常態化財政資金直達機制績效考核制度研究

范方志，朱渝鋮，彭田田

(1.嘉興學院 經濟學院，浙江 嘉興 314001；2.山東財經大學 財政稅務學院，山東 濟南 250014)

一、引言

我國正處于減稅降費的關鍵時期(張凱強，2022)[1]，新冠肺炎疫情的反復出現極易導致經濟波動，進而引發尖銳的地方政府收支矛盾。財政分權理論認為，地方政府具有天然的信息優勢，能夠快速捕捉轄區內居民對公共服務的需求，受益范圍有限的地方性公共服務理應由地方政府提供。分稅制改革之前，中央政府賦予了地方政府較大的財政收支權限，但是為了發揮中央和地方“兩個積極性”，分稅制改革提高了“兩個比重”，財權明顯集中于中央政府，而事權仍然向地方政府傾斜，中央與地方間的財政關系越發緊張，因此地方政府很難充分發揮信息優勢。中央政府為了在保障自身財權的同時緩解地方政府財力緊張的局面，與分稅制改革同步實施了轉移支付制度，旨在通過一般性轉移支付提高地方政府的財政自主權。在轉移支付制度實施以來的近三十年里，該制度在提高地方政府財力方面發揮了重要作用，但也因制度缺陷而時常發生“跑部錢進”等現象，導致地方政府過度依賴中央政府的轉移支付，甚至進一步造成嚴重的“粘蠅紙效應”“標尺競爭效應”與“公共池效應”，極易引致地方政府行為扭曲(喬寶云等，2006；呂煒和趙佳佳，2015)[2-3]。財政資金直達機制是一種特殊的轉移支付制度，對傳統的轉移支付機制進行了全方面創新，明顯改善了轉移支付制度的許多固有弊端，其顯著的成效獲得了社會各界的高度關注。直達機制自推出以來便承擔著穩經濟、促發展的重任，是近幾年財政體制改革的重要突破。2020年中央政府為控制新冠肺炎疫情導致的經濟下行壓力而下達了1.7萬億元直達資金，2021年又成功下達了2.8萬億元直達資金，連續兩年的成功實踐意味著直達機制打開了新一輪財政體制改革的大門，必將成為未來財政體制不可或缺的組成部分。直達機制較傳統轉移支付制度而言最突出的特點為“快、準、嚴”：一是通過“一竿子插到底”暢通了資金分配流程，提高了資金下達效率；二是通過建立實名臺賬，精準給予需求者資金支持，實現“精準滴灌”；三是通過全程監控、嚴格把關資金的去向和用途，嚴防不規范的資金操作。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政資金直達機制的常態化發展關系到基本公共服務均等化、共同富裕等一系列國家重大戰略目標的實現，眼下當務之急是建立健全配套措施，通過實施績效考核制度加強對直達資金的監督管理。績效考核屬于管理學和社會學的交叉學科，已被廣泛地用于各行各業和政府部門，目前在一些領域已經發展成為相對成熟、規范的制度體系，財政預算績效評價就是政府對于財政績效評價的應用。我國于2003年開始建立預算績效評價體系，2011年正式頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，自此財政預算績效評價不斷系統化和規范化。我國在政治上具有集權特征，高層政府可以對低層政府進行政績考核，財政預算績效評價作為政府政績考核的一部分，通常會被當作對地方政府財政行為進行監管的一種方式和手段。直達機制的績效考核制度與原有的財政預算績效考核制度一脈相承，其主要是為了考察直達資金的效果，目前國內外研究績效考核制度的文獻不在少數，從“3E”理念(Fenwick，1995；伏潤民等，2008)[4-5]發展到“4E”理念，績效考核制度在不斷完善的進程中受到廣大學者的認可，這也為本文構建直達資金的績效考核制度提供了思路。

