。

與現有的研究相比,本文的邊際貢獻在于:一是利用統計年鑒數據與普查數據,估算了地級市歷年常住人口,在此基礎上準確地評估振興政策的影響;二是從財政資源和產業效率的角度分時段對東北老工業基地振興政策進行評估,從而對振興政策的作用機制和作用效果進行更細致的探究。對現有政策的評估是進行政策調整的基礎,也是改進地區經濟增長模式的重要前提。

二、文獻綜述

對東北問題的研究早在20世紀90年代就陸續出現,當時東北地區經濟就已經呈現下滑趨勢,而國有企業改革更使得東北地區失業問題突出。不少研究指出,當時東北問題的根源在于產業結構和體制二者之間存在的矛盾。振興東北老工業基地政策陸續實施之后,相關研究逐漸增多,隨著2016年最新一次東北振興政策的實施,相關研究呈現井噴式爆發。現有對東北問題的研究大體上可以歸成兩類:一類是對影響東北區域經濟增長的主要因素加以分析,以試圖尋找導致東北經濟增速急劇下滑的根源;另一類是對振興東北老工業基地政策的評估,試圖明確振興政策的具體影響,進而提出政策的改進建議。

新中國成立以來,原本就有較好工業基礎的東北地區成為國家重工業和能源基地,東北經濟發展一度引領全國。然而,隨著時間推移,東北地區的重工業基礎逐漸陷入僵化,突出表現為難以適應改革開放以來的市場機制。有關東北老工業基地問題的研究多數集中于東北的產業結構問題以及由此而導致的體制機制問題,例如“輕工業缺位論”“單一結構論”等。此外,東北地區需要解決所有制結構單一、市場化程度低、企業設備和技術老化、企業歷史包袱沉重等問題。

為了貫徹落實東北振興戰略,國家陸續出臺包括免征農業稅試點、社保試點、增值稅試點、棚戶區改造、企業歷史欠稅豁免、國有企業改制、資源枯竭型城市轉型等政策,以直接“輸血”方式解決東北老工業基地亟待解決的歷史性欠賬、產業結構調整、國有企業和資源型城市發展等問題。從根本上說,直接“輸血”方式就是以財政轉移的方式去影響地區經濟增長。財政轉移又主要通過投資影響經濟增長,數據表明,投資始終是影響東北經濟增長的最主要因素。振興戰略實施以來,東北地區投資對經濟增長的貢獻率逐年抬升,到2009年達到了174.1%的峰值,地區經濟越來越依賴投資,因而投資的波動會直接導致經濟增長的波動。東北振興發展十多年來,雖然經濟增長有明顯提升,但長期積累的一些結構性問題并沒有得到根本解決,一旦外部環境發生改變,就可能對經濟增長形成劇烈的沖擊。

近些年來,許多研究紛紛評估振興東北老工業基地的政策效果,以便使政策更具有現實針對性。研究表明,政策的實施并沒有顯著增強東北地區的全要素生產率,沒有提高產業集聚水平和改善空間結構,也沒有顯著地優化東北地區的產業結構,反而出現第二產業比重上升的逆工業化規律現象。東北振興戰略沒有促進產業向東北地區集聚和轉移。振興東北老工業基地戰略的經濟增長效應,主要是通過增加投資和政府支出、改善基礎設施實現的,并且政策的實施并沒有改善東北三省的人力資本、投資環境和全要素生產率。綜合來看,系列東北老工業基地振興政策最主要的特點是,政策手段上采用大規模資金支持方式,實際上也就是過度的財政資源,導致政策作用時間短,造血功能有限。以政府投資為主要政策工具還使得東北地區政府過度投資于能夠拉動經濟增長的項目和國有企業,導致在環境保護、民生保障和研發投入等方面投入不足。

可以看到,從地區經濟增長本身去尋找制約經濟發展的主要因素,能夠發現東北地區經濟發展的特殊性并為政策評估提供參考,而從區域政策實施效果的角度去評價政策對區域經濟發展的影響機制,則有利于為政策的調整提供可靠依據。基于此,本文試圖通過政策評估來厘清政策對地區經濟增長的影響路徑和機制,并對未來制定區域政策提供合理建議。

