摸準縣城發展“脈絡”實現城鄉融合發展《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》解讀

本刊記者 柯善北

我國城鎮化進入后半程，重點核心城市的規模不斷擴大、基礎設施不斷完善，布局合理的城市結構體系基本形成。與此同時，大城市面臨交通擁堵、生態承載力透支等“城市病”，新冠肺炎疫情也暴露了資源過度集中的大城市的脆弱性。

因此，在提升大城市發展質量，進一步發揮大城市帶動作用的同時，必須大力推動縣城發展，挖掘縣域發展潛力，從而為城鄉融合發展提供有力支撐。

為了促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），要求因地制宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

因地制宜實現分類發展

縣城在我國城鎮體系中占有重要地位。相關數據顯示，截至2021年底，中國有392個縣級市、1482個縣城，是地級及以上城市市轄區數量的2倍左右；縣城及縣級市城區人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口的近30%。

與此同時，縣城是縣域消費和產業發展的重心，是農村勞動力就近就業、返鄉定居的主要目的地，對建成小康社會、承接農村轉移人口、縮小城鄉差距起到了關鍵性支撐作用。

然而，作為后發國家，在很長一段時間內我國城市建設資源主要向大城市傾斜，縣城及縣域基礎設施建設相對滯后，公共服務存在短板，產業基礎較為薄弱，無法滿足人民群眾對美好生活的向往。

打破地區間、城鄉間的發展不平衡，繼續走共同富裕之路，實現以人為核心的新型城鎮化，大力推動縣城及縣域發展必須提上議事日程。

為此，《意見》強調，要尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能。

《意見》提出目標：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規模基本匹配，特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。

加強縣城建設，絕不能“眉毛胡子一把抓”搞平均主義，而是必須因地制宜、分類發展。為此，《意見》強調，要順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展；同時，防止人口流失縣城盲目建設，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，

《意見》提出，加快發展大城市周邊縣城。支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。

另外，《意見》還提出，積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業；合理發展農產品主產區縣城，推動位于農產品主產區內的縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈；有序發展重點生態功能區縣城，推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

補齊短板夯實發展基礎

縣城發展亟需補齊短板，《意見》分別從產業發展、市政設施、公共服務三個方面提出指導。

產業是縣城可持續發展的根本動力，是縣城提供充足就業崗位、實現農村轉移人口市民化的關鍵所在。為此，《意見》將產業發展放在突出位置，強調要培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位，尤其是要增強和發揮縣城的集聚效應。

《意見》提出要增強縣城產業支撐能力，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，特別是以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業集群；提升產業平臺功能，依托各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等平臺，引導縣域產業集中集聚發展；健全商貿流通網絡，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地；完善消費基礎設施，改造提升百貨商場、大型賣場、特色商業街，發展新型消費集聚區；強化職業技能培訓，提高農民工技能素質和穩定就業能力。

我國城市建設已經從“拆改留”轉變為“留改拆”，《意見》也特別強調要防止大拆大建、貪大求洋，并防范地方政府債務風險。因此，在市政設施建設方面，《意見》提出的思路是存量和增量并重，避免不必要的重復建設和浪費。

《意見》強調要完善市政交通設施，包括完善機動車道、非機動車道、人行道，建設停車系統，優化公共充換電設施建設布局，建設公共交通場站；暢通對外連接通道，提高縣城與周邊大中城市互聯互通水平，擴大干線鐵路、高速公路、國省干線公路等覆蓋面。同時，健全防洪排澇設施，增強防災減災能力，加強老化管網改造，推動老舊小區改造以及推進數字化改造。

相較于市政基礎設施，縣城和縣域公共服務領域存在的短板更為凸顯?！兑庖姟芬蠼Y合不同地區實際情況，從醫療、養老托育等方面進行加強提升。

在公共服務方面，《意見》提出要完善醫療衛生體系，推進縣級醫院（含中醫院）提標改造，提高傳染病檢測診治和重癥監護救治能力，支持縣域人口達到一定規模的縣完善縣級醫院，推動達到三級醫院設施條件和服務能力；擴大教育資源供給，推進義務教育學校擴容增位，鼓勵高中階段學校多樣化發展，鼓勵發展職業學校，完善幼兒園布局，大力發展公辦幼兒園；發展養老托育服務，提升公辦養老機構服務能力，擴大普惠養老床位供給，發展普惠性托育服務，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務。同時，優化文化體育設施，完善社會福利設施。

城鄉融合提高輻射能力

加大縣城發展力度，推動縣域全面發展，其中一個重要目的就是提升縣城對農村的輻射帶動作用，進一步推動城鄉融合發展。

為此，《意見》提出要推進縣城基礎設施向鄉村延伸。推動市政供水供氣供熱管網向城郊鄉村及規模較大鎮延伸，在有條件的地區推進城鄉供水一體化。推進縣鄉村（戶）道路連通、城鄉客運一體化。建設以城帶鄉的污水垃圾收集處理系統。建設聯結城鄉的冷鏈物流、電商平臺、農貿市場網絡，帶動農產品進城和工業品入鄉。建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制，落實管護責任。

推進縣城公共服務向鄉村覆蓋。鼓勵縣級醫院與鄉鎮衛生院建立緊密型縣域醫療衛生共同體，推行派駐、巡診、輪崗等方式，鼓勵發展遠程醫療，提升非縣級政府駐地特大鎮衛生院醫療服務能力。發展城鄉教育聯合體，深化義務教育教師“縣管校聘”管理改革，推進縣域內校長教師交流輪崗。

推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。以國家鄉村振興重點幫扶縣和易地扶貧搬遷大中型集中安置區為重點，強化政策支持，守住不發生規模性返貧底線。

另外，《意見》提出深話體制機制創新，就縣城和縣域發展的“人地錢”問題提供政策保障。

進入新發展階段，縣城既是新型城鎮化體系的“短板”，也是值得深挖的“潛力股”。進一步補齊這塊“短板”，將對提振內需，彌合城鄉發展不平衡，促進縣域產業經濟發展，提升縣域人口收入水平起到關鍵性的支撐作用。