完善住房體系 推動成渝城市群高質量發展

牛三元，楊琳琳

(1.國務院發展研究中心 市場經濟研究所， 北京 100010； 2.貝殼研究院， 北京 100080)

在城鎮化高質量發展的新階段，國家高度重視城市群發展。2017年，黨的十九大報告指出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。2018年，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，要建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。“十四五”規劃指出，要推進成渝地區雙城經濟圈建設，打造具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地。在以雙城經濟圈建設為主的發展階段，積極完善成渝城市群住房體系，加強城市群、都市圈政策協同，對于推動高質量城鎮化發展具有重要意義。

一、城市群的概念界定和城市群住房體系發展規律

城市群(Urban Agglomeration)是以中心城市為核心向周圍輻射構成的多個城市的集合體[1]。聯合國認為Urban Agglomeration由一個城市或城鎮的中心城區與郊區邊緣地帶或毗鄰的外部地區組成。一個大的城市群可能包括幾個城市或城鎮郊區及其邊緣地區(1)https：//unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/densurbmethods.htm.。Gottmann[2]為城市群設定了2 500萬人的標準，并特別強調了“大城市的密度(the density of great cities)”對于城市群的重要性，即城市群是城市化發展到高級階段后的空間形態，作為高度城市化的地區，城市群內的“城市”在地圖上是連成片的。同時，城市群是各類要素和功能高度集中的地區。

從類型上看，姚士謀等[3]將城市群劃分為大型或超大型的城市群、中等規模城市群和地區性的小型城市群。尹稚[4]根據發展階段的不同，將城市群進一步區分為成熟型城市群、發展型城市群以及培育型城市群(見表1)。

表1 中國城市群發展階段的分類

隨著我國城市化進入城市群發展階段，包括人口在內的大量社會經濟要素將向城市群集中[5]。人口向城市群的集聚必然帶來大量的新增住房需求，帶動城市群房價上漲。鄔思怡等[6]基于全國69個大中城市的研究發現，只有當房價上漲處于低速階段時，才有利于城市人口的集聚，否則將產生擠出效應。部分研究者認為，產業、人口、交通的結構性變化將帶來住房需求的結構性變化，城市群與房地產發展也存在一定的階段對應關系[7]。需要指出的是，既有的各大城市群發展規劃，對住房體系的建設涉及不多，且缺乏相應的政策安排。

總體來看，進入城市群發展階段后，中心城市隨著其城市化水平的穩定進入到存量房時代，新建住宅減少，住房市場交易以存量房為主，租賃市場更加活躍，存量房的金融與中介服務日趨發達。城市群內部不同城市間的聯系更加緊密，房地產供需關系在不同城市間的溢出與承接效應更加明顯[7]。中心城市的高房價將會導致部分居民向城市群的其他中小城市遷移。此外，還有一些實證研究對特定城市群的未來住房需求進行了測算，如賈媛媛等[8]利用主成分分析法測算了關中城市群的住房需求。丁如曦等[9]指出城市群內部不同城市間的房價具有一定的聯動性。

二、我國各主要城市群住房體系發展特征

2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》及“十三五”規劃要求建設長三角、珠三角、京津冀、山東半島、海峽西岸、哈長、遼中南、中原、長江中游、成渝、關中平原、北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等19個城市群。2000—2018年，19個城市群占我國GDP的比重從86.5%上升至88.2%。

從房地產投資情況看，2018年，我國19個城市群房地產開發投資規模總計約9.5萬億元，占全國總規模的79.2%。在7個大型城市群中(見圖1)，長三角城市群投資量最大，為2.6萬億元，是珠三角城市群(1.3萬億元)的2倍。京津冀、長江中游、成渝、中原和海峽西岸城市群的房地產開發投資規模在0.5～1萬億元。

圖1 各大型城市群房地產開發投資規模(2018年)

2018年，19個城市群新建商品住宅銷售量總計約12.3億平方米，占全國總銷售面積的83.2%。在7個大型城市群中，長三角城市群銷量最高，為2.2億平方米；銷售量在1億平方米以上的城市群還有中原、成渝和長江中游城市群；京津冀、珠三角和海峽西岸城市群的銷售量在0.5～1億平方米(見圖2)。

對比2018年各城市群新建商品住宅銷售價格發現(見圖3)，珠三角、長三角和京津冀城市群銷售均價最高，已超過1萬元/平方米。海峽西岸城市群均價超過8 000元/平方米。銷量較大的長江中游、成渝城市群均價略高于7 000元/平方米，而中原城市群低至5 500元/平方米左右。

圖3 各大型城市群新建商品住宅銷售均價(2018年)