三、產業結構、財政資源與東北經濟增長

研究東北經濟增長不得不考慮產業結構,特別是其重工業化的特征。振興東北老工業基地扶持政策實施十多年來,東北的產業結構問題依然突出,重工業化和資源能源型的產業結構依舊占據主導地位。這種產業結構曾經在很長時期內推動了地區經濟增長,也強有力地支援了其他地區的工業化建設,但在新形勢下,這種結構給東北地區經濟增長帶來的更多是脆弱性,以及對政策更高的依賴性。重工業主導的產業結構還嚴重阻礙了市場化的進程,重要的資源和生產要素都被國有企業特別是央企占有,民營企業難以成長,不利于效率的提高。

東北地區產業結構的變遷與振興政策下財政資源的變化密切相關。研究中國的地區經濟增長,一個必須要考慮的因素是財政轉移支付和財政資源。每個層級的行政單元都不是孤立發展的,而是受到上級政府的影響。對于地方政府而言,財政收入和財政支出構成了他們重要的財政資源,在很大程度上能夠影響地區經濟增長。大量研究已證實,財政支出是推動中國地區經濟增長的重要途徑之一。從1994年開始,中國的財政制度經歷了稅收中央集權化改革,但在財政支出分配上沒有相應變化,因而地方財政開支中有更大的份額是由上級政府撥款提供的,這也意味著財政支出越來越成為影響地方經濟發展的一個重要手段,充分利用財政資源去獲得理想的政績考核,也成為地方官員晉升的重要途徑。財稅制度改革之后,由于中央政府有足夠的能力來對地方政府進行獎懲,故而地方政府官員不得不追隨中央政府的政策導向。如果財政資源主要來自中央政府撥款,那么地方政府往往有更大的動力去競爭撥款,會有強烈的動機在財政開支和投資方面建設形象工程,而不是通過更有效的財政支出去加快當地經濟的發展。隨著轉移支付規模的擴大,地方政府傾向于更大比例提高基本建設和行政管理費支出。地方財政支出的城市偏好,會在減緩經濟增長的同時加大城鄉差距。

政府的財政支出主要用于提供公共品,除了基礎教育和公共醫療之外,地方政府提供的公共品還包括社會保險、基礎設施建設、支農補助、社會治安等。在地方政府財政支出結構中,受到較多關注的是以基礎設施建設為代表的實物投資。在1994年財稅制度改革以后,地方政府面臨財政壓力和同級政府競爭,自然會改變其支出結構:在保證自身運轉的前提下,將有限的資源優先投入到基礎設施建設,以此來吸引外來投資,尤其是外國直接投資。其原因在于,相對而言,公共物質資本投資對長期經濟增長的正向影響更為顯著。在中國財政分權的制度下,地方政府有激勵運用補貼、減稅等公共政策手段幫助企業提高生產效率,形成微觀上可持續的經濟增長基礎。在現行的中央地方分權結構和晉升激勵體制下,地方政府出于自身利益更傾向于追求短期增長而忽視結構調整等涉及長期發展的問題,在推進市場化、國有企業改革、科教研發等事業單位體制改革方面力度偏弱。

根據《中國城市統計年鑒》數據計算出的人均財政收支狀況明顯反映出東北財政轉移的顯著增加,如圖1所示,自2003年以來,東北人均財政支出與其他地區明顯拉開了差距,這種情形在2010年進一步強化。與此同時,東北人均財政收入狀況與其他地區并沒有本質差別,只在2012年之后低于非東北地區。

圖1 東北與非東北地區人均財政收支狀況比較

自2004年以來,中央對各省的轉移支付中,東北三省得到了明顯的政策傾斜(見圖2),如果把東北三省與北京市作對比,就會明顯發現自2000年以來,東北三省得到來自中央的財政轉移無論是總額還是增加額均明顯高于北京市。

圖2 1994—2013年中央對北京與東北三省的轉移支付對比

充裕的財政資源通常總會促進地區經濟增長。人均財政支出的增加,無論是用于物質資本(基礎設施建設為代表的實物投資)還是用于人力資本的投資(教育科研等),都會顯著促進經濟增長(見圖3)。而地方政府為了追求政績,特別是在東北,受計劃經濟時代的影響,地方政府的決策主要以獲得中央政府更多的肯定為目標,大多數都會選擇收益更快的實物投資,而從長期來看,這并不利于經濟的穩定增長。對東北地區經濟增長而言,隨著人口的大量流失,人才的缺失構成最嚴重的威脅,人口和人才分別對要素投入和全要素生產率有著顯著的影響。

