大學治理制度變遷的歷史脈絡、影響機制與發展路徑
——基于歷史制度主義的分析范式

郭麗君 周建力

自20世紀90年代以來，治理概念逐漸從政治學領域擴散到其他社會科學，大學治理成為高等教育研究領域的一個重要議題。2010年國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出要完善大學治理結構，構建現代化大學治理體系。目前，現代大學制度建設成為研究者關切的熱點問題。大學治理分為大學外部治理與大學內部治理兩個部分，分別代表了兩種認識：前者是社會（主要是政府）對大學的認識，而后者則主要是指大學自身對于辦學定位與發展目標的認識。除了與認識有關之外，外部治理還代表著國家對于大學的管理制度，決定了府學關系，內部治理代表著大學內部的相關管理制度，型塑了大學內部治理結構與運行機制[1]。

眾多學者對大學治理的理論探索，基本理清了政府與學校等主體的外部關系、學校內部以黨委為主各方參與的多元共治格局這兩個大學內外部治理的核心問題，并逐漸從宏觀研究與主體性研究轉向了實證性研究與規則性研究[2-5]。在對我國大學治理制度變遷的歷史分析領域，已有研究既有基于政策文本對政策變遷過程進行解讀[6-7]，也有對公立大學治理政策變遷制度邏輯的關注[8]，還提出了四種制度變遷的混合模式[9]。但上述研究多注重于制度變遷的描述性分析，從制度發展的現狀靜態呈現，而對于制度變遷的內在機理與動力缺乏深入思考，缺乏對于制度變遷動力的系統闡釋[10]。隨著國內外環境的變化疊加新冠疫情的影響，我國高等教育改革進入攻堅期和深水區，大學治理制度將面臨前所未有的挑戰。那么，如何準確理解大學治理變遷的深層影響機制，揭示制度變遷的邏輯，把握制度變遷的方向？通過對這些問題的回答，本研究力圖在對我國大學治理制度進行歷史制度主義分析的基礎上，借鑒湯因比的“挑戰與應戰”理論，對大學治理制度變遷的制度邏輯從深層結構與動力機制兩個角度展開論述，深入思考制度變遷歷程、制度變遷邏輯、制度變遷未來這三個大學治理制度發展的關鍵性問題，為推動我國現代大學治理制度的發展與完善建構一個分析性的框架。

一、我國大學治理制度變遷的歷史脈絡

基于歷史制度主義的分析范式，筆者從外部治理與內部治理出發，以我國70余年大學現代化治理進程中的府學關系、治理結構、治理理念三個要素為分析依據，結合關鍵節點作為劃分歷史階段的參考，將我國大學治理制度的歷史變遷分為四個階段。

（一）國家控制的大學管理制度探索期（1949～1977年）

從新中國成立到1977年，“政治掛帥”是我國大學治理制度乃至整個社會體制的鮮明特點。在此背景下，大學治理的外部治理趨于政府主導下的政校一體，而內部治理則主要是黨委領導下的校長負責制，沒有明確的內部權力分工。此時，我國大學治理制度處于管理制度探索期。新中國建立之初，我國高等教育建設百廢待興，黨和國家領導人確立“以蘇為師”的建設方針，全面學習蘇聯高等教育建設與管理模式經驗，同時結合我國自身特點與經驗，開始探索建立自己的大學管理制度，1952～1953年的院系調整便是學習蘇聯模式的典型。院系調整效仿蘇聯高等學校類型調整了我國大學結構，同時調整了人才培養重點與方向，而在大學的內部治理方面，院系調整則體現為國家對于大學內部治理全過程的直接控制[11]。到1956年，三大改造的完成以及社會主義建設發展讓國家有了獨立發展的基礎，政府開始對“以蘇為師”的相關制度與政策進行批判與反思，進而探索結合中國實際情況建立自己的大學管理制度。1958年中共中央、國務院發布《關于教育工作的指示》，此后大學外部治理由中央集權管理轉為地方政府進行大學管理，同時提出多種形式辦學、招生分配制度改革等措施[12]。這些措施極大地擴大了我國高等教育規模，卻也帶來了經濟負載過重、教育教學質量下降等嚴重問題。為了糾正這一導向，1961年中國共產黨中央委員會出臺《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》（高教六十條），有效地整肅了前一階段高等教育領域亂象，但也再次形成了中央政府集權管理大學的大學治理制度體系。而在“文革”期間，我國高等教育的管理體制趨向于無序，在以革命教育模式為核心的內外部大學治理制度體系中，外部治理上的政府管理趨近于無，內部治理方面以工人革命委員會為核心領導，一切為革命服務。

