公共資源損失治理問題探討

王 燁

(中國農業大學，北京100083)

1 公共資源治理困局

1.1 公地悲劇

公共資源具有非排他性，保障了社會上所有居民擁有權利對公共資源進行使用，無法通過市場機制如價格等強制手段將部分人排除在外。而競爭性是從公共資源的消費角度來看，在公共資源供給一定時，新增的消費會相對降低其他消費者的消費水平，從而在消費者之間形成公共資源使用的競爭，即資源是有限的，而人與人的欲望卻是無限的。在上述兩個特征的情況下，社會中的人使用公共資源的邊際成本為零，而獲得的效益卻總是大于零。以“理性人”假設分析，每個人選擇利己為目的，通常導致公共資源被掠奪性使用，最終使得公共資源遭到破壞甚至毀滅。而因為公共資源的非排他性，倫理上是不能禁止人們為了自己利益而使用的。競爭性所引發的結果是不完全的平等與公平，因此兩個特征之間的聯系也是存在矛盾的。1968年，哈定在《科學》雜志上發表的文章《公共策略》(Tragedy of Commons)中指出：“毀滅是所有人都奔向的目的地，因為在信奉公有物自由的社會當中，每個人均追求自己的最大利益。公有物自由給所有人帶來了毀滅”這一理論即公地悲劇。公共資源從其自身特質與人的復雜人性相結合造成公地悲劇，對公共資源自身造成了破壞與損失，對人的使用可持續帶來問題，使公共資源在治理中從基礎上產生了困局。從囚徒困境模型也可解釋由競爭性及一定程度上的個人主義產生的公地悲劇。囚徒困境模型內容是告訴甲乙兩人倘若兩人都承認犯罪，那兩人均判8年刑牢；只有一人承認犯罪，而另一人拒不承認，那么承認者只被判3個月，而拒不承認者將被重判10年刑牢；兩人均不承認犯罪，那么兩人都將判刑1年。在這種情況下，由于甲、乙兩名嫌疑犯都無法明確了解對方是否承認犯罪，所以只能尋求自身刑罰的最小化，以求得個人境遇的最優狀態，源于此，兩位嫌疑犯都將做出認為對于自身最有利的決策，即互相背叛求得輕判，但結局卻是因兩人都承認犯罪，從而均被判刑8年。當然，這一模型也提供了一種解決情況，即在某些公共資源的利用方面，當使用者可以互相了解商量時，是可以達成合作的。

1.2 產權確權及管轄矛盾

為盡量避免公地悲劇的產生，政府應對市場失靈的情況進行管制，對公共資源進行明確的產權明晰，以保護公共資源。以中國草場資源利用為例，中國的牧區模仿農區，開始了“牲畜私有、草場承包”的“草畜雙承包”產權制度改革，改變了“逐水草而居”的具有集體合作制特征的游牧作業，這種類私有化產權改革，牲畜承包到戶，收益開始歸私人所有，但是草場仍然公有，出現了過度放牧的情形[1]。在產權確定方面，存在公有化和“私有化”的矛盾，而矛盾的公共資源兩方面卻存在一定聯系，如草場公有和收益私有，會加劇其中的“公地悲劇”。而產權管理的另一矛盾是公有之間的矛盾，即在管理方、公共部門間的矛盾。另一方面，政府對公共資源進行適當地管制，會影響其公共性的實質，將公共資源劃分給不同的相關政府部門，尤其是個別公共資源牽扯到跨地域問題時，也會造成公共資源利用率低下的問題，如地區對某公共資源的使用重要性存在差異，缺乏相關公共資源的地區，其可利用率反而更低。除所有權歸國家所有外，在實際應用中，對公共資源的使用權、收益權讓給社會組織或個人也存在難以明晰的問題。