城市群對人口的集聚效應直接決定未來的住房需求。對比各城市群2010—2018年常住人口變化可以看出，2010年以來，各城市群人口均出現了明顯增長，長三角、京津冀、珠三角城市群新增常住人口在750萬人以上；長江中游、中原、成渝城市群新增常住人口在500萬人以上。2015年以來，城市群人口流入格局出現變化，珠三角的新市民數量在各城市群領先；京津冀人口吸引力下降，新市民數量甚至低于海峽西岸城市群(見圖4)。不同的人口發展趨勢使得各城市群住房需求出現分化，人口持續增長的大型城市群客觀要求增加住房供應力度。

三、成渝城市群結構初步形成，處于雙城經濟圈建設階段

成渝城市群以重慶、成都為中心，包括重慶市的27個區縣和四川省的15個城市，總面積20.8萬平方公里。根據第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)數據，2020年成渝城市群常住人口達1.03億人。

(一)成渝城市群處于以雙城經濟圈建設為主的發展階段

成渝城市群的形成與發展經歷了若干個階段。2001年，成都、重慶兩地簽訂《重慶—成都經濟合作會談紀要》。2007年，《西部大開發“十一五”規劃》正式發布，明確提出推動成渝經濟區成為帶動和支撐西部大開發的戰略高地。2011年，國務院正式批復《成渝經濟區區域規劃》，正式劃定了成渝經濟區的區域范圍。2016年4月，國務院批復同意《成渝城市群發展規劃》，成渝城市群在國家層面通過規劃正式確立。2020年10月16日，中央政治局召開會議，審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，確立成渝城市群進入以雙城經濟圈建設為主的新發展階段。

(二)城市群結構初步形成，核心城市首位度高

根據 “七普”數據，成渝城市群已形成了由2座超大城市、2座特大城市、7座I型大城市、5座II型大城市構成的城市體系(見表2)。成都市和重慶市中心城區首位度高。2020年重慶市中心城區GDP占重慶全部38個區縣的39.4%；成都市GDP占四川省的36.5%，在各省會城市中僅次于長春和哈爾濱，遠高于廣州、南京等省會城市。成都都市圈的人口規模、區域面積和GDP總量高于重慶都市圈，但重慶都市圈城鎮化水平更高(見表3)。

表2 成渝城市群各城市人口規模等級分布(2020年)

表3 成都、重慶都市圈對比(2020年)

(三)人口向兩大都市圈集聚，外出人口呈回流趨勢

2020年，成渝城市群常住人口已突破1億，在19個城市群中排名第5。成渝城市群有3個主要人口特征：一是流動人口來源以城市群內為主，但外來人口占比顯著提升。2000—2015年，城市群來自四川和重慶以外人口占比從14.3%提升至21.4%，成都和重慶兩市該比例分別提升5.4和12.7個百分點。二是人口向成都、重慶雙核快速集聚。近10年來，成都市和重慶市中心城區常住人口增速明顯高于城市群整體水平，兩市人口凈流入主要來自周邊四線及以下城市(2)數據來源：京東數科《2019中國人口遷移和城鎮化發展研究報告》。，城市群其他城市人口基本呈凈流出(見圖5～圖7)。三是外出人口呈回流趨勢。從2011年開始，成渝城市群常住人口止跌回升。四川作為勞務輸出大省，前往珠三角、長三角等地外出農民工較多。據統計(3)數據來源：2019年10月四川省“數字三農”發展論壇發布的《農民工外出務工數據分析報告》和國家統計局四川調查總隊發布的《新中國成立70周年四川民生經濟發展成就系列報告》。，2018年四川省外出農民工中省內就業的占51.5%，比2014年高出2.9個百分點，外出勞動力呈回流趨勢。

圖5 成渝城市群和核心城市常住人口增速(2009—2020年)數據來源：各城市統計年鑒、統計公報

圖6 重慶部分區縣凈流入人口規模(2015—2019年)數據來源：重慶市統計年鑒

圖7 成渝城市群四川各市凈流入人口規模(2015—2019年)數據來源：各城市統計年鑒

四、居民住房需求滿足較好，城市間住房體系積極聯動

相比其他大型城市群，成渝城市群較好地解決了住房問題。近年來，成渝房地產市場總體平穩，以新建商品住房為主。供需基本平衡，城鎮常住家庭戶均住宅套數已達1.05套，房價收入比、租金收入比處于合理區間。購房人群以城市群內為主，來自中西部其他省份購房者較多。在兩地住建部門協作下，城市群住房體系積極聯動。

(一)房地產市場以新房為主，商品住宅銷量大

成渝城市群房地產市場以新房為主導，2020年成都和重慶主城區新建商品住房銷售額占總成交額的比例分別為67%和75%(4)數據來源：貝殼研究院。。城市群商品住宅銷量大，2019年達14 848.8萬平方米，在19個城市群中僅次于長三角和中原城市群。據統計，2005—2018年，重慶市和成都市商品住宅累計銷量分別位列全國地級及以上城市第1和第2位。兩市住宅用地供應量和房地產開發投資規模也較大。據統計，2000—2017年，重慶市和成都市住宅投資總規模分別位列全國第2和第12位，2009—2017年，重慶市和成都市住宅用地供應量分別位列全國第1和第12位。