財政績效評價是為了降低財政運行過程中的“黑箱效應”(Barkin，2006)[6]，提高評價方法、量化指標及評價標準的科學性，對績效目標的實現程度及預算安排的執行結果進行的綜合性評價。目前學術界已有大量文獻研究了財政績效評價，有的文獻從統計的角度對財政績效進行測算(郭建華，2016)[7]；有文獻指出財政績效在不同地區存在顯著差異(代娟和甘金龍，2013)[8]；有的文獻則側重于從理論上完善財政績效評價體系(趙敏和王蕾，2016)[9]。地方政府財政收入來源主要包括自有收入和轉移支付，有的文獻專門研究了轉移支付的績效評價體系(汪戎和常斌，2015)[10]，包括一般性轉移支付(張蕊，2019)[11]和專項轉移支付(薛文艷，2013)[12]。為了加快實現“六保”“六穩”任務，我國提出實現財政資金直達機制的常態化發展，內在要求建立績效考核制度來約束直達資金的管理和使用。由于直達機制是在中國復雜的財政和經濟環境背景下實施的，當前還處于發展的初期階段，其所具有的潛在問題可能尚未被發現。自推出財政資金直達機制之后，各地普遍反映可能存在“錢等項目”“見事遲、行動慢”等問題，資金使用不規范、項目審核不嚴格和對地方財政的擠出效應往往會使得直達機制難以達到預期的效果。國務院政策吹風會曾提出要求審計部門圍繞“及時、直達、精準、安全、績效”的目標，審計直達資金的績效情況，但這種績效考核模式還達不到對直達機制進行嚴格約束的效果，要想從根本上對直達機制進行監管，推動服務型政府的建設，必須從制度上健全直達機制的配套措施，加強對直達資金的績效考核，進而保障直達機制長效發展。對我國現階段的財政體制而言，要盡快建立一套嚴格的、科學的、可操作的、系統的績效考核制度，保障直達機制始終發揮應有的社會效益。本文的邊際貢獻在于：在實施常態化財政資金直達機制的新一輪財政體制改革背景下，本文試圖通過構建系統的績效考核制度，達到約束地方政府預算執行，并準確識別直達機制存在的潛在風險和問題的作用，這為有效發揮常態化財政資金直達機制的效用保駕護航，為實現現代預算制度建設和國家治理現代化奠定基礎。

本文將按照圖1的思路來構建直達資金績效考核制度，接下來的安排為：第二部分闡述績效考核的目標與功能，第三部分闡述績效考核的主體和客體，第四部分闡述績效考核的方法與周期，第五部分闡述績效考核的指標選取及原則，最后一部分將對全文進行總結。

圖1 直達機制績效考核制度構建思路

二、財政資金直達機制績效考核目標與功能

財政資金直達機制績效考核的目標與功能是相互呼應的，是構建績效考核制度要明確的第一步，決定了考核主體、客體、方法、周期的界定以及評價指標的選取。財政資金直達機制作為特殊的轉移支付制度，具有“一竿子插到底”的特點，是中央給地方專項財政支持的重要途徑。我國已經明確提出要實現直達資金的全過程監督，績效考核作為對地方政府事后監督的一種手段，能夠有效加強對直達資金的監督力度，從而促進直達機制的常態化發展。

(一)績效考核目標

直達機制的績效考核是目標導向的，績效考核的目標設定關系到整個績效考核制度的構建思路。績效考核要以提高直達資金的績效為目標，以受益對象的滿意度為準繩，考察政府使用直達資金提供公共服務的能力，評價直達資金的使用效果。財政資金直達機制的推出有著深刻的社會經濟背景，背負著政府、企業和人民的共同期望。要想從根本上彌補傳統轉移支付制度的缺陷，杜絕“跑冒滴漏”問題的發生，加快完成“六保”新任務，必須要樹立正確的直達資金績效考核目標。近年來我國不斷重視財政績效考核的目標，黨的十八大報告指出政府績效管理要以提高政府公信力和執行力為目標，十九大報告要求實現全面績效管理，“十四五”規劃提出財政預算績效管理要以增強國家重大戰略任務財力保障為目標，2022年兩會強調預算績效管理改革要以增強預算的約束力和透明度為目標。2021年國務院政策吹風會指出，審計部門要以“及時、直達、精準、安全、績效”為目標，確保直達資金用在緊要處，防范直達資金擠占挪用、沉淀閑置等風險，保障直達資金使用效果。綜合我國對財政績效考核一直以來的目標定位，本文試圖對直達機制績效考核的目標進行界定：加強直達資金支出標準化，確保直達資金安全到位，保障直達資金預算指標及時分配下達基層，嚴格按照批復項目分配使用，實際支付到基層單位和群眾；減少直達資金違規使用的風險，克服資金浪費；提高直達資金效益、保證惠企利民，達到立竿見影的效果。

