高等教育質量民間立場與我國高等教育普及化

張應強

自1999年我國啟動高等教育大眾化以來，就有不少學者根據馬丁·特羅的高等教育發展“三階段論”（以下簡稱“特羅理論”），對我國高等教育大眾化進程進行預測研究。這些預測研究，對我國制定高等教育大眾化發展政策具有重要參考價值，但有些預測研究則出現了比較明顯的偏差。如我國僅用四年時間就將高等教育毛入學率從1998年的9.8%提高到2002年的15%，提前8年實現了高等教育大眾化的數量指標。2019年，我國高等教育毛入學率（51.6%）達到高等教育普及化的數量指標之后，又有不少學者開始對我國高等教育普及化進程進行預測研究。我認為，要提高預測研究的科學性，一方面必須反思“特羅理論”對我國高等教育普及化的適用性，另一方面要準確把握我國高等教育普及化的特殊性。高等教育普及化實際上涉及高等教育需求結構與供給結構之間的關系，高等教育質量民間立場（以下簡稱“民間質量立場”）會對高等教育需求及其結構產生重要影響，進而影響高等教育普及化進程。因此，研究民間質量立場對高等教育普及化進程的影響，對于提高預測研究的科學性具有重要意義。

一、我國高等教育普及化的特殊性

“特羅理論”自20世紀90年代中期引入我國之后，學術界對“特羅理論”本身的關注，遠遠大于對美國高等教育大眾化和普及化事實的關注，從而忽視了美國高等教育大眾化和普及化得以產生的社會背景和教育民主化理念基礎。同時，學術界將馬丁·特羅基于美國高等教育大眾化和普及化現象和事實概括出的“特羅理論”，看作是一種具有普遍適用性的理論，由此套用“特羅理論”來研究我國高等教育大眾化和普及化，從而忽視了我國高等教育大眾化和普及化的特殊性。事實上，相較于美國，我國高等教育大眾化和普及化具有極為鮮明的特殊性，這主要表現在以下三個方面。

（一）我國高等教育普及化具有強烈的“外部目的性”

“特羅理論”將高等教育大眾化和普及化看作是發生在國家高等教育系統內部的自然演變過程，認為當高等教育從精英化階段向大眾化階段再向普及化階段轉變時，高等教育將由“量的變化”引起“質的變化”——高等教育觀念、功能、課程和教學形式、學生經歷、高等教育多樣性、特點和界限、領導與決策、學術標準、入學和選拔、學術管理形式和高等教育內部管理等都將發生顯著變化。“特羅理論”所揭示的，是三個階段高等教育毛入學率與上述高等教育系統內部特征之間的某種規律性。它立足美國的國家體制和高等教育體制機制特點，沒有把高等教育大眾化和普及化看作是一個具有外部目的的過程。這無可厚非。但如果將“特羅理論”用來指導和解釋我國高等教育大眾化和普及化時，則可能“大謬不然”。因為我國高等教育大眾化和普及化有著強烈的外部目的性，或者說，我國高等教育系統內部的變化受到外部目的的直接影響。以高等教育大眾化為例，我國在1999年啟動高等教育大眾化之前，雖然積聚了旺盛的高等教育機會需求，學術界也曾圍繞是否擴大高等教育規模展開過學術討論甚至爭論，但一直沒有作出擴大高等教育招生規模的決定。我國高等教育大眾化得以啟動的直接原因，在于1997年爆發的亞洲金融危機對我國經濟發展造成的嚴重沖擊。為了應對這一沖擊，中央政府才作出了擴大高等教育招生規模的重大決定，從而開啟了高等教育大眾化進程。

新中國成立以來，我國確立了社會主義國家性質，建立了中國特色社會主義高等教育制度和現代大學制度。《憲法》第十九條規定了我國高等教育的社會主義國家事業性質，明確國家舉辦高等學校。《憲法》第八十九條第七款規定，國務院“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”。《高等教育法》第十三條規定，國務院統一領導和管理全國高等教育事業。我國建立了與西方國家完全不同的高等教育制度和管理體制機制，高等教育改革發展一直以政策驅動為基本特征。我國發展高等教育的目的，一方面在于為社會主義現代化建設服務，另一方面在于促進社會公平正義，滿足人民群眾的高等教育需要，辦好人民滿意的教育，促進人的全面發展。黨的十八大以來，我國進入中國特色社會主義新時代。面對世界百年未有之大變局，習近平總書記以戰略思維統籌中華民族偉大復興戰略全局，從教育是“黨之大計、國之大計”的戰略高度看待教育的地位和作用，要求教育要“為黨育人，為國育才”，要堅持“四為服務”方向。因此，在中國特色社會主義新時代，我們絕不能只是局限于高等教育系統內部來理解高等教育普及化及其目的，而是要立足中國式現代化和中華民族偉大復興進程，來認識和理解高等教育普及化的意義和價值。目前，我國經濟社會發展已經進入高質量發展階段，“已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段”，因此，我們還必須從實現經濟社會高質量發展和扎實推動共同富裕的角度來認識高等教育普及化的意義和價值。這就是說，與西方國家不同，我國高等教育普及化有著強烈的“外部目的性”。

