基于“多規合一”的國土空間規劃體系構建

王文秀

（三和數碼測繪地理信息技術有限公司，甘肅 天水 741000）

在日常生產生活中，自然資源作為人類發展不可或缺的資源，是人們生存的必要條件。在新的發展環境中，通過對資源環境的約束，提高資源利用率是極為有必要的。十八屆三中全會召開至今，黨中央始終將空間規劃體系的構建，作為戰略性內容進行部署。并且在十八屆五中全會中，提出了“多規合一”、合理規劃國土空間的相關內容。現階段，“多規合一”的國土空間規劃，已經成為政府比較關注的熱點問題。同時，也有不少學者針對“多規合一”國土空間規劃展開了研究。從此種角度來看，本文的研究具有現實意義。

1 國土空間開發規劃相關概述

關于國土空間開發規劃，早在2010年底就已經提出。國務院印發的《全國主體功能區規劃》，是國內首個國土空間開發規劃[1]。該規劃，不僅有一定的約束性，而且有戰略性。通過對主體功能區的規劃與建設，轉變了國土空間開發思路、模式，對于促進經濟發展具有重要的作用。隨著時代的發展，國土空間開發規劃出現新的局面，“多規合一”國土空間規劃，逐漸受到政府的重視[2]。就“多規合一”而言，主要是以新規劃體系的方式，對區域土地空間進行規劃，且也不是簡單的對規劃融合，而是重視解決管控問題與持續問題。就城鄉規劃來看，規劃編制需要結合空間規劃地區的實際情況，覆蓋的內容相對較多。就土地利用規劃而言，從規劃編制的角度對供地進行控制，從上至下層層分解土地利用的規劃相關指標。

2 “多規合一”規劃體系遵循的原則

2.1 統一性原則

從“多規合一”角度對國土空間規劃體系進行構建時，需要遵循的首要原則是統一性原則。從本質上來看，堅持政府主導，是“多規合一”的核心內容[3]。在此過程中，要充分發揮統一性原則，政府各相關部門要相互合作，對信息進行共享。與此同時，專業人員要結合共享后的信息內容，以先進的理念對國土空間規劃展開調查，確保規劃工作有序開展。此外，嚴格按照政府部門指揮，要積極、主動地采納多方建議，結合國土空間規劃當地的實際情況與政策要求，選擇適合當地發展的規劃措施，在不破壞生態環境的前提下，使生態環境與國土空間規劃趨于平衡。

2.2 循序漸進原則

循序漸進，是“多規合一”國土空間規劃體系構建中，應遵循的重要原則。該原則的遵守，能夠在一定程度上保障國土空間規劃按部就班地完成。具體來看，國土空間規劃時可先制定短期的發展目標，根據短期目標內容，制定長期發展目標。短期目標要詳細地列出國土空間規劃內容；長期目標要從整體角度與實際規劃情況相結合。通過二者相互促進，由小到大、由緩到快地逐步推進國土空間規劃[4]。通過循序漸進原則，有序推進國土空間規劃，確保經濟持續發展。無論是短期目標還是長期目標，在制定時都要結合當地的社會發展條件，滿足“多規合一”的相關要求，提高國土資源利用率。

2.3 深厲淺揭原則

“多規合一”國土空間規劃體系構建過程中，理應遵循深厲淺揭的原則。無論是對國土資源的利用，還是對國土空間的規劃，都需要結合各地區的真實狀況，實現對區域的規劃。而且，要重視規劃時的生態環境[5]。在此期間，政府相關部門需要從多維度出發，對規劃相關內容展開深入且充分的調查，將當地的特色凸顯出來，吸引更多投資者。規劃的內容可以借鑒其他有特色規劃的區域，但是嚴禁原封不動的照搬，需要結合當地實際情況，保留適宜內容，剔除與情況不符的內容，做到深厲淺揭，以此減少國土空間規劃中因規劃不合理而產生的損失。