(二)績效考核功能

績效考核是財政監督的一種手段，美國的《政府績效與結果法案》和加拿大的《政府績效評價政策和標準》，均明確了績效考核在財政支出監督管理中的作用(趙學群，2010；鄭方輝等，2017)[13-14]。本文認為直達機制績效考核制度的功能主要是為中央政府提供決策依據和激勵地方政府：一是中央政府可將考核結果作為直達機制的決策依據。直達資金主要用于“六保”任務中與民生、市場密切相關的領域，社會公眾的滿意就是績效考核最好的答卷，中央政府可對地方政府直達資金的管理模式、使用方式、用途和效率進行橫向比較與評價，根據績效考核結果對下一年直達資金規模、結構、形式等進行決策，有助于提高直達資金決策、分配與管理的科學性和民主性。二是中央政府可使用考核結果激勵地方政府。中央政府可以將財政績效考核結果納入地方官員晉升激勵中(陳巍和盛明科，2012)[15]，將直達資金績效考核作為政績考核中的重要組成部分，在其他方面的政績考核結果相同的條件下，績效考核得分越高的地方官員越容易得到晉升機會，這可以有效激勵地方政府規范財政行為，實現高效管理和使用直達資金的效果。

三、財政資金直達機制績效考核主體和客體

在明確了財政資金直達機制績效考核的目標與功能之后，下一步應該界定績效考核的主體和客體，這是確定績效考核機制責任歸屬非常關鍵的環節。直達機制中的主體和客體是相互對應的關系，主體是掌握主動考核權的監督者，對直達資金進行監督考核既是考核主體的權利也是考核主體的義務；而客體是被動接受評價的實干者，客體的財政行為是重點考察對象。

(一)績效考核主體

績效考核主體回答的是“誰來考核”的問題。《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定，各級財政部門和預算部門是績效考核的主體，但我國十幾年的實踐經驗表明，僅以財政部門和預算部門作為考核主體效果十分有限。在制定直達資金績效考核制度時，應該重新界定考核主體，不應局限于財政部門和預算部門，還應考慮審計部門、人大及其常委會等體制內的組織，以及參考國外的做法積極引入體制外的組織作為考核主體(汪戎和常斌，2015)[10]，以提高直達資金績效考核的效力。直達資金績效考核主體擁有對客體的評價權，按照身份的不同可分為內部主體和外部主體，其中內部主體包括上級政府、審計部門、人大及其常委會等，外部主體包括獨立第三方機構及社會公眾。在財政信息的獲取上，內部主體有較大的優勢，但外部主體亦可通過舉報投訴等方式對直達資金使用效果進行反饋，從而實現內外主體相輔相成。

首先，體制內部考核主要是通過直接獲取直達資金的管理方式、使用方向、實現的效益等信息，綜合考察資金使用績效，結合政府官員的獎懲機制，激勵各地政府提高直達資金使用效率，加快“六穩”與“六保”工作的完成進度。不同的績效考核主體所處的位置和承擔的職責有所不同，我國政治的集權特征標志著上級政府對下級政府具有絕對權威，故可將直達資金的績效考核結果納入官員的政績考核來約束下級政府的財政行為，上級政府不僅是下級政府的“大家長”，也是考核下級政府直達資金效果的“責任擔當”。審計部門在直達資金績效考核中具有極強的專業性，我國明確提出審計部門負責對資金直達市縣基層、直接惠企利民的情況進行專項審計，要求直達資金的監控系統向審計部門全面開放。從專業性的角度講，審計部門是直達資金績效考核主體中的“專業擔當”，主要負責對直達資金開展數據分析和現場審計，及時提出整改意見，督促資金落實到位。人大及其常委負責審議批準直達資金的預算安排，并對直達資金的預算執行進行監督考核。人大及其常委的優勢在于其獨立于政府部門之外，可以對上述績效考核主體進行監督，降低了政府部門主導或左右考核結果的可能性，是考核主體中名副其實的“權威擔當”。

其次，根據是否具備組織性和專業性可將體制外部考核主體分為第三方機構和其他社會公眾。第三方機構指的是在績效考核方面較為專業的組織，理論上可以從根本上克服政府部門雙重角色的矛盾。但是我國當前第三方評價機構的獨立性和專業性有待加強，財政信息的共享機制尚未健全。將來若是要發揮第三方評價機構的作用，應該先建立健全直達資金的信息共享機制，由高層政府賦予第三方機構評價權，規范第三方機構評價流程，保障評價的真實性和可靠性。社會公眾主要指的是直達資金的需求者和公共服務的受益者，通過建立信息公開公示制度和違規問題舉報投訴機制等，暢通社會公眾對直達資金滿意度的反饋途徑，調動起社會公眾監督直達資金的積極性，提高績效考核的有效性。在實際的制度運行過程中，與體制內部考核主體相比，體制外部的考核主體在獲取財政信息上存在很大的局限，因此需要直達資金的管理和使用部門按照有關規定對直達資金相關信息進行公開，自覺接受社會公眾的監督考核。