（二）超大規模高等教育系統的普及化

我國高等教育普及化的另一個特殊性，在于我國是在一個超大規模的高等教育系統中推進高等教育普及化。2021年我國各種形式的高等教育在學總規模達4 430萬人，高等教育毛入學率為57.8%[1]，適齡青年總數超過7 600萬人，成為世界上高等教育規模最大的國家。從高等教育普及化的有關結構性指標來看，雖然我國高等教育毛入學率不到美國（87.89%，2019年）的三分之二，但高等教育在學總規模是美國（2 021.5萬人，2019年）的2倍多，適齡人口數是美國（2 300萬人左右，2019年）的3.3倍。在超大規模高等教育系統中推進高等教育普及化，世界上可以與我國相提并論的國家是印度。2014年，印度的高等教育在學總規模為3 030.58萬人，高等教育毛入學率為25.54%[2](P135-143)，其高等教育在學總規模只有我國的68%。

我國高等教育剛剛進入普及化初始階段就成為世界上最大規模的高等教育系統，其普及化所面臨的問題，就不是像韓國這樣的高等教育毛入學率極高（95.35%，2013年）但在學總規模偏小（334.23萬人，2013年）[2](P135-143)的國家所能相提并論的。超大規模高等教育系統由于適齡人口基數超大，其普及化進程所面臨的制約和影響因素會更多。一是高等教育普及化除了與人口規模相關之外，還與高等教育發展理念、經濟發展水平、產業結構、基礎教育尤其是高中教育發展水平等高度相關；二是對高等教育供給和需求的多樣化提出了更高要求。如果高等教育供給和需求多樣性不足，就很難實現高等教育供給與需求之間的平衡，就可能更容易出現供給的結構性過度和結構性不足。

（三）普及化階段供給側和需求側關系的特殊性

“特羅理論”是以美國高等教育發展的市場機制為“原型”，對高等教育需求側與供給側的關系所做出的一種概括。即高等教育大眾化和普及化是“需求主導型”的，政府沒有直接介入和干預高等教育大眾化和普及化過程，高等教育大眾化和普及化遵循市場規律而形成需求與供給之間的平衡關系——高等教育供給總量和供給結構的變化，是遵循市場規律而對需求總量和需求結構變化的一種響應。因此，“特羅理論”認為，（供給和需求）多樣化既是高等教育大眾化和普及化的基礎，也是其必然結果。

與美國不同，我國高等教育大眾化和普及化屬于“供給主導型”，是在高等教育類市場化治理模式[3]下進行的。在高等教育大眾化階段，我國將作為“預警理論”的“特羅理論”理解為“目標理論”，政府部門制定了實現高等教育大眾化指標的時間表，著力實施和推進“目標導向型”高等教育大眾化，通過中央政府政策主導、進行廣泛的社會動員、引導地方政府競爭和鼓勵高校擴大招生規模等方式，用擴大高等教育機會供給和強大的行政力量來推進高等教育大眾化，提高高等教育毛入學率[4]。擴大高等教育機會供給，一方面滿足了積蓄已久的高等教育需求，另一方面又不斷刺激了新的高等教育需求，從而產生了持續旺盛的高等教育需求。這就是說，我國推進高等教育大眾化，主要任務是擴大高等教育供給總量，而不必考慮高等教育需求問題。

從2005年開始，隨著“高等教育質量工程”的實施，高等教育需求側開始出現重大變化——從機會需求向質量需求轉變（即從“有學上”到“上好學”轉變），我國高等教育大眾化開始面臨需求結構與供給結構的關系問題。高等教育需求側開始出現“優質高等教育”需求旺盛，而一般性高等教育需求嚴重不足的現象。由此，“供給主導型”模式的缺陷開始顯現出來，高等教育需求側與供給側的關系開始出現失衡——供給側結構性過度和結構性不足同時并存。進入普及化階段之后，這種失衡現象表現得更為明顯。以高等教育層次結構為例。從供給側來看，由于我國高等教育規模一直采取存量決定增量的供給方式，導致供給側高等教育三個層次（高職高專教育—本科教育—研究生教育）的供給規模所占比例呈“倒梯形”——高職高專教育供給規模所占比例最大，本科教育次之，研究生教育最小。但從需求側（需求意愿）來看，高等教育需求側三個層次的需求規模所占比例呈“正梯形”——高職高專教育需求規模所占比例最小，本科教育次之，研究生教育最大。具體表現為“優質高等教育”需求旺盛，“升學”意愿強烈，“考研熱”持續升溫，高職高專教育出現“過度”現象，非傳統高等教育需求一直低迷。由此可見，普及化階段我國高等教育供給側和需求側關系，與其他國家完全不同。因此，實現我國高等教育普及化的可持續發展，不僅要通過不斷擴大供給總量和調整供給結構來滿足高等教育需求，而且要通過多措并舉來引導高等教育需求從同質性需求向多樣化需求轉變。這是世界上其他國家的高等教育普及化未曾遇到過的特殊情況。

