新《預算法》下高校預算績效管理研究

謝麗姣

（南華大學經(jīng)濟管理與法學學院 湖南 衡陽 421001）

1 新《預算法》的預算管理目標

我國于2018年、2020年兩次修訂《預算法》，新《預算法》將 “績效” 確立為預算管理的基本遵循原則，將績效目標作為公共部門預算編制的依據(jù)，將預算績效審查作為預算審查的重要環(huán)節(jié)，確立了績效評價的法律地位，明確了績效評價的責任主體，明確要加強預算反饋和運用績效評價的結(jié)果[1]。

新《預算法》，強調(diào)預算收入全覆蓋；不得擅自改變預算支出的用途，嚴格控制預算資金的調(diào)劑；定期向上一級政府報告預算執(zhí)行情況并向社會公開；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，嚴格債務管理；對違反預決算相關(guān)規(guī)定的，追究行政責任，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責任等。

2 高校預算績效管理的現(xiàn)有研究成果

預算績效管理，是將績效管理理念融入預算管理中，預算績效管理與傳統(tǒng)的預算管理模式最大的不同在于目標導向不同，傳統(tǒng)預算管理以投入為導向，預算績效管理則強調(diào)結(jié)果導向。

預算績效管理是高校財務管理的核心。近年隨著國家對預算績效管理的重視，產(chǎn)生了大量預算績效管理創(chuàng)新成果，比如：建立統(tǒng)一科學的績效評價體系，利用考評結(jié)果服務于預算分配和管理[2]；從組織的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，使預算與戰(zhàn)略相統(tǒng)一[3]；培訓各部門員工參與預算編制，確保預算精準度；大力研制預算績效管理軟件，提高預算管理水平；采用滾動預算編制法，使戰(zhàn)略目標與年度預算緊密相連等等[4]。

3 高校預算績效管理的現(xiàn)狀和不足

3.1 預算編制模式?jīng)]有根本改觀

高校各學院等預算單位，一般由院辦或處辦根據(jù)上年預算情況，填報預算收入、支出項目總額，而沒有從學校戰(zhàn)略發(fā)展角度，充分論證項目，把資金、資金來源、項目（事項）、目標、完成支付時段有機結(jié)合起來。

3.2 校內(nèi)預算與上報部門預算仍未協(xié)調(diào)統(tǒng)一

預算兩張皮，一直是困擾各高校的一大難題，校內(nèi)預算是為了滿足校內(nèi)部門項目預算管理的需要，維持運行和發(fā)展高校進行資金分配而編制。而上報的部門預算，是根據(jù)國家財政管理的需要，對資金的來源及資金使用的內(nèi)、款、項進行歸類進行預算申報。這造成了高校編制預算耗時耗力，從校內(nèi)部門項目預算 “翻譯” 成上報部門預算，批示后又從上報的部門預算 “翻譯” 成校內(nèi)的部門項目預算，兩者不能很好地銜接統(tǒng)一。

3.3 資金結(jié)算未與預算編制管理有機結(jié)合

許多高校為已立項項目安排了資金，由于沒有跟蹤管理，到年底才發(fā)現(xiàn)，預算沒有執(zhí)行；對一些確實有變，無法執(zhí)行的項目，也不能及時叫停，重啟另外急需的發(fā)展項目[5]。高校預算編制是從院系處室→賬務→校務會→省廳，與資金結(jié)算中心沒有發(fā)生任何交集，預算是預算，結(jié)算是結(jié)算，互不相干，極可能造成預算資金剩余過多或有預算沒資金的現(xiàn)象，給高校發(fā)展造成不良影響。

3.4 沒有真正建立科學預算績效管理信息化平臺

現(xiàn)雖已開發(fā)出一些預算管理平臺軟件，但只滿足了校內(nèi)項目預算的基本填報，與高校對預算績效管理的需求還有一定距離。在預算績效管理具體落實、細化上，解決預算二張皮方面，軟件開發(fā)還有差距。

3.5 預算未真正公開

預算公開，從政策法律層面早就明確規(guī)定，但現(xiàn)實層面并不盡如人意，起不到監(jiān)督的作用。

3.6 追責機制不完善

近年來高校責任意識有所加強，但由于預算評價體系、預算軟件技術(shù)輔助管理等不到位，預算績效評價難度大，給追責落實帶來極大障礙。

4 高校預算績效管理改進措施

4.1 充分發(fā)揮高校教授管理委員會的作用

高校存在 “錢與事不匹配” 和 “權(quán)與責不對等” 的問題，這就導致高校爭取到的有限資源不能發(fā)揮最大效用[6]。高校一貫遵循黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理的原則，為了提高發(fā)展項目經(jīng)費預算編制的精準性，在立項階段，應充分發(fā)揮校、院兩級教授委員會的作用，保證立項項目的科學性、前瞻性、實用性和可行性。高校教授委員會從學校戰(zhàn)略發(fā)展角度，對預立項發(fā)展項目進行充分論證，滾動遴選，把有限的資金優(yōu)先用在高校發(fā)展的刀刃上，并對項目執(zhí)行結(jié)果進行績效評價。從而有助于對項目執(zhí)行偏差進行糾正，為后續(xù)投入提供參考。