（二）初步自主的大學治理制度建設期（1978～1997年）

隨著“文化大革命”的結束，中國進入了全面改革開放的階段，政治治理理念、經濟分配方式、文化環境都發生了巨大的改變，深刻地影響著大學治理制度的變遷。1978年，中共中央、國務院轉發教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》和教育部出臺的《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》從外部與內部兩個維度對大學治理制度進行了規范：前者與1979年中共中央、國務院頒布的《關于建議重新頒發<關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定>的報告》一起重新構建了“統一領導、分級管理”的高教管理體制，而后者則是再次確立了黨委領導下的校長分工負責制。至此，大學治理的內外部制度都再次走上正軌，政治主導的大學治理制度恢復。但隨著外部政治環境（以經濟建設為中心）與經濟環境（改革開放推動經濟發展）的改變，大學治理制度與整個社會政治經濟制度的適配性出現問題，多所大學校長開始呼吁給大學一點自主權[13]。在眾多因素的推動下，1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》開始在政策文本層面提出在多個方面給予大學自主權，大學外部治理制度進入初步自主階段。此后一直到1992年，盡管國家在政策方面持續推進擴大大學自主權，但由于其與大學集權管理體制、經濟以及社會需求的適配性問題，自主權實際運行中未見有太多進展[8]。1992年黨的十四大召開，社會主義市場經濟體制建設的轉向讓整個社會的政治、經濟都發生了巨大變化并深刻影響了后續社會文化觀念的發展。此后，1993年國務院轉發國家教委《關于加快改革和積極發展普通高等教育的意見》和中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》，要求我國從過去直接行政主導下的大學治理制度轉向宏觀調控的間接行政管理大學治理制度，同時提出學校要有依法辦學的自主權。而在內部治理方面，自“黨委領導下的校長負責制”確立后，大學內部治理制度方面開始關注更多內容：從教育部出臺《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》關注學術權力，到中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》強調“做好教職工代表大會的民主管理與監督”，大學內部治理的主體從一元逐漸趨于多元，但“黨委領導下的校長負責制”中政府行政權力仍然占據著絕對的主導地位。

（三）法人治理的大學治理制度探索期（1998～2009年）

1998年中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《中華人民共和國高等教育法》，從法律層面確立了大學的法人地位。同年，自1996年開始試點的大學生自由擇業普遍推行，大學生由國家分配工作的制度基本取消。此后，基于擴大內需、提高高等教育普及率等考量，1998年教育部出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，拉開我國高校擴招大幕。在政治、經濟以及高等教育內部體制各方面的變化下，大學外部治理明確了法人治理并規定了大學自主辦學的法律地位，大學內部治理確立了“依法治校”的治理制度，規定了黨委、校長、學術委員會、教職工大會等參與主體的權力分配以及權力運行機制，大學治理制度正式走進了“法人治理”的依法治校階段。在此階段，國家開始嘗試通過法律規范對大學進行宏觀治理，直接的政府行政指導退出舞臺。同時，大學在外部治理與內部治理之中都試圖納入更多參與主體，體現了我國大學治理制度從管理邏輯向治理邏輯的初步轉向，進入治理制度探索階段[14]。此后，盡管法人治理的法律基礎已經確立，但國家行政主導的權力與高等教育體制自身的不完備讓大學外部治理的法人治理推進工作不盡人意，而內部治理制度中黨委、校長、學術委員會以及教職工代表大會等各相關主體的權力運行呈現空轉，仍然體現出政府行政主導的特點[15]。

