社會資本下鄉的風險處置研究

席月民

社會資本下鄉為鄉村振興注入新動能。當前，在全面推進鄉村振興中，國家積極鼓勵社會資本參與農村新型基礎設施、新型交通水利工程和新型城鎮化建設，積極參與農村公共服務供給和生態保護修復。2021年2月國家鄉村振興局正式成立后，農業農村部辦公廳、國家鄉村振興局綜合司印發《社會資本投資農業農村指引（2021年）》，在2020年指引的基礎上繼續支持社會資本參與農村人居環境整治提升五年行動。深刻認識社會資本下鄉的三類風險，積極采取有效應對處置措施，對于扎實推進鄉村全面振興、深入開展農村產業幫扶與就業幫扶意義重大。

高度警惕農戶土地利益被不法侵害風險，依法維護農戶與農民合法權益

由于信息不對稱以及農戶談判能力偏弱等因素，農戶的土地承包經營權在“下鄉資本”承接和實施相關項目過程中容易遭受一些不法侵害。主要表現為：一些地區的農村土地流轉并未嚴格遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則，有關土地轉包、出租、互換、轉讓、入股、信托等不同類型的土地流轉方式并不為農戶所真正了解和接受，有的沒有尊重農戶獨立的法律主體地位，有的采取強制締約方式，有的則想方設法壓低價格或拖欠款項，從而直接侵犯農戶土地利益。一些農村地區的土地征用不符合國家政策和法律規定，引發農戶集體上訪，導致地方政府、社會資本與農民之間的矛盾比較突出。另外，一些失地農民的就業難問題較為嚴峻，他們在鄉村振興中“被邊緣化”，淪為現代農業的“局外人”或“旁觀者”。

改革開放以來，我國一直實行農村土地承包經營制度，農村土地承包經營權經歷了從《經濟合同法》《合同法》所確立的“債權保護模式”到《農村土地承包法》與《物權法》所確立的“物權保護模式”的重大轉變。2003年《農村土地承包法》生效以來，在2009年和2018年分別作了兩次修正，明確要保持農村土地承包關系穩定并長久不變，鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。按照該法規定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式；家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶；承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。該法還明確了土地經營權流轉的原則、價格確定方式、收益歸屬、流轉合同條款、流轉期限等內容。重要的是，《民法典》把土地承包經營權作為用益物權的一種作出了專章規定，并在其第三百三十四條中，重申土地承包經營權人依照法律規定，有權將土地承包經營權互換、轉讓。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。

針對社會資本通過流轉取得土地經營權問題，《農村土地承包法》強調縣級以上人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。農民對美好生活的向往始終建立在農村土地承包經營權之上，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損是當前農村發展改革的三條底線。在推進社會資本下鄉中，要高度重視農戶土地利益被不法侵害風險，對于“下鄉資本”與農戶之間的土地經營權流轉合同糾紛，實踐中需要暢通多元化糾紛解決渠道，通過《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》和《民事訴訟法》，及時妥善處理好相關利益沖突。地方政府和地方法院要嚴格審查合同內容，嚴格堅持依法、自愿、有償原則，對爭議合同條款采取有利于農戶和農民的解釋，謹防“強資本——弱農戶”市場關系的出現，依法保護農戶和農民合法權益。

及時識別社會資本違法投資經營風險，因地制宜進行引導、排除與財政支持

社會資本下鄉是否守法經營是一個重點問題，其違法投資經營風險是客觀存在的。這既可能表現為“下鄉資本”偏離政府鼓勵投資的重點產業和領域，擠占耕地，采取非糧化、非農化經營，進而危害國家糧食安全，也可能表現為經營中出現各種短期行為，進行掠奪性開發等。目前社會資本下鄉可能采取的投資方式包括獨資、合資、合作、聯營、租賃等，在創新投入方式上也會采取特許經營、公建民營、民辦公助等不同方式，但由于資本的逐利性以及農民的弱勢市場地位，“下鄉資本”的擴張沖動較為明顯，種糧積極性不高，有的直接圈占農地建工廠、蓋別墅、開發房地產，甚至撂荒耕地進行資本化運作，也有的熱衷于搞“短、平、快”項目，對土地資源進行掠奪性開發經營，造成土地硬化、退化等問題，還有的無視農村市場規律，盲目上項目，甚至圈錢跑路，最后把投資風險轉嫁給當地農民。