4.2 建立高校戰(zhàn)略目標任務分配公示平臺

高校應根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合本省本校實際，制定中長期戰(zhàn)略目標，以戰(zhàn)略績效目標引領預算[7]。對院系、機關(guān)各部門細分3―5年具體任務，并公示以加強公共監(jiān)督，任務分配示意表見表1。

表1 高校戰(zhàn)略任務分配示意表

4.3 制訂任務責任落實追究制度

高校應制訂專門的任務責任落實追究制度，堅決杜絕只要錢不保質(zhì)保量完成相應任務的現(xiàn)象，對偏離預算績效目標程度較大的學院部門領導、項目負責人追究責任，營造花錢必問效、無效必問責的氛圍，為圓滿完成戰(zhàn)略目標形成高校特有的文化合力[8]。

4.4 以建設預算績效管理信息化平臺為抓手，提高預算績效管理能力

預算績效管理信息化平臺，需滿足高校部門項目管理、資金收支時間流量管理、上級申報部門預算管理等要求，從而實現(xiàn)①高校內(nèi)部預算管理與上級申報預算管理順利切換，一次到位；②滿足高校資金流精準管理；③滿足高校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃需要，嚴格執(zhí)行新《預算法》，不擅自改變預算支出的用途，嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調(diào)劑；④利于及時獲得預算執(zhí)行報告和預算績效評價；⑤利于預算編制、預算執(zhí)行效率效果公開；⑥利于預算執(zhí)行責任追究。

為此，預算績效管理平臺軟件開發(fā)單位，針對項目屬性，至少包含：項目承擔部門、收入或支出項目分類、項目代碼、名稱、負責人、項目金額、資金性質(zhì)及來源（如財政或自籌，市撥、省撥、國家撥）、項目收支時段、項目金額所屬經(jīng)濟分類科目、其他管理屬性。還應為學院、機關(guān)處室設定責任狀頁面，以利于后續(xù)的預算編制、執(zhí)行、評價和責任追究。以及用于定期公布預算完成結(jié)果的校內(nèi)公示頁面，以督促高校各院系部門認真履行預算管理。

為達到預算管理平臺①～⑥的功能，還應培訓各學院、處室嚴格根據(jù)高校戰(zhàn)略任務分配情況來編制本學院、處室預算（含部門日常運行及發(fā)展項目經(jīng)費）。各編制單位編制預算在預算平臺填報時，需標明各項任務（項目）的產(chǎn)出、目標、金額計算依據(jù)、資金收入或支付時段、耗資的經(jīng)濟性質(zhì)及各項目的資金來源。

為確保資金流的安全，高校結(jié)算中心需認真梳理近三年收支基本時間點、流量及資金來源，結(jié)合當年預算，修正各單位預算編制時對資金收支及來源的偏差，為高校緩解自有資金壓力、嚴格執(zhí)行新《預算法》提供支撐。通過軟件開發(fā)及網(wǎng)絡支持，最終提供表2、表3預算編制及執(zhí)行框架，并通過預算余額計算預算完成率。

表2 高校各單位填報預算收入示意表

表2、表3需同時填報三年，以便高校大型發(fā)展項目預算管理的連續(xù)性，實現(xiàn)高校項目、任務、資金、支付時間的統(tǒng)一，破解高校預算二張皮的狀況；與表2配合，確保高校預算收入全覆蓋的同時，科學安排資金，保證高校資金使用安全，改變過去只控制總額不控制明細的做法，充分利用計算機及網(wǎng)絡技術(shù)，對高校大型發(fā)展項目細化指標，分解控制，使預算控制到明細科目、支出控制到經(jīng)濟項目，確保預算的穩(wěn)定性和嚴肅性。

表3 高校各單位填報預算支出示意表

除加強預算編制、執(zhí)行、評價等軟件技術(shù)開發(fā)外，高校各院系、部門間的業(yè)務、人事、財務、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通也至關(guān)重要，從而打破 “信息數(shù)據(jù)孤島” ，促進各部門信息的及時生成和反饋，為提高高校預算績效管理和治理能力打下堅實的基礎[9]。