（四）多元治理的大學治理制度建設期（2010年至今）

到2010年，國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》，明確提出要完善大學內外部治理結構，建立政府、社會、學校多方參與的外部治理結構，確立以黨委領導的校長負責制、教授治學、師生參與、社會參與的現代化大學內部治理體系，推進中國特色的現代大學制度建設，標志著我國大學治理制度發展進入治理制度建設階段。2013年十八屆三中全會的召開，國家提出了治理體系與治理能力現代化的目標[16]，同時開始提出“放管服”概念；2015年提出了多元共享的國家治理政策范式[17]，并大力推進“放管服”政策代表的政府職能轉型工作；2016年我國在高等教育領域推動“放管服”政策的實施，專業設置、編制規劃、職稱評審、經費使用等權力的下放讓高等教育領域的府學關系走向多元共治的新格局[14]。2019年中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》明確提出，到2035年形成全社會共同參與的教育治理新格局，為大學治理制度多元治理的發展指明了方向和路徑。大學內部治理趨向于黨委領導的校長負責制、教授治學、師生參與、社會參與的多元共治格局，而外部治理則向著全社會共同參與的多元共享治理局面發展，開始建設多元治理的大學治理制度[18]。

二、影響大學治理制度變遷的深層結構因素

歷史制度主義的結構觀分析范式主要探討影響制度變遷的深層結構，也就是探討政治、經濟、文化等因素如何影響制度變遷。在大學治理制度的變遷過程中，隨著政府角色與權力邊界的逐漸清晰，政府治理手段由單一走向多元，構成了推動制度變遷的決定性因素。經濟體制改革背景下從單位制分配到項目制分配的資源分配模式變革，也成為牽引制度變遷的內生因素。與此同時，文化觀念與社會認知從政治為中心到政治與經濟并重，體現著政府對大學的價值判斷。

（一）政府職能與治理手段：推動制度變遷的決定性因素

在大學治理制度的變遷過程中，政府始終是制度變遷方向的主導者，它通過頒布一系列的政策引導大學服膺于國家期待的功能和社會價值，并采取配套的治理手段實現自己對于大學的影響。一方面，對于政府角色的認識和權力邊界的劃分，影響著政府職能從國家控制轉向國家監督；另一方面，治理手段從單一到多元化，體現著經濟發展的市場理性、社會主體意識的覺醒、技術進步的革新可能等多種因素交織而成的多樣化空間。

新中國成立70余年的歷程里，社會對于政府角色的認識以及政府與其他組織的權力邊界劃分越來越清晰。在計劃經濟時期，我國的一切資源與行動安排都需要通過政府規劃來實現，政府的角色是全能政府，即政府有責任解決一切社會中的矛盾與問題。而隨著改革開放，對于政府角色的認識趨于理性，市場經濟體制改革正是政府將一部分經濟管理權力讓渡給市場的過程。也正是這一行動讓政府的角色從計劃經濟時期的全能政府轉向了改革開放后的有限政府。在高等教育領域，政府角色從全能政府轉向有限政府的過程，正對應著我國大學治理中大學自主權不斷擴大的過程。隨著政府對于自身功能有限性的認識，相關政府部門開始將大學辦學的權力下放給大學。對于權力邊界的劃分，也伴隨著對于政府角色認識的不斷清晰而明確。在全能政府階段，一切權力都屬于政府，因而權力的劃分只存在于政府內部不同部門之間的職能劃分，與社會中的其他部分無關。到了有限政府階段，政府開始將一部分權力分配給社會的其他組織，才有了討論權力邊界劃分的前提。正如有學者所言，改革開放后40余年正是我國權力邊界劃分不斷明確的過程，政府不僅將權力分給了社會，還規定了不同社會部分擁有的不同權力，權力結構與運行呈現規范化與法制化[19]。也正是在這樣的背景下，大學治理的法治化程度不斷加強，《中華人民共和國高等教育法》頒布之后，大學從“獨立法人”演進為大學章程中的依法治校，展現著我國大學治理制度的法制化進程。而在政府不斷放權并劃分權力邊界的過程中，政府在高等教育領域的職能也開始從國家控制轉向了國家監督，“管辦評”分離以及“放管服”政策都是這一轉向的實際政策行動。