二、民間質量立場對高等教育需求和供給關系的可能影響

民間質量立場是來自高等教育需求側的質量認知和質量判斷，是高等教育需求者和消費者（學生及其家長、用人單位等）立足自身需要，對高等教育質量、高校辦學水平和人才培養質量所形成的質量認知，往往通過對涉及自己現實核心利益的質量感知和判斷表現出來。民間質量立場的形成，主要受高等教育質量社會傳播、“校歷本位”的用人取向以及傳統文化的影響[5]。如前所述，西方國家的高等教育普及化是通過市場機制實現需求側與供給側的動態平衡的，而我國高等教育普及化主要通過類市場化治理模式來調節高等教育需求側與供給側的關系。在高等教育普及化階段，高等教育需求受到了民間質量立場的深刻影響，導致高等教育供給側與需求側的關系更加復雜。

（一）民間質量立場導致高等教育需求的高度同質性

在我國高等教育大眾化階段，持續旺盛的高等教育機會需求是大眾化得以快速推進的關鍵性驅動力量。但在普及化階段，隨著高等教育需求由機會需求轉變為質量需求，即從追求“有學上”到追求“上好學”，高等教育普及化面臨著同質化需求的挑戰。

我國民眾的高等教育意愿，既來自經濟收益上的考慮，也來自文化收益上的考慮。延續了1300年的科舉考試制度，引導著讀書人對“一舉成名”的向往和追求。十年寒窗苦讀的目的，在于實現“朝為田舍郎，暮登君子堂”的巨大社會地位升遷。“一舉成名”在現代社會的表現，就是能考上名牌大學。考上名牌大學不僅意味著好的就業和好的經濟收益，而且是讀書人成功的標志。在我國這種關系型社會中，人的成功往往要通過外部的肯定性評價才能體現，而不是相對于過去的自己來判斷是否成功。也就是說，判斷成功的標準，是一種一元化的社會性標準，而不是多元化的自我感受性標準。這種一元化的社會性成功標準，導致成功標準的嚴重“內卷”和“水漲船高”，由此產生了兩種極端行為：一部分人不斷追求成功，一部分人過早放棄對成功的追求。具體到高等教育需求層面來說，一部分從小就表現得比較“聰明”和“好學”的學生，表現出對考取名校的不懈追求，而一部分“不是讀書的料”的學生，則可能在義務教育階段后就放棄了高等教育意愿和追求。這種兩極化的高等教育意愿和追求，一方面使高等教育需求結構嚴重失衡，另一方面使高等教育需求高度同質化。

從用人單位的質量立場來看，優勢用人單位通過在畢業生就業市場上“掐尖”，引導高等教育同質性需求不斷高漲。如在深圳某中學公布的2020年擬聘20名教師名單中，有19人是獲得北大和清華的碩士及以上學位的畢業生；一直以來，國家機關招收的公務員絕大部分都是名牌大學畢業生；世界500強企業大多傾向于錄用名校高學歷畢業生；即使是本身就培養博士的“雙一流”建設高校，也爭相錄用海外名校的博士畢業生……這種同質性需求通過市場信號表現出來，不斷強化了優勢用人單位的同質性需求，從而引導民間的優質高等教育需求。與優勢用人單位形成鮮明對照的是，劣勢用人單位則在畢業生就業市場上“照單全收”。不少高職院校為了完成招生指標任務，大多實行文理兼收招生政策，使大量文科考生進入電子技術、數控機床、模具制造等技術類專業學習，畢業后進入人才市場，這就不斷強化了民間質量立場對高職教育的低質量認知。