通過上述分析可知，體制內部和外部的考核主體優勢互補、缺一不可，內部主體通常比外部主體更有信息優勢，可降低考核中的信息不對稱程度，而外部主體比內部主體在專業性和組織規模上更具優勢。應當將不同的考核主體共同納入考核機制中，加強各考核主體間的分工與合作，建立起以人大及其常委為主要牽頭人、審計部門為主要負責人、上級政府為第一責任人、參考第三方機構與社會公眾意見的多元考核體系。

(二)績效考核客體

績效考核客體回答的是“考核誰”的問題。與考核主體相對應，考核客體是接受考核的一方。財政資金直達機制是中央政府向地方政府提供資金支持的一種途徑，地方政府是直達資金的使用者，中國人民銀行國庫系統是直達資金的管理者，二者協力負責將直達資金用于實名臺賬中的受益對象，因此廣義上講，地方政府和中國人民銀行是直達資金績效考核的客體。由于直達機制主要目的是緩解基層財政困難、保障基本民生，實行“一竿子插到底”的運行模式，因此狹義上講，考核客體指的是基層的資金管理部門和使用部門，包括基層人民銀行國庫系統、人力資源和社會保障部門、民政部門以及財政部門，中國人民銀行國庫系統主要負責聽從政府指揮，進行資金撥付；人力資源和社會保障部門、民政部門是資金的主要使用部門，負責將資金用于保民生、促發展的領域；財政部門主要負責預算執行，對資金的使用進行把關。考核客體指的是上述部門或單位，是考核對象的載體，考核對象指的是基層政府能否達到直達資金績效考核的目標，比如是否存在弄虛作假、套取騙取、擠占挪用、沉淀閑置等行為，是否有效落實了“六保”任務，是否成功扶持了企業復工復產，是否有效化解了疫情對市場的沖擊。

四、財政資金直達機制績效考核方法與周期

績效考核方法與周期服務于績效考核目標，是保障績效考核功能的重要因素，恰當地選擇績效考核方法與周期，可以提高績效考核結果的準確性，達到事半功倍的效果。

(一)績效考核方法

績效考核方法是回答“如何進行績效考核”這一問題。選擇不同的績效考核方法可能會得出不同的考核結果，因此考核方法的選擇恰當與否十分關鍵。結合現有的績效考核方法，本文認為直達資金績效考核方法應該同時采取定性與定量相結合的方法、線上監控與實地核查相結合的方法、單項分析與綜合分析相結合的方法。首先，在定性與定量相結合的方法中，應以定量為主，定性為輔。定性考核主要體現在事中監督上，對難以量化的評價指標進行評判，比如資金使用的安全性和規范性、居民對公共服務提升的滿意程度等，而定量考核主要體現在事后評價上，使用統計的方法直接測算直達資金的績效。其次，在線上監控與實地核查相結合的方法中，應以線上監控為主，實地核查為輔。建立嚴密的線上資金全程監控系統，對資金分配、撥付、管理、使用等實現全鏈條跟蹤，地方政府應及時將直達資金的管理使用情況進行公開，方便績效考核主體通過獲取線上信息來對不同地區的直達資金進行考核評比。同時建立實地核查工作機制，結合項目類型和實際工作進展，有針對性地選擇若干項目進行實地監督，提高績效考核效能。最后，在單項分析與綜合分析相結合的方法中，應該先對不同項目分別進行績效考核，然后對所有項目進行綜合評價，實現“粗中有細，細中有粗”。

(二)績效考核周期

績效考核周期回答了“績效考核的間隔時長是多久”這一問題。直達資金主要用于民生領域的項目，可能會存在較長的時滯效應，因此在確定績效考核周期時需要考慮直達資金的時效性。績效考核周期的選擇十分關鍵，確定合適的績效考核周期有助于提高績效考核結果的準確性和科學性。績效考核過于頻繁可能出現與直達資金運轉周期不匹配的情況，導致難以獲取有效信息，周期過長則可能因管理松懈而難以提高直達資金績效。在確定績效考核周期時，應將項目屬性考慮在內，根據常規項目與特殊項目的差異，制定定期考核與不定期考核兩種考核方法，其中常規項目應參考直達資金信息的統計周期來確定績效考核基準日及周期，通常在一個預算年度過后進行“大考”，也可在季度結束之后進行“小考”，而非常規項目需要增加績效考核頻率、縮短考核周期，將一個項目細分為前期、中期、后期幾個階段，并針對每一階段進行績效考核。