在對政府作用認識與權力邊界劃分不斷清晰的過程中，政府的治理手段也在隨著社會的發展發生著變化，影響著大學治理制度的變遷。正如趙靜、薛瀾所言，70余年來我國政府治理手段的運用從單一走向了多元[20]。新中國成立伊始，我國的治理手段主要是行政主導，一切社會的事務都需要通過政府的控制來執行。到改革開放后，隨著社會環境的變化，社會呈現兩種多元趨勢：一是行動主體的多元，市場、學校、社會、政府、家長等都成為獨立的行動主體，每個行動主體都有著自己的訴求；二是多樣化的行動空間，體制內的規制空間、市場化的利益空間、公共訴求碰撞的社會空間、信息化技術催生的網絡空間等[21]，讓行動者所處的場域從過去的單一政治空間轉向了多樣化空間。為了應對多樣化空間中行動主體的多元需求，政府在行政主導治理手段的基礎上，嘗試采取多元的治理手段，如多元博弈機制、影響網絡機制等[20]。而在高等教育領域，大學治理也從過去行政主導治理手段轉向了行政管理、項目管理等多種治理手段靈活使用的階段，這一過程中來自于社會、市場、高校等更多的權利主體被納入大學發展的場域之中，在多元主體博弈的過程中初步形成多元共治的大學治理格局。

（二）經濟體制與資源分配：牽引制度變遷的內生因素

經濟體制決定著資源分配的模式，大學需要通過調整自身治理制度的方式來適配資源分配模式的變化。新中國建立伊始，國家實行計劃經濟體制，“單位制”資源分配模式下國家成為大學資源與資金的唯一供給者，大學作為國家行政組織的延伸和附屬物，其治理模式沿襲國家行政管理模式，無條件地服從國家及“上級教育部門”的管理，執行“上級教育部門”的指令，構成了這一時期行政主導的大學治理制度。改革開放之后，高度政治化的資源分配體制開始出現變化，經濟因素在大學治理領域的影響也越來越突出。國家逐漸意識到了直接行政干預管理模式在大學治理領域的僵化與效率低下，需要新的治理模式來提高大學治理的效率與效益，進而嘗試將市場經濟中的競爭機制納入資源分配模式之中，形成了“項目制”的資源分配模式[22]。在“項目制”資源分配模式下，政府退出了直接行政管理的大學治理場域，而是通過間接的項目目標來實現自己的政治目標。由于資源通過競爭的方式進行分配，大學為了獲得生存與發展所必須的資源與資金，不得不選擇主動跟隨政府的治理目標以獲得更多的資源與資金。在外部治理制度中，為了適配大學能夠獨立競爭項目的需求，大學自主權呈現不斷擴大趨勢，大學的法人地位也不斷規范化發展。而在大學內部治理制度方面，為了體現競爭性，薪酬制度、教師聘任制度、后勤保障制度等各種與資源分配相關的制度朝著打破固定分配機制、強調差異化與競爭機制、進而提升內部治理機制活力與效益的方向發展。