圖3 東北地區財政支出與經濟增長的關系

四、模型設定與數據

(一)模型設定

如前所述,對東北老工業基地而言,區域政策主要通過財政資源來影響地區經濟發展,財政資源流向不同的產業會使得產業有不同的發展方向。獲得充裕財政資源的產業通常會發展更快,尤其表現為產業效率的提高,而獲得較少財政資源的產業通常發展緩慢。因此,需要準確評估振興政策給東北產業發展尤其是產業效率帶來的影響,唯有如此,才能明確政策的效果及其影響機制,明確這些影響的方向是否需要調整以及如何進一步調整。

雙重差分法常常用來評估區域政策效果,其基本思路是把區域政策作為一項“準自然”實驗,把政策影響下的處置組和不受政策影響的控制組在區域政策實施前后分別差分,再計算這兩組差分結果的差異,從而得到區域政策的凈效果。然而,合理地評估區域政策首先要保證處置組和控制組都是隨機選擇的,從而避免自選擇問題。而如果處置組和控制組的劃分并非是隨機選擇的,并且存在不同特征,會使雙重差分法產生選擇性偏差,進一步導致內生性問題。振興東北老工業基地政策的出臺顯然不是隨機選擇,事實上所有區域發展戰略都不是隨機選擇的結果,從而也就導致樣本選擇偏差問題。此外,要合理地評估一項區域政策,需要有合適的控制組,即首先是處置組和控制組有相似之處,并且處置組受到區域政策的影響,而控制組不受區域政策的影響,并且也不受其他與區域相關的政策影響。

合成控制法(synthetic control methods,SCM)和傾向性評分匹配法(propensity score matching,PSM)通常用來解決選擇性偏差問題。合成控制法最早由Abadie等提出,他們從統計學上給出了嚴格的理論基礎,并通過構造處置組的合理對比對象,克服處理組和控制組之間的差異問題,其核心在于通過其他地區的組合來構造出一個良好的控制組,具有透明和避免過分外推的優點。合成控制法的可信度取決于,合成控制能在干預前的相當一段時期內很好地追蹤處理地區的經濟特征與結果變量。如果干預前的擬合不好,或干預前期數太短,則不建議使用合成控制法。考慮到20世紀90年代與2000年以來的統計數據有較大變化,本文選擇的時期為2001—2016年,而振興東北老工業基地政策始于2003年,因而干預前期數太短,采用合成控制法并不合適。

為了解決因選擇性偏差而導致的內生性問題,本文引入傾向性得分匹配方法,該方法的基本思路就是通過構建反事實框架形成一個近似的隨機化試驗。所謂的反事實是指通過控制組來觀察處置組未受到政策干預時的后果,通過對比兩種結果,消除選擇性偏差問題,從而得到真實的因果關系。傾向性得分匹配法通常分兩步完成。第一步是計算處置組(個體或區域)得到處理(對區域而言是獲得區域政策)的傾向性得分,比較常用的方法是使用logistic回歸來計算傾向性得分。

()=(=1|)=exp()[1+exp()]

(1)

其中,()是一個區域獲得振興老工業基地政策的條件概率,為待估計系數,為納入模型的解釋變量,主要包括影響地區經濟增長的各種因素,例如物質資本投資、人力資本投資、城鎮化、對外開放水平、技術創新能力和市場化水平等。

第二步利用得到的傾向性得分對處置組和控制組進行匹配,常用匹配方法包括最小近鄰匹配、半徑匹配、核匹配、分層匹配等。匹配之后需要對匹配效果進行評估,方法主要包括兩種:一種是從分布形態上加以檢驗,要求匹配后控制組與處置組的匹配得分分布形態保持一致;另一種是從變量的差異角度加以檢驗,要求控制組與處置組在各匹配量上已無顯著差異。通常而言,兩種方法的結果一致。

在傾向性得分匹配的基礎上,本文采用雙向固定效應模型,用以下方程來估算政策效果:

,=+×+,+++,

(2)