從學生及其家長的質量立場來看，“優質高等教育”需求旺盛，競爭異常激烈。雖然全國高考總錄取率從1998年的33.75%提高到了2019年的88.7%，2021年有些省份高考總錄取率甚至超過了90%，但高考競爭的激烈程度非但沒有減弱，反而更為慘烈，原因在于競爭的焦點在“優質高等教育”上。有學者在對比過去10年我國本專科畢業生數與碩士生考試報名人數及招生數后指出，人們接受更高層次高等教育的需求呈增長趨勢，2019年的碩士生考試報名人數是2010年的兩倍有余[6](P63-79)。《2021年全國教育事業發展統計公報》公布的有關數據，也表明了“優質高等教育”需求繼續呈增長趨勢。一是2021年研究生招生增長率明顯高于普通本科招生增長率。2021年全國研究生報考人數增加了85萬人，達到462萬人；招生117.65萬人，比2020年增加7萬人，增長6.32%，而普通本科招生只增長了1.21%。二是普通本科院校數在減少，而職業院校數在增加。2021年全國有普通本科學校1 238所（含獨立學院164所），比上年減少了11所；本科層次職業學校32所，比上年增加11所；高職（專科）學校1 486所，比上年增加18所[1]。這兩個方面的數據都表明“優質高等教育”機會增長比較慢，從而使得研究生教育和本科教育機會競爭更加激烈。與此同時，2021年不少省份的高職（專科）錄取分數線仍然為150分（總分750分），近乎不需要考試成績。為了保證高職學校完成招生計劃，有的省份規定考生可以填報20個平行志愿學校，而且還設置了志愿征集環節，即便如此，仍然有不少高職學校完不成招生計劃指標。這表明了高等教育需求結構的嚴重不平衡——研究生招生指標和“一本”招生指標有限，錄取率低，競爭異常激烈；而高職（專科）招生計劃指標多但招不滿。

（二）民間質量立場導致非傳統高等教育需求低迷

馬丁·特羅在描述普及化高等教育時指出：“普及化階段的高等教育對所有希望或有資格的人開放，學生根據個人意愿入學，延遲入學、時學時輟現象增多。”“普及化高等教育是與社會大部分人，幾乎包括在家里或在工作單位的全體成年人密切相連的‘繼續教育’。大多數學生的學習并不是為了追求學位和學分，而是為了保持或改善其在就業市場中的地位，或者自娛自樂。其結局有點類似于‘學習社會’（learning society）”[7]。但在我國高等教育大眾化和普及化過程中，非傳統高等教育需求一直處于低迷狀態，其根本原因在于民間質量立場影響了對非傳統高等教育的質量認知。

第一，“正規教育”觀念根深蒂固，對自學考試教育、成人繼續教育、在線開放教育以及對在職學習的質量認可度不高。高等教育自學考試制度是我國高等教育制度的一大特色，曾是精英高等教育階段不少青年人獲得高等教育機會和文憑的主要途徑。但進入大眾化階段后，隨著普通高等教育入學機會大大增大，自學考試的吸引力明顯下降，主要原因在于用人單位和學生本人都不大認可自學考試的文憑和質量。而對成人繼續教育，由于我國民眾往往將一生分為教育、工作、退休等三個涇渭分明的階段，且工作階段職業轉換少，絕大多數人一生可能主要從事一種職業，因此缺乏“回歸教育”“終身教育”觀念，對成人繼續教育的需求不大。在我國，在線開放教育是在20世紀80年代興起的函授教育基礎上發展起來的，經過廣播電視大學教育階段后，目前主要以網絡教育形式開展。2000年左右，我國高校興起了網絡學院建設熱潮，不少高校，特別是“985高校”大都通過設置網絡學院來舉辦在職研究生教育，成為高校獲得經濟收入的重要渠道，但其質量一直受到社會詬病。近幾年來，由于疫情原因，在線教育普遍開展起來。在線教育在展現其優勢的同時，其認可度和質量問題成為廣受關注的重要問題。而對于各種形式的在職教育，即使是對在職研究生教育，用人單位和學生本人也都不大認可其教育質量。

第二，我國民眾接受高等教育的目的，主要在于追求高等教育文憑的符號價值。這一方面導致培訓教育等非學歷教育備受冷落，另一方面導致對名校的激烈競爭。之所以如此，用人單位的用人導向在其中起了關鍵性作用。不少用人單位主要根據高等教育文憑的符號價值來決定是否錄用員工，大多傾向于錄用名校和接受過正規高等教育的畢業生，他們所看重的是名校文憑的象征性價值。由于我國高等教育長期處于精英教育階段，能在激烈的高考競爭中考入名校學習的學生實屬鳳毛麟角，加上名校的質量光環效應，名校文憑的象征性價值被不斷放大。

第三，對公辦高等教育情有獨鐘，不大認可民辦高等教育質量。新中國成立后，我國曾一度取消了私立高校。現今的民辦高校主要是在改革開放后重起爐灶，逐步恢復起來的，并且一直是在強大的公辦高校籠罩下尋找生存和發展空間[8]，加上民辦高校一般都要收取高于公辦高校一倍以上的高額學費，這就導致學生和用人單位都不大認可民辦高校的質量，絕大部分學生是在迫不得已的情況下才選擇民辦高校就讀。由于民辦高校畢業生的就業競爭力還有待提高，部分學生，特別是家庭經濟比較困難的農村學生，只能放棄上民辦高校的機會而進入勞動力市場。