（三）文化觀念與社會認知：形成價值判斷影響制度變遷

文化觀念與社會認知通過影響行動主體的價值判斷，在制度的設計以及制度從理念轉化為實踐的過程中發揮著重要作用。新中國成立70余年的發展歷程中，從以“政治為中心”到“政治與經濟并重”的文化觀念與社會認知變化，影響著我國大學治理制度的設計與變遷。新中國建立初期，受到傳統文化觀念中社群文化以及彼時蘇聯大學中央集權辦學理念的影響，政治是高等教育服務的第一目標，深刻地影響了建國初期我國大學治理制度的設計與實踐。改革開放后，我國社會從“以階級斗爭為中心”轉向了“以經濟建設為中心”，經濟因素在社會發展中的重要性不斷凸顯，政府與社會對于高等教育的認知與觀念從政治中心逐漸轉向了政治與經濟并重。大學不僅要響應國家期待的功能——為政治服務，同時還需要滿足社會經濟對于大學的期待與需求，推動社會經濟的發展。為了讓大學更好地適應這一轉變，政府開始推動大學治理制度中大學辦學自主權的擴大以及法人地位的確立，以便大學能更好地參與市場經濟活動。1998年《中華人民共和國高等教育法》的出臺有著很多種解讀，其中非常重要的一點就是大學具有了獨立法人地位。“法人”作為一個經濟概念，意味著政府試圖給予大學更多自主權，也代表著政府對大學認識的經濟化，并開始通過法律層面的規定性確認這一認知。同時，伴隨著20世紀80年代國際領域“新公共管理”運動的興起，“效益”“效率”“效果”3E原則在行政和社會管理領域的盛行，大學不僅是作為擁有辦學自主權的法人主體，而且被期待內部提高辦學效率、外部回應社會的問責。當時項目制的技術治理方式適逢其時地呼應了政府效益目標的實現和社會公眾的期待，由此伴生的審計文化、問責制文化深遠地影響著大學內部治理的微觀技術與大學人的行為模式。

三、大學治理制度變遷的動力機制

深層結構分析從橫向結構觀上對“大學治理制度何以至此”進行了解讀，而對于大學治理制度變遷動力機制的分析，則意在從縱向的歷史觀角度去解釋大學治理制度變化何以至此。在大學治理制度的變遷過程中，對于外界關鍵節點的挑戰與應戰構成制度變遷外在動力，制度自身發展過程中路徑依賴的自我強化構成制度變遷內生動力，而制度變遷的（斷裂或是漸進）模式差異則取決于制度變遷內部成本與收益的衡量。

（一）應對關鍵節點的挑戰構成制度變遷的外在動力

湯因比在《歷史研究》中提出的挑戰與應戰理論，對挑戰的應戰是文明誕生和發展的根本原因與動力[23]。從“挑戰與應戰”的視角，制度變遷可以理解為組織為了應對外界環境變化，從而獲得生存與發展而進行的自我調適，這與歷史制度主義中的關鍵節點概念有著異曲同工之妙。歷史變遷中，制度環境因素發生巨大改變的時間與事件節點，為大學治理制度的發展帶來了巨大的挑戰，大學為了生存與發展不得不自我調適以應對這些環境變化帶來的挑戰，而這便構成了制度變遷的外在動力。回顧我國大學治理制度發展過程，新中國成立之初，制度的環境因素在政治經濟文化等各個方面都發生了根本性變化，為了應對國內國際形勢以及社會薄弱的經濟情況，政府在高等教育管理體制上向蘇聯學習，采取執行高度集權的政治體制與經濟體制來管理大學，奠定了我國大學治理制度中早期政府直接管理的基礎。而“文革”期間，制度環境因素中政治、經濟、文化三重因素協調發展結構被破壞，政治成為環境中的決定性因素。為了應對這些變化，大學將政治因素作為治理制度的核心，“工人革命委員會”成為大學治理制度規定的核心機構。1978年改革開放之后，政府提出以經濟建設為中心，將整個社會的重心從政治轉向經濟，經濟成為了整個社會最為關注的核心因素，面對這一關鍵節點的環境變化挑戰，大學治理制度逐漸調整為以績效為核心理念的項目制大學治理制度。

（二）自我強化的路徑依賴構成制度變遷的內生動力

如果將大學視為教育生態系統，這一生態系統不僅有應對外界挑戰進行自我調整的能力，同時還有著生態系統的生長能力，即在沒有外界挑戰的情況下保持并壯大系統自身的發展趨勢[24]。而這一趨勢可以與歷史制度主義的路徑依賴形成對應，大學治理制度在路徑依賴中的不斷自我強化，構成了大學治理制度變遷的內生動力。