其中,,為用于衡量政策效應的指標,分別從人均GDP、人均財政支出額和三次產業的效率來加以評估;表示城市固定效應,用于控制城市不隨時間變化的影響經濟增長的因素,比如文化、制度、習俗等;為時間固定效應,為政策實施區域虛擬變量,為1時表示實施了東北振興政策,為0時則表示沒有實施政策;為時期虛擬變量,分別對應不同時期實施的東北振興政策臨界點;,表示隨時間和個體變化的控制變量;,為模型誤差項。此外,為了避免回歸結果可能受到異方差和序列相關的影響,使用在地區層面的聚類調整標準誤差而不是普通標準誤差。

根據內生增長理論,人力資本水平是促進地區技術進步、實現地區長期經濟增長的重要驅動因素之一。在地級層面上,通常做法是采用高校大學生在校人數占地區總人口的比重()來度量,本文也采用通用做法。考慮到統計數據的前后連貫性,采用地級市中市轄區人口占全市人口的比例來表征城鎮化,這實際上反映了人口向城市聚集的程度。

按照已有文獻的一般做法,產業結構以第三產業產值與第二產業產值之比來表征,等同于GDP第三產業比例與GDP第二產業比例之比。考慮到東北是重工業基地,本文采用GDP第二產業比例與GDP第三產業比例之比()來表征產業結構。

對外開放度通常從對外貿易或外商直接投資兩個方面予以度量,不過在地級市層面上往往難以獲得對外貿易數額。外商直接投資反映了一個地方的綜合投資環境,綜合投資環境不僅包括制度背景、基礎設施狀況,還包括這個地方的政府效率、開放程度等。參考已有做法,本文采用人民幣匯率中間價折算的各地級市的實際利用外商投資額占地區生產總值的比重()來度量。

(二)數據來源

評估使用的數據來源于2002—2017年的《中國城市統計年鑒》,實際年份是2001—2016年,共16年。因為2018年《中國城市統計年鑒》中的數據存在較大的缺失現象,例如沒有固定資產投資數據,也沒有全市人均GDP數據(大多數采用了常住口徑的人口數來加以計算,但年鑒上僅提供戶籍人口數),難以與之前的系列數據匹配。2009年9月國務院頒布的第二次東北地區等老工業基地振興戰略的指導性意見中提及建立東北地區四省(區)行政首長協商機制,意味著內蒙古東部地區也納入東北振興計劃之中,因此本文樣本中的處置組便是東北四省的37個地級市。

為了消除價格因素的影響,本文把所有涉及價格的變量全部進行價格縮減。考慮到地級市GDP縮減指數難以獲得,采用了地級市所在省份的省級GDP縮減指數來替代,經過指數縮減之后,所有涉及價格的變量都采用了2000年的價格水平。如前所述,東北振興計劃實施了若干次,據此可以選擇不同的時間節點作為估算政策效果的時期變量。

從表1中可以看到,各個變量都比較均衡,樣本數基本相當,有利于進行回歸分析。從對外開放度來看,雖然地區之間差異較大,但總體而言,東北各地區的對外開放度都比較低。

表1 主要變量的描述性統計結果

如前所述,由于統計年鑒的人口數均為戶籍人口,并沒有把流動人口統計在內,但現實情況是東北人口大量外流,如果不考慮到這一因素,那么顯然會造成估計偏差。為了糾正因為人口統計口徑不同而造成的偏差,有必要引入常住人口。然而,2011年以前,常住人口只在普查年份才公布,其余年份只能通過估算獲得。利用2000和2010年兩次人口普查全國地級市人口數據,關聯到當年的戶籍人口、經濟總量、工資、就業結構等變量,可以在常住人口和戶籍人口之間建立一種穩定的回歸關系,利用這一回歸關系,就可以推算歷年的常住人口,并在此基礎上計算基于常住人口的各項人均指標。采用常住人口重新計算相關指標之后,東北的一些人均指標呈現上升趨勢,這意味著許多地區確實存在人口外流現象。