(二)住房需求基本滿足，居民購房和租房負擔不重

截至2018年，成渝城市群中屬于四川的15個城市城鎮常住居民家庭戶均住宅套數約為1.05套(5)數據來源：作者測算。，住房需求基本滿足，居民購房負擔不重，房價收入比(6)房價收入比=商品住宅均價×100/(城鎮居民人均可支配收入×戶均人口)。不高(見圖8)。與京津冀、珠三角、長三角、海峽西岸城市群相比，成都和重慶兩座核心城市房價收入比超出城市群整體不多。租賃住房方面，2021年，成都和重慶城鎮常住家庭戶均可租賃房屋套數分別為1.22套和1.25套(7)數據來源：貝殼研究院；統計口徑包括：普通住宅、別墅、四合院、平房、花園洋房、新式里弄、舊式里弄、老公寓、商住公寓、酒店式公寓等。，供給充足；租金收入比(8)租金收入比=年套均租金/城鎮家庭年均可支配收入。分別為22.1%和22.5%，租金負擔不重。雖然兩市近年來常住人口增幅處于全國前列，但租金總體平穩(見圖9～圖10)。

圖8 成渝城市群各城市房價收入比(2019年)

圖9 重慶租金指數(2018年11月—2021年5月)

圖10 成都租金指數(2018年11月—2021年5月)

(三)城市間市場聯系緊密，來自中西部地區購房者較多

成渝城市群各城市間房地產市場聯系緊密，對中西部其他省份居民也有一定吸引力。以成都為例，2018—2020年本地居民購房面積約占74.1%，市外省內居民約占20%，省外居民約占5.9%。省外購房居民來自重慶、湖北、河南、甘肅、新疆的最多(見圖11)。租賃方面情況相同。以重慶為例，重慶主城租客籍貫地為重慶的占比54%、四川省占比18%，其余29個內地省份合計占比28%。

圖11 成都市省外購房居民來源占比(2018年—2020年8月)

其他城市購房來源情況存在較大差異。四川省外地購房人員占比超過全省平均水平的城市共6個。其中，資陽和眉山屬于成都—德陽—眉山—資陽經濟圈，吸引因限購政策無法在成都購房的外地居民。樂山豐富的旅游資源吸引以度假、養老為目的的重慶等省外居民(見圖12)。

圖12 四川省各城市購房居民來源情況統計(2019年)

(四)城市群住房體系建設穩步推進

近年來，四川省和重慶市住建部門為成渝城市群住房體系建設進行了積極探索。一是建立合作框架。2020年，兩地住建部門共同簽署了《川渝地區協同推進房地產市場平穩健康發展戰略合作協議》《住房保障工作合作備忘錄》等系列協議。二是建設市場信息平臺。兩地住建部門共同發布了全國首個跨省房地產信息共享平臺“川渝兩地房地產展示平臺”，實現了跨省域房地產項目和房源信息共享，優化了網簽辦理流程。三是推進公租房全覆蓋。2020年兩地住建部門共同研究制定《深化川渝住房保障合作工作方案》，以實現成渝雙城經濟圈公租房保障對城鎮常住人口全覆蓋。四是推進公積金一體化。兩地住建部門分別發布了《深化川渝合作推動成渝地區雙城經濟圈住房公積金一體化發展工作方案》和工作機制，有7個城市簽署了住房公積金一體化發展合作協議。

五、成渝城市群住房體系發展需要關注的問題

(一)城鎮化水平和城市群競爭力有待進一步提升

成渝城市群城鎮化水平整體不高，2020年城鎮化率為62.4%，低于全國63.9%的水平。城市群整體競爭力也不強。2019年成渝城市群常住人口在19個城市群中排名第5，但GDP總量排名第7，是長三角的31.1%、珠三角的65.3%、京津冀的66.3%。城市群人口老齡化嚴重，2020年重慶市和四川省65歲以上老人占常住人口比例分別為17.1%和16.9%，分列全國各省市第3和第5位，比2010年分別增加5.5和3.9個百分點(見圖13)。流動人口年齡結構也較老，60歲及以上流動人口占比4.5%，僅次于遼中南城市群(6.0%)；與長三角等城市群相比，平均年齡老，2000年以后出生的新生代占比低(見表4)。

圖13 重慶、成都65歲以上常住人口占比變化

表4 五大城市群流動人口年齡結構(2017年)