第一，資源分配權力下政府職能的治理技術升級。如前文所述，對于政府職能與權力邊界的認識讓政府逐漸退出直接的大學治理場域，從直接的控制轉變為間接的監管，即政府推行的“放管服”等政策。但上述轉變的過程中，資源分配的主要權力一直來自于政府，讓這一轉變的充分程度一直受到限制。正如有學者所言，在資源的分配環節,接受資源的組織若不能提供對等的回報，則需要受制于資源供給方，而資源供給方獲得接受方的控制權力[25]。換言之，權力與責任是對等的，政府承擔了為大學提供了其生存發展所需要資金資源的責任，意味著政府能夠決定一所大學的盛衰，因而政府對于大學有著巨大的控制權力。而從直接控制到間接監管，只意味著政府不再通過直接行政指令的方式去實現自身對于大學發展的影響，而是通過“項目制”等技術治理方式來實現其影響。從這一角度來說，自行政主導的初始選擇確立之后，由于資源分配權力的影響，政府對于大學治理的管理職能盡管從直接控制轉變為間接控制，但仍然處于行政主導的路徑依賴之中，甚至政府的管理職能在資源分配與技術治理的雙重加持之下，完成了對大學的新一輪控制，更精細的控制[26]。

第二，“項目制”下大學工具理性的自我強化。如果政府職能的路徑依賴是試圖說明外部治理制度中存在行政主導的制度慣性，那么大學工具理性的自我強化則是試圖闡釋項目制下大學內部治理為何出現學術權力的隱匿與行政權力的僭越。我國的大學乃至整個高等教育系統是外生性的，即通過學習外部經驗使用外部力量推動建立的高等教育體系[27]。這一外生性特質導致了我國大學精神內核與西方大學存在本質上的區別。不同于西方大學倡導的學術自由理念，我國大學建立之初就具有典型的工具理性色彩[28]，其背后是為了效率而將其他一切對象作為工具的價值預設。“項目制”作為一種蘊含著績效主義與競爭意識的制度安排，與工具理性所預設的效率第一不謀而合，因而在此背景下的大學內部治理更是走向了工具理性的自我強化過程。大學的內部治理在工具理性的指導下，以更高效率的追求資源與資金為第一目的，通過各種短期化、碎片化的課題申請與論文發表，來實現對于資源的占有，而在這一過程中，更強的工具理性帶來了更多的資源收益，在觀念上讓工具理性進入自我強化過程，同時由于更多的資源收益，在實踐中也讓工具理性的大學內部治理獲得更多發展空間，進而在實踐與觀念中完成了工具理性的雙重自我強化。而這一強化過程，也讓追求效率的行政權力在大學內部治理場域中占據更大的空間，讓追求知識本身的學術權力無法獲得自身的現實合法性，讓行政權力在當前高校內部治理場域的權力博弈中牢牢占據優勢[29]（P88），導致了學術權力的隱匿與行政權力的僭越。

（三）制度成本收益的衡量決定制度變遷的模式

挑戰與應戰以及內生性發展主要說明了制度變遷的核心動力，在變化的外部挑戰與自我強化的內生性發展的對立統一關系中，制度不斷發展與變遷。但上述解釋并未說明制度變遷中不同模式（漸進式或斷裂式）的選擇邏輯。事實上，行動主體在制度變遷過程中對制度內在變遷成本與收益的衡量決定了制度變遷的模式[30]。新制度經濟學派的諾斯最早提出“制度成本”這一概念，用以表述制度設立初期的初始成本以及正式制度形成與實施的巨大成本[31]。特定的制度結構只有在與之對應的自然環境與社會環境中才能形成，而當這些環境發生變化時，一方面前文所述的挑戰與應戰過程開始，另一方面理性化的行動主體會通過考察維持制度的成本與收益來決定如何行動。當追求利益最大化的行動主體認為變更制度能為其提供更大的收益時，就產生了通過制度變遷來滿足主體追求的行動。上述行動強調了改變舊制度創立新制度的過程，歷史制度主義稱之為斷裂式變遷。但事實上還存在著行動主體在衡量成本與收益后選擇維持現有制度的情況，當行動主體認為維持制度穩定的收益大于變革的收益，主體將會傾向于維持制度的穩定發展，這被稱之為漸進式變遷。