產權管理的另一矛盾是公有之間的矛盾，即在管理方：公共部門間的責任不清晰。從公共資源的政府管理來看，一是政府對公共資源所在區域進行管轄極易出現橫向的不同省市區權利混亂及縱向各個相關部門的權利交錯空缺的現象。如黃河內蒙古段大堤沿岸死豬丟棄問題，牽扯到上下游的區域協同治理，非該河段的破壞行為卻使當地公共資源受到損害，相關具體責任方甚至無法追究。區域公共資源的管轄是相互交融、彼此依靠的，但相互交融不意味著混亂，管理者及其責任應該是明確的，防止踢皮球的現象出現。二是跨部門對公共資源進行管理時，不同部門之間的合作往往也會出現問題，如某地區城市道路出現積水時，管理主體是多方面的，相關水利部門、交通部門等，其在規劃、建設等多階段都需要進行合作管理，否則會出現多方相關需求制衡的現象。另外，需要注意環保部門的特殊性，雖然現在實行垂直管理，但是在落實方面仍有較大欠缺，地方政府或許會為了經濟發展及政績，出現公共部門管理目標的不一致，也會造成矛盾。三是相關政府部門在進行公共資源的治理時存在時間差問題：決策層換屆使得管理方法更改或停滯，缺乏政策延展性及可持續發展性。治理后勁不足，違背了初心，導致后期政策執行不連續，管理熱情消減，忽略了公共資源社會性的特點，將經濟利益置于社會利益之前。如敦煌防護林被毀，改種葡萄等作物來換取經濟效益，使得數十年的治理毀于一旦。除了要求相關部門自身保持先進性及初心外，頂層設計應包括對相關管理層的激勵機制。同時應看到，政府管理部門也不是絕對的理性人，難免會出現政策措施制定不周或是懶政怠政引起的一刀切行為，不顧公共資源使用的合理性，為了使用而使用。針對此類現象，應加強內部外部的監督機制，有效利用社會專家及大眾智慧，增加相關管理的科學性。

1.3 損失判定賠償的困局

黃河死豬丟棄問題除涉及具體管理劃分合作之外，對破壞者的損害行為的判定及賠償同樣存在困局。黃河作為公共資源，其水環境水質等與社會利益息息相關，拋投死豬的人應受到懲罰，但是一是主體不好判斷，很難具體落實到個人。在這期間，當違規主體范圍縮小時，也會存在囚徒困境，因相關法律制度不健全，會存在僥幸心理。二是應注意到各問題是環環相扣的，從拋投死豬的原因來看，還包括大眾環保意識欠缺、處理費用高、處理程序手段不規范等，由此看來，各項公共資源產生問題可以看做是存在上下游的鏈狀聯系，并不是獨立的。公共資源損失判定賠償不是目的，目的在于破除損壞公共資源的問題。而相關連鎖反應原因解決不了，仍是一個困局。各項具體源頭原因又需實事求是，并非理論所能一概而之，這又是困難之一。三是索賠具體內容缺乏判斷標準。公共資源受到的損害既有經濟價值也有社會價值，而社會價值往往難以估量。此外，由于公共資源本應有的可持續可重復使用性，經濟價值的賠償也缺乏統一具體的判定，其還牽涉到是否需要評估未來增值部分帶來的價值等。損失判定在賠償主體難以明確的情況下，由政府全部承擔損失極可能會引起其他破壞公共資源的事件產生，因為對于公眾來說完全沒有成本，又會加重企業負擔。在三清山巨蟒峰一案中，被告人的具體賠償難以判定，從實際意義看，是僅損害了山峰，賠償修復金額即可，但其所帶來的社會觀賞破壞及山峰自身價值遭到破壞則另有其他罪名。當公共資源受到破壞時，必須有相對應的懲罰機制才能警醒公眾避免違法亂紀行為的產生，但我國相關法律法規仍然不是很完善，可借鑒的實際操作例子也較為匱乏。

2 治理解決路徑

2.1 健全公共資源產權制度和用途管制制度

健全公共資源產權制度和用途管制制度，同時實行資源有償使用制度和生態補償制度。多部門協同合作，做好信息規整工作，將各類自然資源資產，如河流、森林、山嶺等各類經濟活動納入用途管制制度中[2]，明確現階段發展目標，將社會效益放在首位，必要時采用“環境一票否決”制度。明確相關責任人相關項目排污標準，做到定期排查抽查。為減輕相關聯企業負擔，給予一定補償制度，如稅收補貼或生態補償等，同時積極鼓勵并促進相關企業的交流合作，如積極推動排污凈化系統設備在高污染企業工廠的使用率及普及率，降低其使用成本價格。對于政府相關部門，明確其職能范圍，跨同級單位時可由上級相關部門進行統一管理，可以以“段”等為劃分單位積極落實責任，可利用信息化技術，就各部門管理重復不明晰問題實行聯網，在相關項目實行之初就落實相關責任。