2.4 科學發展觀原則

科學發展觀，是立足我國本土國情提出來的。在“多規合一”國土空間規劃體系構建中，要遵循科學發展觀原則。在空間規劃中，基礎建設是十分重要的。所以，包括管理機構、規劃部門等在內的各單位和個人，要把各項規劃內容都看成是基礎建設用心規劃。在此基礎上，以科學發展觀角度，有條理地對空間進行規劃，提高空間的利用率[6]。在空間規劃中，市場作用比較重要。對土地資源加以利用，要求相關部門遵循所制定的國土空間規劃方案認真執行，各部門相互間要加強協作，彼此監督，明確各自的權力與責任，制定出統一合理的“多規合一”國土空間規劃方案，促進區域協調發展。

3 “多規合一”的國土空間規劃體系措施

3.1 科學制定規劃目標方案

在以“多規合一”為主的國土空間規劃體系中，國土空間規劃的合理性尤為必要。因而，需要從實際情況出發，科學制定國土空間規劃的目標方案。無論是在國土空間規劃的初級階段，還是在國土空間規劃的最終階段，人都始終是規劃的核心，堅持以人為本。在對國土空間規劃目標方案加以制定時，要選取相對專業的規劃人員，對國土空間規劃有一定的了解，能夠從較為全面的角度對國土空間規劃目標方案進行制定。與此同時，相關設計人員在制定方案時，要從其根本性發展角度出發，有效地聯系保護原則與發展原則[7]。通過對結構性原則的堅持，使生態環境能夠得到基本的保障。在對國土空間進行系列性規劃過程中，要從經濟利益與生態環境角度出發，促使二者之間的協調統一，提高國土空間規劃的合理性。除此之外，要結合實際情況制定更加詳細的空間規劃方案，并付出相應努力。由此，方可為空間規劃的合理性提供保障。

3.2 合理改革資源規劃機制

我國地大物博，國土資源比較豐富。在“多規合一”國土空間規劃期間，需要結合我國國土資源的實際情況，展開合理規劃并改革資源規劃機制[8]。在改革時，需要不斷搜集、整理我國國土資源相關信息，明確不同級別、范圍、類別的國土資源。結合國土資源的實際情況，有針對性且合理地對國土資源加以規劃，尤其要對各級別資源功能進行整理。從整體來看，對國土資源規劃時，若始終可對國土資源多種問題進行考慮，比如土地資源情況、生態情況等，則能夠促進國土空間規劃符合實際區域的要求。此時，無論是對社會發展還是經濟發展，都有一定的促進性作用。政府相關部門在國土資源規劃方案擬定時，應始終堅持黨的領導，重視針對性、實效性，從科學發展觀的角度，展開相應國土資源規劃工作。同時，要積極對規劃工作展開監督，詳細劃分并明確責任，盡可能做到責任落實到個人。

3.3 完善“多規合一”策略

基于“多規合一”國土空間規劃體系，從詳細、周密的角度上，對其國土空間規劃策略進行擬定和完善是十分重要的。不管是對國土空間規劃方案的擬定，還是對“多規合一”策略的調整，都離不開創新性理念[9]。所以，在此階段中，需要加強對規劃理念的創新，跟進時代的步伐，堅持科學的發展觀念，從可持續發展理念，吸引大量的專業人員，使其積極主動地參與到國土空間規劃中。吸引專業人員的原因在于，專業人員通常都具備比較豐富的理論知識和實踐操作能力，能夠在“多規合一”國土空間規劃過程中，針對實際情況提出合理化的建議。在此基礎上，認真聽取專業人員對于國土空間規劃的意見，并針對意見展開全面討論，對既往研究或是經驗加以總結，改革以往的制度。通過以上方式，不斷實現對“多規合一”國土空間規劃策略的完善，提高認同感的同時，使國土空間規劃策略內容，與當地相關法規相符。由此，從根本上避免“多規合一”國土規劃方案在實施中遭遇阻礙。

4 國土空間規劃體系框架的構建研究

國土空間規劃，始終是黨和國家領導人高度重視的問題。國內已經有不少學者在研究中，針對國土空間規劃問題，提出基本性規劃內容，實現對空間規劃的構建。從本質上來講，其他規劃的準則就是國土空間規劃。若從片面層次上，對國土空間進行規劃，將很難形成科學的空間規劃認知。為此，結合實際情況，從戰略高度的角度探討國土空間規劃體系框架的構建，尤為重要。