回顧我國大學治理制度的發展歷程，新中國成立初期大學治理制度的設立是政府通過巨大的行政支持來推動的，政府為此付出了巨大的制度成本。此后由于變革成本大于收益，我國大學治理制度呈現漸進性變遷的模式，直到“文革”這一關鍵節點，政治經濟與文化環境都發生了巨大變化，大學治理制度乃至大學都不得不調整自身以適配外界環境變化，大學治理制度從國家控制狀態轉向“文革”狀態，制度呈現斷裂式變遷模式。而在改革開放之后，社會轉向以經濟建設為中心，并進行了經濟體制改革，社會的政治、經濟、文化都向著與社會主義市場經濟契合方向發展，變遷收益大于成本，大學治理制度從“文革”狀態再一次斷裂式變遷進入市場化狀態，市場邏輯與競爭意識開始融入制度之中。此后直到現在，我國一直處于經濟不斷發展的社會主義市場經濟階段，大學治理制度進入了漸進性變遷階段，向著外部治理法制化、內部治理規范化的方向不斷發展，以契合市場經濟的需求。而多元治理理念的提出一方面是契合市場經濟的多元利益主體，另一方面也是權力邊界劃分后的自然產物。

四、推進大學治理制度發展的現實路徑

通過勾勒新中國建立以來大學治理制度的發展軌跡可以發現，大學治理制度發展過程與政治經濟文化等深層結構因素變化、內外部變遷動力以及制度成本收益的衡量息息相關。從變遷歷程來看，新中國成立、“文革”以及改革開放是大學治理制度變遷之中的三大關鍵節點，推動我國大學治理制度發生斷裂式變遷。未來，在政府“放管服”政策的推動、高等教育內涵式發展的形勢下，把握制度發展的關鍵節點、突破制度變遷的路徑依賴、回歸育人初心是推動現代大學治理制度發展與完善的現實路徑。

（一）把握社會政治、經濟、文化關鍵節點

我國大學治理制度自2010年起邁入了治理現代化階段，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中提出的“管辦評分離”，亦即探索大學治理現代化的開始。2016年政府提出在高等教育領域推進“放管服”改革，2017年教育部、中央編辦、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部等五部委出臺了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，更是為大學自主辦學權的實踐提供了政策支持，大學治理制度的發展面臨著政治環境的變化。在經濟環境方面，新冠疫情影響下全球經濟的嚴峻形勢，疊加俄烏等地區的軍事沖突以及其他地區的地緣政治危機，讓全球經濟環境面臨巨大挑戰。經濟環境的下滑影響了市場對于高等教育人才需求的總量，畢業生就業成為大學治理關注的重要問題之一。隨著我國高等教育邁入普及化階段，從精英教育發展到大眾教育的高等教育系統，其內在的核心價值理念也發生了一些變化。普及化階段的高等教育不再過分追求規模性擴張，開始更加注重內涵式發展，這影響了大學治理制度發展的價值導向。政治經濟文化等環境因素的變化意味著大學治理制度的發展面臨了新的關鍵節點，一方面給我國大學治理制度的運行帶來了許多新問題和新挑戰，另一方面也為我國大學治理制度的發展帶來諸多新機遇與新發展，這些挑戰為大學治理制度的變遷提供了外在動力。