(二)住房供給結構性失衡仍然存在

雖然成渝城市群整體住房需求已基本滿足，但結構性失衡依然存在，不能充分適應雙城經濟圈發展要求。一是部分城市商品住宅供給結構有待優化。例如，遂寧市2019年城鎮居民人均住房建筑面積為34.8平方米，低于全國39.8平方米的水平，近年來居民對低密度、高品質、大戶型的改善型住房需求明顯增長，但房企還在進行低總價、小戶型的低水平、同質化競爭。二是新房和二手房發展失衡。成都市部分小區二手房由于配套設施差，價格遠低于周邊新房；但也有部分區域新房供給不足、二手房交易旺盛，在2017—2018年出現許多價格“倒掛”現象。三是租賃住房發展不適應居民需求。例如，成都市大面積、高租金的租賃房源占比較高，但需求卻集中在低總價、小戶型區間(9)數據來源：《2017—2018成渝租房市場報告》58安居客房產研究院。。重慶、成都居民日常通勤距離超過9公里，耗時達到40分鐘，居全國前列(10)數據來源：《2020年度全國主要城市通勤監測報告》。，租賃住房尚未較好解決居民職住平衡問題。四是住房品質不高。如重慶主城區老舊小區存量較大(見圖14)，針對高層、高密度老舊小區的改造模式還未形成。

圖14 重慶主城區建成年代2000年以前房屋套數占比

(三)“一城一策”有待完善，規劃和政策協同需要加強

成渝城市群各城市在深入落實房地產調控“一城一策”上還有待繼續深入。一是住房供給不完全符合居民需求。城市群三四線城市外來人口少、居民租賃需求不高，如瀘州市2020年常住人口中租賃居民占比僅3.5%(11)數據來源：作者測算。，通過盤活存量住宅已能滿足租賃需求，不適宜大規模新建租賃住房。二是城市住宅用地供應與人口增長掛鉤機制尚未建立。成都市近年來人口呈持續凈流入，但許多年份住宅用地供應偏緊。南充、綿陽等人口凈流出的城市住宅用地供應近年來卻快速增長，處于歷史高位(見圖15)。

圖15 成都等4市供應住宅用地建筑面積(2008—2020年)

但在另一些方面，城市群各城市間聯動協同需要加強。一是成渝房地產市場調控模式存在差異。得益于省級行政架構優勢，重慶調控政策多元，以信貸、稅收等經濟手段為主，而成都市則以限價、限購、限售等行政手段為主。二是部分政策需要上一級統籌。例如，部分城市反映在商品房預售條件、房企資金監管等方面政策需要省級統籌、城市間協同。三是核心城市政策存在溢出效應。例如在成都、重慶實行住宅用地“兩集中”(12)2021年2月，自然資源部門在22個試點城市開展商品住房用地集中發布出讓公告、集中組織出讓活動(簡稱“兩集中”)試點，要求2021年土地集中出讓活動不得超過3次。供應后，房企購地需求向城市群其他城市溢出，推高當地土地價格。

六、政策建議

在以城市群為主體的高質量城鎮化發展階段，應積極構建與城市群發展特征相適應的住房體系，把握成渝雙城經濟圈發展機遇，釋放成渝經濟新增長極潛力。

(一)調整城市群結構，提升整體競爭力

針對成渝城市群“雙核獨大”的結構特征，建議積極培育省域副中心城市，調整城市群結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。引導核心區產業升級和城市群產業合理布局，避免產業低水平同質化競爭，增強城市群競爭力，吸引人口持續流入。充分發揮成渝城市群居住成本相對較低的競爭優勢，吸引年輕人才。在土地指標和住房政策上應為未來的城鎮化增量留足空間。

(二)優化住房供給，適應需求特征

城市群各城市住房供給應積極適應居民需求特征。成都、重慶等核心城市應積極增加住宅用地供應，以盤活存量為主增加低租金、小套型租賃住房供給。對本地需求占主導、人口凈流出的城市，應提高政策和規劃彈性，注意改善型住房需求增長趨勢，適當發展租賃住房，住房保障應以貨幣補貼為主。積極推進城市更新和老舊小區改造，注重探索重慶高層老舊建筑改造模式，提升居住品質。

(三)完善 “一城一策” ，促進城市群住房體系協調發展

建議完善“一城一策”調控機制，住房供給應積極適應人口規模變化，因地制宜發展租賃住房和保障性住房。在實施“一城一策”的基礎上，積極促進城市群住房體系協調發展。加強規劃協調，雙城經濟圈規劃應做到“相向而行”，加強鄰接城市在用地指標等政策上的協同性，注重增加核心城市、都市圈核心圈層的住宅用地供給。加強政策協調，建立都市圈協同、城市群會商機制。對于公積金一體化、土地集中出讓和市場主體監管等存在顯著區域關聯效應的政策，應加強統籌力度。