4.1 加強對規劃編制主體改革的重視

從某種角度而言，國土空間規劃體系框架在構建中，涉及到的學科相對較多。而就我國現階段規劃編制單位中，不同的規劃單位涉及到的學科，多數為單獨個體，此種現象極大程度上限制了學科系統對問題的規劃能力，也就容易影響規劃的最終成果，使規劃的科學性、合理性有所降低。在此種情況下，需要加強對規劃編制主體改革的重視。通過主體變革，有選擇性地選擇空間主導，同時關注不同學科彼此間的協作[10]。在合作共贏理念下，不斷融合土地資源利用規劃、國民經濟，使所規劃的編制具有多維度性、多編制性。此外，針對國土空間規劃編制相關單位而言，需要納入多個學科的團隊，且要求團隊要具有一定的專業性，通過彼此間的相互協作，完成對國土空間的規劃。此背景基礎上，國土空間規劃編制單位，必須要有能力對規劃編制主體加以改革，以滿足國土空間規劃體系框架構建中的更多要求。

4.2 從總體規劃角度實現規劃體系構建

通過對以往專業科學的分析，能夠發現國土空間總體規劃實踐中，規劃是以擁有專業才能作為基礎的。專業背景相同的人，不僅可承擔生態環境，也能夠承擔經濟環境。從可持續性發展層面來說，“多規合一”下的國土空間總體規劃，要始終重視環境問題，做到保護生態環境人人有責。而且，在規劃期間，要了解大量與國土空間規劃相關的內容，包括土地利用情況、城鄉規劃情況等等。規劃過程中，不可避免地會涉及到各種資源和經濟問題，都需要借助相對專業的團隊，從科學的角度展開分析。將分析的結果，作為“多規合一”下國土空間總體規劃的背景，實現對國土空間規劃的戰略性指導[11]。制定總體規劃目標時，要有比較充實的理論、真實的數據作為依據，從邏輯推理和論證事實角度，為國土空間總體規劃提供比較穩定的氛圍。學科間的相互協作是國土空間總體規劃中不可或缺的優勢，通過多學科融合的方式，才能夠提高國土空間資源配置的合理性。

4.3 從詳細規劃角度實現規劃體系構建

在國土空間規劃體系框架構建過程中，需要從詳細規劃的角度，實現對規劃體系的構建。詳細規劃能夠在一定程度上為國土空間規劃方案的實施提供保障。通過對以往城鄉規劃體系中相關控制詳細規劃的分析，可發現詳細規劃是效果較好的管控體系，應用的空間比較廣闊。即便是城鄉建設用地外的空間，也能夠得以利用。長時間以來，國土空間規劃的構建始終為粗礦式的發展狀態[12]。而部分國土空間的詳細規劃，其建立的前提是在區域覆蓋比較廣泛的管控界限中利用相對科學、合理的控制體系，使國土空間總體規劃方案、目標得以實現。而且，也可將其作為國土空間規劃方案實施中，效果較好的管理依據。從長遠角度來看，詳細規劃能夠比較全面地對國土空間規劃控制系統進行控制，依據規劃的用途，實現對除城鄉建設用地外的國土空間使用分類。

5 結束語

現代社會發展進程中，“多規合一”國土空間規劃體系的建設逐漸提高到戰略層面。國土空間規劃，并非是從形式角度出發的單一規劃，而是從總體到分支，總體規劃與分支規劃進行有效協調的規劃體系，具有綜合性特征。在“多規合一”國土空間規劃體系構建過程中，受多種因素的影響，仍存在部分問題。在此種情況下，需要結合各地區國土空間規劃的現狀，總結經驗、分析不足，借鑒國內外比較優秀的規劃成果，形成具有特色的國土空間規劃體系。文章研究中，從加強對規劃編制主體改革的重視、從總體規劃角度實現規劃體系構建、從詳細規劃角度實現規劃體系構建角度，研究國土空間規劃體系框架的構建措施。期望在本次相關內容的探討下，可以為日后提高“多規合一”國土空間規劃體系建設水平，提供建議。