五、振興東北老工業基地政策評估

(一)基本評估結果

自2003年10月提出《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》之后,中共中央、國務院先后提出或批準了一系列規劃或政策性文件,主要有《關于促進東北老工業基地進一步擴大對外開放的實施意見》(2005年)、《關于發展高技術產業促進東北地區等老工業基地振興指導意見的通知》(2005年)、《東北地區振興規劃》(2007年)、《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》(2009年)、《東北振興“十二五”規劃》(2012年)、《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》(2014年)以及《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》(2015年)。其中,2014年的政策強調依靠內生發展推動東北經濟增長,涉及國有企業改革、簡政放權、產業結構調整、城市轉型、基礎設施建設和改善民生等方面。

首先從經濟增長和財政支出的角度來看政策實施的效果。考慮到振興政策實施多年,本文分別評估2004(2003年10月提出政策,發揮效果至少要從2004年開始,故而分析2004年前后有無顯著變化,簡稱為2004年政策)、2009、2012(既是《東北振興“十二五”規劃》的開局之年,也是全國進入新常態的元年)和2014年4個時間節點的政策效果。為了區分不同的政策影響,每項政策影響的時間段也加以區分,2004年政策效應截至2009年,2009年政策效應截至2012年,2014年政策效應截至2016年,即每項新政策都向前包容,因為新政策總是在舊政策的基礎上進一步發揮作用,新政策推出之后,舊政策自然就廢棄。

為了更加準確地對振興東北老工業基地政策進行合理評估,需要有一個可靠的控制組。2006年中部崛起戰略的實施,是國家在實施西部大開發、振興東北之后,又一重大區域政策,是從中國現代化建設全局出發做出的又一重大決策,是落實促進區域協調發展總體戰略的重大任務,政策覆蓋山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。因而,本文把中部崛起戰略覆蓋的中部六省排除在外,在此基礎上根據傾向性匹配得分來選擇控制組。

首先采用統計年鑒中的數據來加以分析,而后采用常住人口數據重新計算的各項指標再加以穩健性檢驗。采用最小近鄰匹配法,樣本量足夠,按照1∶3進行匹配并得到匹配結果(見圖4)。從分布形態圖的匹配前后對照來看,匹配效果比較理想,處置組和控制組的分布形態趨于一致。此外,從匹配前后變量差異的對照(表格省略)來看,匹配之后在控制組和處置組之間已經沒有顯著差異。由此,本文構建了符合要求的控制組。

圖4 處置組與控制組分布形態對照(1)

分別從衡量經濟增長的人均GDP和衡量財政資源的人均財政支出額角度來評估振興政策的效果見表2。可以看到,經濟增長在2004年前后差異顯著,表明2004年這次振興政策確實起到了顯著的促進作用。但在2009、2012和2014年前后并沒有顯著差異,即自2009年以來的振興政策主要是使東北地區經濟增長與全國其他可比較地區基本保持一致。而從系數上看,人均財政支出這一指標來看,在2004、2009和2012年前后都沒有顯著差異,但2014年前后則存在顯著差異,這意味著2014年的振興政策更突出采用增加人均財政支出的方式來進行,這與圖1中的情形基本一致。考慮到東北人均財政收入的增長幅度遠小于人均財政支出,可以認為財政擴張的主要來源是中央轉移支付或地方債務增加,并且從系數來看,政策支持越來越體現在財政資源的不斷增加上。政策對地區經濟增長的影響趨于減弱。從如前所述,振興政策使東北產業結構重工業化的特征得以強化,這種強化顯然是通過資本和勞動力等生產要素不斷地涌入重工業行業來實現的,也就意味著第一和第三產業的發展有可能會受到負面影響。本文通過三次產業的生產效率變化來評估政策的效果。考慮到地區之間產業結構不同,直接用勞動生產率進行比較難以體現產業發展在地區間的差異(例如資本勞動比可能會有顯著差異,從而導致勞動生產率的差異),因而采用產業的相對生產率,即有

表2 振興東北老工業基地政策評估:人均GDP變化

(3)

其中,表示第個地區第產業的生產效率,,表示第個地區第產業的GDP,,表示第個地區第產業的就業,和則表示第個地區GDP和總就業,該公式實際上是用GDP中的分產業比例除以就業的分產業比例,它表達的是相對生產率,如果其值大于1,表明1%的就業創造了超過1%的GDP,意味著勞動生產率相對越高,產業效率值越大,通常來說其勞動生產率也越高,反之則相對較低。在產業之間進行區域比較,采用這種相對生產率更具有可比性,因為勞動生產率測量的是單位勞動創造的價值,并未考慮產業的演變以及各產業發展的影響因素。