（二）突破制度發展的路徑依賴效應

歷史制度主義的制度變遷理論提醒我們，在把握上述政治經濟文化關鍵節點的同時，還需要突破制度變遷的路徑依賴效應。在大學外部治理制度方面，對于資源分配權力影響下的政府職能強化以及由其產生的行政主導的制度慣性，需要從兩個方面進行突破。一方面，要理清對于大學的定位問題，在對大學政治與經濟并重的認識前提下，深刻地認識到大學功能中政治與經濟的辯證關系，即更好地發展大學以服務社會經濟，就是更健康地發展社會以服務政治；要化解政府在認識層面一邊以經濟為重、另一邊卻又通過項目制的技術治理手段來實現政治影響力的矛盾態度。另一方面，行政主導的制度慣性根源來自于政府資源分配權力的強化，這就意味著從根本上來說，突破行政主導的制度慣性需要打破政府資源分配權力的壟斷性，國家推動社會力量參與辦學在某種意義上正是出于這一角度的考量。而在這一壟斷性還未得到完全突破的情況下，政府將自身部分由資源分配權力產生的控制權力分配給其他組織代理成為了可行之策。事實上，自2013年政府開始推行的“管辦評”分離政策、“放管服”政策等正是在朝著這一方向進行的努力。

而高校工具理性的自我強化的問題，則需要回歸學術自由的理念，喚起大學追求高深學問的精神，來實現大學發展的本質回歸。具體而言，在觀念層面應該實現工具理性與價值理性的有機融合[32]。大學作為一種松散與耦合有機結合的教學與學術組織，其追求目標的模糊性與教育過程本身的創造性意味著大學無法通過完全的工具理性來進行管理，完全追求效率與大學的本身模糊性創造性的特質存在不可彌合的鴻溝；但完全的學術自由在現實中的不可能意味著大學同樣不能完全追求價值理性而忽視工具理性。因而，我們需要在觀念上認識到工具理性與價值理性融合在大學發展中的必要性。同時，在現實層面應該協調學術權力與行政權力的關系：在制度上完善學術權力的運行機制、強化教授教師等學術權力主體的參與制度、完善申訴制度等；在機構設置上實現權力重心下移、構建校院系三級管理體系、實現基礎學術組織在大學內部治理中的重要作用；在教師個人發展上提升自身學術實力、增強學術的影響、提升學術權力的價值[29]（P168）。正如龔怡祖先生所言，什么樣的價值在大學里占上風,就會有什么樣的大學制度和學術[33]。大學只有實現價值理性與工具理性的有機融合，才能真正地發展出學術權力與行政權力協調推動大學發展的現實。

（三）回歸育人初心，推動我國大學治理制度發展與完善

在布魯貝克的筆下，大學的目的存在兩種導向，一是政治論，即大學是為了政治（社會）服務的；二是認識論，即大學是為了知識本身而服務的[34]。在政治論的視角里，大學是為了政治而服務的，但其落腳點仍然是通過培養人來實現這一目的；而在認識論的視角里，大學為了追求高深知識，也需要通過培養人的過程來達成這一目的。因而從本質上來說，大學只有做好了人的培養工作，其政治論目的與認識論目的才有可能實現，大學治理的核心目標才能實現。隨著高校擴招以及以經濟服務為核心的高等教育發展理念的大學治理制度持續運行，我國高等教育得以高速發展，高等教育大規模擴張的背后帶來的是大學教學質量的參差不齊，以經濟服務為核心帶來的功利化短視化等問題嚴重弱化了大學自身功能的發揮。在這一背景下，國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》等政策關注大學的育人目的，重視本科教學評估工作，推動大學治理回歸育人初心。尤其是進入高等教育普及化階段，大學更加追求內涵式發展且承載了社會更多的期待與關注，他們只有回歸育人初心，大學治理制度的發展與完善才具有政治合法性與績效合法性。因而，作為實現其他目的的關鍵，大學育人成為了大學治理制度應該關注的核心效益，也成為了其他大學治理配套制度的旨歸[35]。也正因為如此，大學治理需樹立和強化“從善治到至善”的理念，在制度變遷的成本收益衡量之中，將人的現代化作為考慮的核心部分，回歸育人初心，推動我國大學治理制度發展與完善[36]。