上述諸種表現的疊加，導致我國的非傳統高等教育需求一直處于低迷狀態。2016-2019年，我國成人本專科和網絡本專科畢業生數四年加起來也只有1 700多萬人，遠遠小于4 800萬的適齡人口空缺[6](P63-79)。2021年，我國成人本專科和網絡本專科畢業生數分別為277.95萬人和259.06萬人，總計537.01萬人；全國高等教育自學考試學歷教育報考625.78萬人次，但取得畢業證書的只有48.94萬人[1]。

從有關國家高等教育普及化的特征來看，成人繼續教育等非傳統高等教育在高等教育普及化中發揮了重要作用。如，美國高校18～24歲在校生的比重與24歲及其以上在校生的比重相差不大，而我國高等教育在校生仍以18～22歲的適齡人口為主，還沒有出現在校學生年齡多樣化的人口學特征。由此看來，非適齡人口將成為我國普及化高等教育規模擴大的潛在增長點[9]。但受民間質量立場影響，這種理論上的潛在增長點要轉化為現實，可能還面臨不少困難。2021年，在我國3 012所高校中，成人高校數只有256所，只占8.5%，并且其絕對數還比2020年減少了9所；成人高校畢業生比上年減少13.19萬人，下降了4.84%[1]，這反映了非傳統高等教育發展的下降趨勢。2021年，成人本專科在校生數為832.65萬人，雖然比上年增長了3.24%，但仍然低于高等教育毛入學率的增長，這說明成人高等教育并沒有為毛入學率增長做出貢獻。

（三）民間質量立場導致高等教育供給的結構性過度

民間質量立場會影響民眾的高等教育意愿，而民眾的高等教育意愿則主要受高等教育收益預期的影響。如果對高等教育預期經濟收益和文化收益無望，則會產生高等教育放棄行為。2010-2014年，高校畢業生總量在短時間內成倍增加，大學生就業壓力劇增，越來越多的大學生面臨失業危機。就業難與大學生的高等教育收益預期形成鮮明對照，就業后的低待遇與大學生的前期投入嚴重不匹配。有媒體就曾有過某高職畢業生與自己初中同學在同一家工廠打工，拿相同待遇的報道。就業難和就業后待遇比較低反饋到民間，導致高等教育文憑貶值，形成“讀書無用論”。由于無法實現高等教育的預期收益，學生的升學熱情有所降溫[10]。另一方面，人們發現1998年以前大學生在就業市場上能享有比較優厚的待遇，而現在則只有少數名校畢業生才可能擁有。在高等教育規模擴張前，重點大學和非重點大學畢業生的收入回報無顯著差別，都顯著高于高中畢業生；進入大眾化階段之后，勞動力市場對高等教育內部做出了區分，重點大學與非重點大學的回報差異大于大學與高中階段之間的差異[11](P81-92)。就業市場信號反映出的基本事實——重點大學畢業生好就業，且就業待遇比一般大學好很多——影響了民間質量立場，由此產生了兩種極端行為：一部分學生努力考名校，家長傾盡全力陪讀，并形成提前準備意識，將異常激烈的考試競爭延伸到基礎教育階段；另一部分學生因各種復雜原因而“知難而退”，產生主動放棄行為——初中畢業后就業和高中畢業后不參加高考。據有關學者研究，2010—2020年全國高考報名率前五年總體在48%上下，2015年后升至60%以上[11](P81-92)。盡管如此，仍然有近40%的18歲青年沒有報名參加高考。2021年全國高等教育毛入學率為57.8%，在學總規模4 430萬人[1]，有超過3 200萬的適齡青年沒有接受高等教育，進入勞動力市場就業。

（四）民間質量立場影響高校的規模擴張意愿

高等教育大眾化階段，在行政力量和經濟利益驅動下，高校的擴招意愿極為強烈，從而使得高等教育大眾化得以快速推進。但進入普及化階段之后，高校的擴招能力和擴招意愿都出現了新變化。一是高校規模已趨于飽和。2021年，普通本科學校校均規模為16 366人，本科層次職業學校校均規模為18 403人，高職（專科）學校校均規模為9 470人；普通本科學校生師比達到17.9∶1，本科層次職業學校生師比為19.38∶1，高職（專科）學校生師比為19.85∶1[9]。無論是從校均規模還是從生師比來看，我國高校已經不具備進一步擴招的能力。二是高校由過去追求規模效益轉向追求質量效益，大多走上了以提高質量為主的內涵式發展道路，不再追求規模擴張。三是自1999年高校大規模擴招以來，有關管理部門一直將畢業生就業率作為高校招生規模的調節性指標，畢業生就業率也成為教育管理部門、用人單位和學生衡量高校辦學質量的重要指標。高校基于對畢業生就業問題的考慮，在是否擴大招生規模上采取了更加謹慎的態度。四是大學評價出現了導向性變化。目前的各類大學評價均不再以規模論英雄，而是以學科發展質量和水平作為評價標準。高校為了在大學評價中有好的表現，已不愿意繼續擴大招生規模。