分產業來看,三次產業的生產效率呈現顯著不同的變化趨勢,第一和第三產業生產效率持續下降,而第二產業生產效率則持續上升。根據工業企業數據的分析,東北企業效率的提高主要是通過用資本替代勞動的方式。而東北的企業主要集中于第二產業,勞動生產率的提高意味著更多的勞動力從第二產業釋放出來,但因就業機會并不充分,他們有可能轉到他們并不擅長的第一和第三產業,在一定程度上降低了生產效率。更有可能的一種解釋是,第二產業吸納了投資的絕大部分,使得第一和第三產業難以獲得發展所需的資本,第二產業甚至有可能把第一和第三產業的投資和勞動力也部分地吸納,從而降低了其生產效率。盡管數據表明東北地區第一和第三產業始終保持穩定增長態勢,甚至多數年份增長率高于全國平均水平,但其背后卻是相對勞動生產率的下降。《中國統計年鑒》提供的數據表明,2003年以來,東北地區第二產業發展趨勢與東北地區經濟整體形勢高度一致,然而經過多年發展,第二產業比重仍占據半壁江山,一枝獨秀現象仍然十分突出。從回歸系數來看(見表3),振興政策對第一和第三產業效率的負面影響呈現不斷加強的趨勢,而對第二產業效率的影響則呈現不斷弱化的趨勢。

表3 振興東北老工業基地政策評估:產業效率變化

(二)穩健性檢驗

如前所述,戶籍口徑并沒有考慮到流動人口,但在地區經濟發展中,流動人口顯然是不可忽視的因素。本文采用前面通過擬合獲得的常住人口來替代戶籍人口,計算相關變量,以檢驗模型的穩定性。

出于篇幅考慮,本文省略了匹配效果的具體評估過程,但無論是從分布形態(見圖5)還是從匹配前后變量的差異性方面來看,都能夠通過評估,即匹配效果理想。

圖5 處置組與控制組分布形態對照(2)

表4中的雙重差分結果表明,從常住口徑人均GDP的角度來看,2004、2009和2012年振興政策效應非常顯著,積極地推動了地區經濟增長,2014年政策對經濟增長的影響不如前面三次,顯著水平僅為10%,并且從系數上看,同樣呈現遞減的趨勢。而從人均財政支出的角度來看,2004、2009和2012年振興政策的效果都沒有導致財政支出與其他地區有顯著差異,但2014年振興政策則導致人均財政支出顯著高于其他地區,且從系數上看,呈現影響不斷加強的趨勢。人均財政支出結果與采用戶籍口徑的分析結果完全一致。

表4 振興東北老工業基地政策評估:人均GDP變化(穩健性檢驗)

從表5中的雙重差分結果來看,三次產業生產效率呈現顯著不同的變化趨勢,第二產業生產效率持續高于其他地區,而第一和第三產業生產效率則持續低于其他地區。同樣,這一結果也與采用戶籍口徑的分析結果完全一致。從系數上看,振興政策對第一和第三產業的負面影響越來越突出,對第二產業的促進作用日益弱化。

表5 振興東北老工業基地政策評估:產業效率變化(穩健性檢驗)

財政資源還可以從財政支出占GDP的比例()來衡量,因此可以直接觀測在GDP的增長過程中財政支出的貢獻程度。有研究表明,人均財政支出用來衡量地方財政資源可能并不準確,人均財力差異是相對指標,易受極端值的影響,并不能準確反映地方財力差異,而總量財力差異的分析可能更為科學有效。因此,本文采用財政支出占GDP比例來替換人均財政支出這一指標,分別采用戶籍口徑和常住口徑(協變量和控制變量)進行匹配并加以評估,結果見表6。結果基本一致,即2004年的振興政策使東北地區財政支出占GDP比例顯著高于控制組,而2009和2012年政策效應則不明顯,2014年政策效應再次顯著,意味著2014年財政擴張成為東北振興戰略的一項重要內容。這與前述采用人均財政支出測量的結果一致。

表6 振興東北老工業基地政策評估:財政支出占比變化(穩鍵性檢驗)