五、財政資金直達機制績效考核指標

考核指標是直達資金績效考核制度的關鍵技術工具，確定好指標的選取原則有助于選取合適的、科學的、系統的績效考核指標，進而提高直達資金績效考核的準確性。

(一)績效考核指標選取原則

績效考核指標選取原則是回答“如何選擇績效考核指標”這一問題。指標作為績效考核制度的核心，選取原則決定了指標的選取是否恰當，進而決定了績效考核結果是否準確有效。本文認為直達機制績效考核指標的選取應遵循以下原則：(1)理論與實踐相結合的原則，即所選取的指標能夠反映直達機制“快、準、嚴”的預期目標，并在實踐上有完善的、可獲得的數據來源；(2)獨立與互補相結合的原則，即所選取的指標既要能單獨反映直達資金的績效，又能結合到一起對直達資金的績效進行衡量；(3)考核長期與短期相結合的原則，即根據直達機制的長期和短期目標，分別選取不同階段的考核指標，以此衡量直達資金目標的實現程度；(4)考核過程與結果相結合的原則，即所選取的指標不僅要反映直達資金使用過程是否規范，還要能反映直達資金使用結果是否有效；(5)統一性與差異性相結合的原則，即對常規項目選取相對統一的評價指標，但對于非常規項目選取差異化的評價指標。

(二)績效考核指標的選取

績效考核指標是服務于評價目標的統計工具，是直達資金績效考核制度的核心，也是量化考核結果的基礎，在較大程度上反映和決定著直達資金績效考核制度的科學性、合理性。2021年5月21日的國務院政策吹風會指出，直達資金主要用于支持保居民就業、保基本民生(社會保障、義務教育、基本醫療)、保市場主體方面、保基層運轉方面以及基礎設施建設，不同項目的預期目標迥異，因此對每一類型的項目分別選取考核指標，如表1所示。下述指標既包括可衡量指標，又包括不可衡量指標，兩種指標需要單獨考量。對于可量化的指標而言，指標權重的正確分配對于考核結果至關重要，與此同時，指標權重的分配是一個較為復雜的過程。在選取賦權方法時，既可以使用客觀賦權法，也可以使用主觀賦權法，二者雖各有利弊，但總體來說客觀賦權法可以規避人為因素，因此一定程度上優于主觀賦權法。對于不可衡量指標而言，應當采取“一事一議”的方式，僅就某一筆直達資金的使用效果進行考量，但難以避免在考量過程中摻入較多主觀意見。

表1 直達機制績效考核指標體系

六、結語

常態化財政資金直達機制是國家的重要戰略部署，這一決策對于實現公共服務均等化、縮小城鄉收入差距，進而實現共同富裕具有重要意義。在當前財政體制改革進程中，我國政府對直達機制寄予厚望。直達機制雖在近兩年的實施中顯示出獨特的優勢，但是仍然存在潛在問題，需通過績效考核來加強對地方政府的監督，因此績效考核制度的建立亟需提上日程。直達機制是轉移支付制度的特殊形式，在建立直達資金績效考核制度時，可以在借鑒原有的財政支出和轉移支付的績效考核的基礎上，將直達機制的特殊性考慮在內，從而構建直達機制專屬的績效考核制度。

本文從績效考核的目標與功能、主體和客體、方法與周期、指標選取及原則的角度全面闡述績效考核制度的構建：直達資金績效考核制度的目標是加強直達資金支出標準化，減少直達資金違規使用的風險，提高直達資金效益；績效考核制度具有為中央政府提供決策依據和激勵地方政府的功能；績效考核制度應該建立由人大主導、審計部門和上級政府負責、第三方和社會公眾參與的考核主體體系，對直達資金的管理使用部門進行績效考核；績效考核制度應該采取定性與定量相結合、線上監控與實地核查相結合、單項分析與綜合分析相結合的方法，根據不同的項目特征科學制定績效考核周期；績效考核制度應該根據理論與實踐相結合、獨立與互補相結合、長期與短期相結合、過程與結果相結合、統一性與差異性相結合的原則，從保居民就業、保基本民生、保市場主體、保基層運轉以及基礎設施建設等方面對各個項目分別選取績效考核指標體系。

近年來我國一直強調績效導向，不斷深化預算績效管理改革，力圖增強預算的約束力和透明度。財政資金直達機制作為當前財政體制改革的重大突破，必須要輔之以績效考核制度來捍衛直達機制的績效，通過借鑒國內外先進經驗，循序漸進地建立健全直達資金績效考核制度，同時不斷適應財政預算改革的步伐，為推進現代預算制度建設和國家治理現代化奠定基礎。