上述四個方面的變化，都會集中反映到民間質量立場上來，即以高校的規模、師資、就業率、排行榜表現等作為判斷高校辦學質量和水平的直接依據——規模大、生師比高、就業率低、排行榜表現差等，就意味著質量低。高校出于對來自用人單位、學生等需求側質量評價的忌憚，普遍失去了規模擴張意愿。

三、以深化職業教育改革為抓手，促進民間質量立場逐步轉變

目前，我國高等教育普及化主要受制于兩方面因素，一是民間質量立場導致高等教育需求結構失衡——優質高等教育需求旺盛，非傳統高等教育需求不足；二是需求結構失衡導致高等教育供給的結構性過度和結構性不足同時并存。要解決這兩方面的問題，必須以深化職業教育改革為抓手，一方面引導和促進民間質量立場漸進轉變，另一方面充分激活和釋放職業教育潛力，形成高等教育普及化新動能。

（一）高等教育普及化要求發揮職業教育的特殊作用

我國已經建立起超大規模的職業教育體系。從體量來看，中職教育、高職教育年招生規模、在學規模等均占教育的半壁江山；從功能來看，職業教育是我國教育體系中的“毛細血管”，類似于經濟發展中的小微企業。持續推進高等教育普及化，必須高度重視和充分發揮職業教育的特殊作用。

第一，高等教育普及化要求高職教育繼續發揮主力軍作用。我國高等教育大眾化的快速發展，主要得益于兩個主體發揮了主力軍作用：一是1999年以后新建的600多所地方本科高校；二是在1999年開始的“新高職”建設（以多種形式、多種途徑和多種機制發展高等職業教育）中產生的高職院校。進入高等教育普及化階段后，600多所新建地方本科高校經過20多年的發展，已經進入穩定發展階段，其規模擴張能力趨于飽和，規模擴張意愿已然不強。從目前的高校設置政策來看，除了一批獨立學院轉設為應用技術型高校、少數民辦高校和公辦專科高職學校升格為本科高職學校之外，已不大可能大量增設地方普通本科高校。因此，高等教育普及化任務，將主要由高職教育和高職院校來承擔。從理論上來講，通過增設一批高職院校來進一步擴大高職教育規模，是高等教育普及化的必由之路。但現實中面臨的矛盾是，隨著高等教育機會需求向質量需求轉變，特別是受民間質量立場影響，高職教育出現了供大于求現象。能否解決這一矛盾，關系到我國高等教育普及化的可持續性問題。要解決這一矛盾，必須確立兩條基本思路：一是要在正確認識高職教育價值的基礎上，通過深化高職教育改革，實現職業教育體系的優化和重構；二是要在滿足高等教育普及化需求的同時，正確引導民眾的高職教育需求，引導民間質量立場逐步轉變。

第二，高等教育普及化所需生源取決于中職教育的深化改革。高等教育普及化必須以充足生源作為基礎。目前，我國有超過7 600萬高等教育適齡青年，但因為自1985年以來就實行普通高中與職業高中（中職學校）規模大體相當的高中教育分流政策，導致近一半的適齡青年只能作為高等教育普及化的“分母”，甚至使得有些省份的高考報名人數少于高校招生計劃數。在高等教育大眾化階段，這種分流政策對高考生源的限制作用還不明顯，但進入高等教育普及化階段后，其已經成為限制普及化生源的根本原因。現在需要從挖掘和釋放高等教育普及化生源的角度，來全面審視高中教育分流政策，統籌考慮高中教育改革問題，向高中教育改革要生源。一是要統籌協調高中教育與高等教育兩個系統，形成高中教育與高等教育一體化協調發展，實現義務教育階段后普通教育體系與職業教育體系的相互溝通和相互交叉；二是要大力推進普及高中教育，特別是要在中西部地區大力推進高中教育普及，避免中西部地區初中畢業生過早外出打工，導致高等教育普及化生源流失；三是要進一步明確中職學校（職業高中）的人才培養規格，解決好兼具就業取向和升學取向的人才培養體系和課程體系的協調問題；四是從長遠來看，必須大力發展“五年一貫制”高職教育，實現中職教育與高職教育一體化，盡可能保證高等教育適齡青年不提前流失，使之成為高等教育普及化的生源。