總體來看,2003—2014年的數次東北老工業基地振興政策促進了地區經濟增長,但同時也擴大了財政支出,或者說,在一定程度上依賴財政支出的擴大來維持東北與全國基本一致的經濟增長速度。如前所述,東北地區的人均財政收入與其他地區并沒有本質差異,但人均財政支出卻有著顯著差異,那么可以推斷,大幅增加的人均財政支出主要來自上級的財政轉移,也就是說,東北實施老工業基地振興政策以來,獲得了充裕的財政資源,并利用這些財政資源維持了經濟的較快增長。從各地區中央財政投資的人均水平看,20世紀90年代中后期,人均中央財政投資水平最高的兩個地區是東部地區和東北地區,兩個地區大體處于相同水平。但從2001年開始,東北地區的人均中央財政投資一直高于東部地區。而從產業效率來看,各產業受政策影響的方向和程度均不相同,振興政策促進了東北第二產業的發展,提高了其相對生產效率,但同期卻降低了第一和第三產業的相對生產效率,使得經濟發展單純地依賴第二產業,這就導致東北經濟增長的脆弱性不斷增強,一旦第二產業的發展出現問題,則地區經濟就會顯著受到相應的影響。2014年以來,鋼鐵、煤炭等大宗產品價格大幅度下降,東北的重工業深受打擊,也因此顯著影響了經濟增長。可見,東北振興政策主要通過大量財政資源的投入來影響經濟發展,而財政資源又主要流向了重工業化主導的第二產業,促使第二產業獲得較快發展,形成比較優勢,而第一和第三產業則因得到的財政資源支持較少而得不到充分發展,效率增長相對緩慢,逐漸形成比較弱勢。評估結果還表明,2014年的東北振興政策效果相對不理想,無論是人均GDP還是經濟增長所依賴的第二產業效率,均不如前幾次政策效應那么明顯,這也觸發了2016年出臺的新一輪振興政策。新政策的一個重要目標是努力保持較高的經濟增長。然而,較高的經濟增長需要物質資本和人力資本的協同配合,需要高新技術的全力推動。東北現有的產業結構和人力資本水平,尚不足以支撐較高經濟增長。

東北地區在設立高新區方面與其他地區存在較大差距,具體見表7,特別是與其作為國家重工業基地的地位不符。這意味著東北地區在推進高技術發展方面的投入力度不足,不利于地區經濟的持久增長。此外,《中國科技統計年鑒》數據顯示,盡管振興戰略實施以來,東北地區R&D經費投入總體呈逐年上升趨勢,但仍低于全國平均水平,嚴重阻礙了東北地區科技研發的進程。

表7 全國各地區國家級和省級高新區分布

六、結論與政策建議

本文利用2001—2016年地級市面板數據,基于PSM-DID評估方法和雙向固定效應模型對振興東北老工業基地系列政策的效果進行了多角度評估。研究表明,東北經濟增長的脆弱性一方面源于其扭曲的產業結構和對財政資源的過度依賴。在系列東北老工業基地振興政策的影響下,重工業主導的產業結構不但沒有弱化反而進一步強化,導致產業勞動生產率發展失衡。第一和第三產業沒有得到應有的發展,突出地表現為相對生產效率的持續下降。而第二產業相對生產效率的提高則建立在資本深化,進而資本不斷替代勞動的基礎上。由于第二產業占比較高,第一和第三產業缺乏發展所需的資本和勞動力等生產要素,導致地區經濟增長缺乏長效和穩態機制。東北經濟增長脆弱性的另一方面表現為經濟增長不斷依賴財政擴張,這種擴張并非來自地方財政收入的持續增長,而是依賴中央轉移支付,因而不具有可持續性,也不利于東北經濟的內生發展。轉移支付會顯著改善轉入地的短期經濟增長效應,但會嚴重降低長期經濟增長潛力,轉移支付的累計效應為負。