2.2 構建共享治理平臺及監督機制

按照多中心治理理論，結合集權與分權的治理特點，重新定位政府角色，將有限的決策權下放給不同層級的主體，使每個主體為實現集體目標獨立而又相互協作，有效解決傳統“自上而下”的單一治理中供給低效等弊端[3]。在社區管理相關實踐中，公眾不僅是公共資源的使用者，也可以變成公共資源的服務者，如社區的清理狗便、保持街道衛生等。公民的公民意識及主人翁意識正在增強，可充分引導利用這種自發力量。在社會治理中，群眾監督的效率更高，具有人數多、范圍廣的特點，應將公眾力量主動納入到相關治理監督體系中，如我國稅收制度，使顧客成為企業納稅的監督者，通過發票刮獎來告知群眾索要發票的必要性，索要發票沒有成本，卻有機會收益。對于政府來說，設立刮獎制度也不用消耗成本，反而能規范促進稅收，這便是雙贏。在監督治理體系中，仍應以政府為主導，在與群眾性監督合作時，可以發揮“服務型”職能，為其他主體提供能夠多向互動的空間與維度。在農村等傳統地緣血緣性社區，可以合理利用其中較為德高望重的人，同時應加強對監督體系內公眾的教育培養，避免其監督權利的濫用，注重事情的準確性，根據不同領域合理整合社會力量。群眾參與監督，政府負責積極處理改進。

2.3 完善相關法律法規及懲戒制度

在三清山巨蟒峰一案中，分別給予被告人刑事訴訟判決及民事公益訴訟判決，在基本的經濟利益立場處罰外，同時站在其社會公共利益立場進行立案，對依法保護自然生態具有鮮明的導向作用。而在我國各公共資源類型的具體立法中已形成了一個基本體系，如針對海洋污染，對責任主體、責任范圍及行政主管機關處理職能都做了明確規定，但仍存在索賠主體界限混亂及懲戒力度失衡等問題，由于公共資源在明確產權中可能涉及多個主體，因此索賠主體也并不唯一，這就出現了繁瑣重復、互相推諉的問題。在相關案件處理中，應該充分考慮社會公共利益，而不應只看到其對公共資源本身帶來的可修復性的傷害，不僅停留在當下的懲罰中，更應考慮現在做什么會避免以后不好的事情發生。可以加強利用公益訴訟，鼓勵多主體參與其中，建立嚴格的審查制度及前期基礎程序，防止混亂、濫用訴權。

2.4 實現政策執行持續且靈活

政策要長期執行即要關注長遠目標，建立長期有效機制，針對相關治理問題應在治理初期征集社會意見，聽取專家學者意見，以當地長期發展為目的，建立相關規范措施，即該地的政策法規而非某一政府機關的政策。相關行政部門應保持初心，保持熱情，積極建設治理，根據當地實時情況合理進行規劃修改，始終把社會效益放在第一位，杜絕拍腦子決策。建立層級的監督巡查制度，定期檢查治理內容及效果，應保證相關執法隊伍的專業性，合理劃分職責，放開群眾監督及社會輿論監督，形成協調、信任的整合。根據社會公眾的需要提供社會公共資源服務，避免出現資源浪費及供求不對等的現象。

3 結語

公共資源具有特殊性，供需匹配不足具有損耗性，對一切人開放，但對使用的個體來說又有私人性，其使用存在于公共與私人、法制與道德等多個維度雙方面。客觀與主觀層面的管理并存，要求不僅僅是法律強制問題，更有效地解決方案是全社會道德自行約束。而道德發展初期又需要法律制度的規范，道德的規范與形成是一個長期過程，甚至需要一代人的更換。因此，面向大眾，對公共資源的破壞進行治理，面對公共資源尤其是公共自然資源浪費與不足矛盾并存的局面，應加強事前立法及事后懲罰。在立法與懲罰上，可以根據破壞的公共資源類型、程度進行劃分，減輕懲罰力度不明的負擔，積極探索對經濟社會價值的評定與規范，在公共資源缺乏的情況下，從源頭及主體減免該類事情的發生，創新發展多方治理以政府為中心的治理監督體系，重視社會力量。從相關管理部門角度來看，要強調地方的可持續發展，調解資源與公眾之間、公眾自身之間的矛盾，緩解管理、索賠、責任主體不明的困局，將產權確權與自主治理相結合，減輕公共資源中社會群眾的博弈均衡和囚徒困境，引導社會公共資源向好發展。