第三，提高農村人口職業教育參與率。我國實現高等教育普及化的難點和重點在于提高農村人口的職業教育參與率。從我國具體國情來看，沒有農村人口參與的高等教育普及化，不可能是真正的普及化。如果農村人口不能在高等教育普及化中受益，高等教育普及化也就喪失了其價值意義。《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2020年末全國就業人員75 064萬人，其中農民工總量28 560萬人，這其中有相當比例的農民工是高等教育適齡人口。我國農村人口，特別是中西部農村人口的學習愿望不強烈，第二代農民工的教育觀念和生產勞動觀念仍然停留在農業社會時期。因此，引導和激發農村人口的高等教育需求，使農村人口成為高等教育普及化的生源，既是保證高等教育普及化可持續性的基本途徑，也是高等教育普及化惠及農村人口，發揮促進教育公平和社會公平作用的重要體現。這一方面需要采取有效措施促使農村人口增強學習觀念，轉變勞動觀念；另一方面需要探索職業教育通向農村、辦在農村的有效途徑，為農村人口提供便捷的、形式多樣的、針對性強的、能提高其職業技能和增收能力的職業教育。

（二）實現高職教育價值觀轉變：從象征性價值到技能性價值

目前，高考競爭的激烈程度并沒有隨著高考升學率的上升而有所減緩，而是愈演愈烈。這種愈演愈烈的高考升學競爭，主要是圍繞名校等優質高等教育資源象征性價值的競爭。名校等優質高等教育資源的象征性價值，主要源于兩個方面：一是名校的高選拔性反映了名校文憑的高象征性價值。名校通過“掐尖”招生，的確選出了才智和天賦很高的學生。二是用人單位基于名校文憑的高象征性價值而爭相錄用名校畢業生，同時，他們也希望通過錄用名校畢業生來提高自身的象征性價值。兩個方面相互激勵，塑造了名校文憑象征性價值在民間質量立場中的“金本位”地位。

長期以來，我國高職教育也遵循著這種追求文憑象征性價值的發展思路。示范性和骨干性高職院校建設計劃，以及目前正在實施的“雙高計劃”，實質上就是為了通過在高職教育系統內打造一批重點高職學校和高水平專業群學校，從而在社會上塑造和提升高職教育的文憑價值。目前發展本科層次高職教育，強調高職教育是一種“類型教育”，所遵循的也主要是這種思路。但高等教育普及化進程中出現的高職教育文憑歧視和高職教育需求不足，已經說明這種思路是行不通的。

2021年召開的全國職業教育大會，提出了建設技能型社會的理念和戰略，明確要高舉“技能型社會”這面旗幟，加快構建面向全體人民、貫穿全生命周期、服務全產業鏈的職業教育體系，加快建設國家重視技能、社會崇尚技能、人人學習技能、人人擁有技能的技能型社會。新《職業教育法》首次對“建設技能型社會”進行了法律確認，并將職業教育定位為國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要途徑。因此，必須在建設技能型社會和促進共同富裕背景下來重新思考和認識高職教育的價值，實現高職教育價值觀從追求象征性價值向實現技能性價值的根本性轉變。這就是說，高職教育必須牢固確立和始終堅守培養技術技能型人才的取向，而不是本科文憑取向。如果本科高職依然只是看重本科文憑的象征性價值，忽視本科高職的技術技能取向，那么，本科高職教育終難逃脫被歧視的命運。本科高職教育既要以本科層次來提高職業教育的社會吸引力，更要以增強學生的就業、創業、創富能力來獲得社會的認可和尊重。

新《職業教育法》第三條明確了職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，這對職業教育的改革發展具有重要意義，有利于消除民間質量立場對職業教育的歧視與偏見。但問題的關鍵是，高職學校必須確立技術技能型辦學導向和取向，不斷提高技術技能型人才培養質量，使學生獲得就業能力、職業轉換能力和提高收入的能力。如果高職學校沒有培養出技術技能型人才，學生沒有獲得實實在在的就業能力和增收能力，民間質量立場就可能對高職教育由過去的“層次歧視”轉變為“類型歧視”。因此，在“類型教育”問題上，高職學校必須處理好“對外”和“對內”的關系。從“對外”角度來說，對外強調職業教育是一種“類型教育”，的確有利于消除民間質量立場對職業教育的歧視與偏見，也可以改變社會上總是用普通高校人才培養質量標準來評價高職學校人才培養質量的傳統觀念；從“對內”角度來說，就是職業教育內部，特別是高職學校必須真正按照“類型教育”來辦職業教育，來培養技術技能型人才。因此，高職學校的人才培養目標、培養方案、教學計劃、教師隊伍、教學條件和設施等，都要真正圍繞培養技術技能型人才來設計和建設。高職學校不能只是一味對外強調職業教育是“類型教育”，將“類型教育”作為人才培養質量低下的擋箭牌，而對內卻不搞“類型教育”，忽視技術技能型人才培養，向普通高校看齊，追求提升辦學層次。要真正消除民間質量立場對職業教育的歧視與偏見，必須實現高職教育價值觀從象征性價值到技能性價值的根本性轉變。