東北地區因持續十多年的振興政策獲得了充裕的財政資源,但在現有財政體制下,財政資源的豐裕進一步強化了東北的重工業結構。在地方政府看來,為了最大程度地發揮這些財政資源的作用,最簡單的辦法是把它們用于能夠確保短期形成產出增長的地方,而原有雄厚基礎和重要地位的重工業就成為不二之選。地方政府作為地區經濟發展的主導者,作為產業選擇的主體,對于區域產業結構趨同負有不可推卸的責任。正是現有的財政制度安排使得地方官員傾向于投資某些“價高利大”的產業,導致產業結構趨同。而政績考核機制的壓力,更使得地方官員不顧地區的比較優勢,投資于能創造較大產值以及提供較多就業機會的產業,導致產業結構扭曲。東北重工業的發展,進一步提高了資本勞動比,使得勞動需求增長持續乏力,第二產業在財政資源的扶持下進一步壯大,吸納社會資源,導致第一和第三產業發展不充分,效率無法持續提高,因此東北原有的產業結構等問題不僅沒有根本改變,反而更加突出。并且,振興政策對第二產業的促進作用也呈現遞減趨勢,意味著振興政策難以持久起作用,地區經濟增長必須依靠自身的內在驅動力。

從促進東北經濟實現長效穩態增長機制的角度出發,應促進東北經濟內生發展機制的形成,而要實現這一點,必須改變現有扭曲的產業結構和對財政資源的過度依賴,促進產業均衡有序發展,財政實現可持續性擴張。應采取切實有效的措施逐步減少對東北地區的財政轉移,促進東北經濟發展內生動力的形成,從而為經濟實現持續穩步發展奠定基礎。在國家新常態發展的新形勢下,重工業化的必要性逐步喪失,因而東北重工業化主導的產業結構必須打破。應充分發揮東北裝備制造業的良好基礎,促進“互聯網+”、物聯網和人工智能技術的發展和廣泛應用,從而推動智能制造業等現代產業的發展,促進傳統經濟向數字經濟的轉變。此外,還應加強第一和第三產業的發展,尤其是從資金和人才等方面給予足夠的保障,實現產業結構的均衡和全產業的穩態發展。

在振興東北系列政策的實施過程中,中央政府通過加大轉移支付力度推動東北經濟的增長。但在當前財政分權體系下,地方政府為了獲得更多的財政轉移資源而重點推動以重工業為核心的第二產業發展,追求經濟增長的短期效果,而忽略了人力資本投資和科研創新投資,特別是忽略了人才利用和創新激勵機制存在的問題,導致人才大量外流,難以形成經濟增長的長期穩定機制。尤其值得指出的是,雖然轉移支付有利于當地的基礎設施建設,但不利于政府行政效率的改善、市場經濟制度的建立和私人經濟的發展,而后者恰恰是東北目前轉型所急需的。為了扭轉轉移支付短期化投資傾向,中央政府在向東北地區擴大財政轉移時應強調經濟長期增長機制的目標,從而促進地方政府把更多的轉移資源投向人力資本、科技創新、教育和醫療等公共服務投資,以保證長期經濟增長所需的創新要素形成。

東北還應大力擴大對外開放,充分引入市場化運作機制。應充分利用國家“一帶一路”對外開放框架,積極與俄羅斯遠東地區開展跨境基礎設施建設,促進互聯互通,建立陸海聯運國際交通機制,擴大并加深國際合作。在這方面,黑龍江省已經做了積極的努力。黑龍江省建設了若干中俄合作產業園區,取得了國際合作經驗。在黑龍江對俄密切合作的基礎上,東北其他地區也應積極跟進,擴大與俄羅斯遠東地區的合作。要消除長期以來的計劃經濟體制影響,特別是在用人方面,需要大刀闊斧地改革,充分重視人才,唯學識和才能而非唯關系來考量和引進人才,而且要把人才用到合適的崗位。只有實現人盡其才,才盡其用,才能真正發揮人力資本的作用,促進創新研發,達到提高效率和促進經濟發展的目的。而市場化改革則有利于形成合理的用人機制。

需要指出的是,為了盡可能地考慮人口流動這一重要因素,在無法獲得常住人口數據的情況下采用估算方法來計算,雖然結果與實際數據較為接近,但難免有誤差。另外,有關財政資源的分析,本文僅采用了較為宏觀的統計數據,很有可能并不是全部,從而對東北財政資源的分析結果造成一定的影響,未來如果從相關的財政統計中獲得更準確全面的財政資源數據,就能夠更好地進行政策評估。