（三）創新職業教育理念和制度，培育高等教育普及化新動能

新《職業教育法》明確了職業教育與普通教育是同等重要的教育類型這一定位，為職業教育深化改革奠定了法律基礎。但要全社會真正認可職業教育的“同等重要”地位，還必須創新職業教育理念和制度，從而建立起適應高等教育普及化發展需要的現代職業教育體系，培育高等教育普及化新動能。

第一，要從保障公民生存權和發展權出發，創新職業教育發展理念。在體力型社會，社會弱勢群體只要有體力和愿意付出體力，就可以生存下去。但是在技能型社會，如果缺乏技能，他們所面臨的就是關乎失去生存能力的大問題。因此，當前必須基于教育正義理念，從保障公民生存權和發展權出發，創新職業教育發展理念。一是要確立全民職業教育理念。即職業教育體系設計必須以滿足和保護所有人的職業教育權利為原則，尤其要面向新生代農村勞動力、城市新市民、城鎮弱勢群體和中西部地區人群等發展職業教育。二是要確立職業教育普惠化理念。職業教育不應該只是符合升學資格者的教育，每個走向職業生活的公民都應享有接受職業教育的機會。目前職業教育尤其要惠及因各種原因失去職業教育機會的人群。三是要堅持職業教育多元化理念。即必須實現舉辦主體多元化、辦學形式多樣化、辦學層次多元化、質量評價多元化、學習結果衡量形式多元化等，以使所有人都能享受到某種形式的職業教育。四是要確立職業教育技能化理念。要將職業教育作為建設技能型社會的根本途徑，各級各類職業教育都應確立和堅持技能取向，要淡化職業教育的文憑和學歷教育傾向。五是要確立職業教育終身化理念。要用技能型社會充實學習型社會的內涵，將職業教育作為服務全民終身學習、建設學習型社會的有力抓手，為不同群體先學習再就業、先就業再學習、邊就業邊學習等提供支持服務。六是要確立免費職業教育理念。要保障公民的職業教育權利，必須逐步實現職業教育全免費。特別是面向農村人口等社會弱勢群體的職業教育，要實現全免費。具體來說，就是要在逐步普及高中教育的基礎上，持續實現中職教育全免費，并為家庭經濟困難的中職生提供必要的生活補助；要逐步實行高職專科階段職業教育免費；要在高職本科階段實行低學費政策。

第二，要從淡化職業教育文憑取向出發，改革職業教育舉辦體制。在20世紀90年代末期我國高等教育體制改革和結構調整之后，行業部門和大型企業不再作為職業教育辦學主體，不再承擔職業教育責任，教育系統由此成為職業教育的唯一辦學主體。教育系統作為唯一辦學主體，既有其優勢，也存在注重職業教育文憑取向、忽視技術技能型人才培養等固有弊端。新《職業教育法》明確了多元辦學主體舉辦職業教育的辦學體制，要求多措并舉推進企業辦學，落實企業的職業教育辦學主體地位。因此，必須根據新《職業教育法》的要求，改革教育系統作為唯一主體舉辦職業教育的辦學體制，切實將行業企業作為辦學主體。將行業企業作為辦學主體，有利于克服產教協同和校企合作中長期存在的“剃頭挑子一頭熱”問題，有利于培養適合行業企業需要的技術技能型人才。

第三，要統籌協調高中教育與職業高等教育的關系，優化職業教育制度和政策體系。一是要以務實態度看待高中教育分流政策，增強高中教育分流政策的彈性。從當前來看，要在擴大中職教育升學比例的基礎上，協調好中職教育升學導向與就業導向的關系，完善中職學校與高職學院和應用技術學院對口合作的體制機制，緩解愈演愈烈的中考競爭和教育焦慮。從長遠來看，必須淡化中職學校和中職教育，大力發展五年一貫制高職教育，促進中職教育與高職教育無縫銜接，切實保證初中畢業生和中職畢業生不流失，全部接受職業高等教育。二是要建立與超大規模高等教育普及化相適應的職業教育招生制度，推動職業教育招生從選拔性招生向銜接性招生轉變，以完善職業教育多元入學制度。參加高考的普通高中畢業生，既可以錄取到普通高校，也可以錄取到職業高校，允許高職本科畢業生報考研究生；參加中考后擬進入“五年一貫制”高職教育體系的初中畢業生，可以不必經過現行高考，從中職教育階段直接進入高職教育階段；對于高中畢業后因各種原因未能入學的學生，只要個人有入學意愿，可以實行注冊入學制度。