針對社會資本違法投資經營風險，各地需要嚴格遵循《社會資本投資農業農村指引（2021年）》規定，因地制宜地制定本地投資目錄，科學設定投資導向，對重點項目提供必要的財政支持。2021年指引與2020年指引在結構設計上保持了一致，均由總體要求、鼓勵投資的重點產業和領域、創新投入方式、打造合作平臺以及營造良好環境等五部分構成，其中的細分要點也基本保持了穩定，從而在很大程度上體現了政府引導社會資本投資農業農村政策的連續性和穩定性。一個很大的變化是，2021年指引新增加了農業對外合作內容，這對引入外國資本、構建雙循環新發展格局意義重大。此外，供應鏈金融和鄉村振興票據等創新性金融產品被納入其中，成為當前社會資本投資農業農村保障措施發生積極變化的一個縮影。

對地方政府而言，要嚴格遵循指引規定，事前搭建政企、農企合作平臺，為社會資本投資農業農村提供規劃、項目信息、融資、土地、建設運營等一攬子、全方位投資服務，為社會資本下鄉提供科學決策支持。通過政府部門的牽頭組織，加強企業與農戶、村集體的溝通、交流、對接，尋找更貼合本地農村實際的產業和項目，找準利益匯合點，構建“戶企融合”的農戶緊密型利益聯結機制，把農戶利益有機嵌入“下鄉資本”的產業鏈上。在編制本地投資目錄時，要突出“下鄉資本”的“務農”本色和發展定位，逐級論證并形成科學、完備的農業發展規劃，引導社會資本重點從事農民“干不了、干不好、干不劃算”的產業，探索建立并不斷完善社會資本下鄉項目數據庫。對于鏈條長、農民參與度高、受益面廣的產業項目，要把就業崗位更多留給當地農民，并積極創造條件為就業農民辦理社會保險，增強農村經濟增長的內生動力。對于不符合本地投資目錄的項目，嚴禁改頭換面，包裝入市。對于重點投資項目，要依法制定地方稅收優惠政策，地方政府可以通過貼息、補助、獎勵等形式提供必要財政支持，促進社會資本建設項目與農村金融服務有效對接。

有效應對地方政府招商引資壓力大與監管能力不足風險，依法實施監督管理

地方政府在招商引資過程中，目前存在著招商引資壓力大與監管能力不足的風險。這主要體現在：一些地方缺乏農村投資金融方面的專業管理人才，沒有制定科學系統的配套政策、專項規劃與支持制度，導致招商引資計劃指標不切實際，對社會資本缺乏必要事前審查，容易陷入不必要的資本引入困境，被迫為“問題下鄉資本”埋單。長期以來，我國農村金融發展一直落后于城市，農民融資難問題突出，農業和農村發展主要依靠政府投資，社會資本下鄉雖然可以解決農村資金缺口并發揮資金補充作用，但卻面臨諸多制度供給不足問題。對鼓勵社會資本投資的鄉村項目，一些地方政府仍缺乏體系化的專項配套政策與制度安排，一些政府官員還缺乏對社會資本下鄉進行監管的實際能力，“下鄉資本”的安全風險防控存在現實薄弱環節。

加強對“關鍵少數”領導崗位的人員配置，嚴格依法辦事、依法行政，夯實“下鄉資本”監管的制度基礎，是做好風險防控的重要內容。為此，需要從以下五個方面入手：

其一，要從社會上積極選拔一批懂農業、懂金融、會管理、有經驗的年輕領導干部充實到基層一線干部隊伍中，堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，加強專業知識培訓，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力，提高領導干部對我國鄉村振興的階段性、多樣性、復雜性和特殊性的認識。

其二，要建立和完善社會資本下鄉的監督管理制度。在《種子法》《農產品質量安全法》《農業法》《農業機械化促進法》《農業技術推廣法》《農村土地承包法》《保障農民工工資支付條例》等法律法規基礎上，進一步完善鄉村振興投資基金、農村土地信托、水利工程、節水灌溉、生態循環農業以及政府與社會資本合作等方面的法律制度，合理確定招商引資項目，嚴格資本準入條件，明確負面清單，設立“防火墻”，不斷創新全產業鏈開發模式和區域整體開發模式，依法依規分類規范和監管社會資本涉農投資行為，堅決防止危害糧食安全、導致耕地退化、寄生土地食利的“問題社會資本”下鄉，確保引入的社會資本真正下鄉“務農”。

其三，要充分調動村集體經濟組織以及村“兩委”的積極性，發揮其在農村土地經營權流轉市場的第三方評估與監督作用，注重聽取其意見和建議。

其四，要堅持過程監管。除了在社會資本展開大規模投資前審查其提供的可行性報告、風險評估報告、利潤分配方案等文件外，在項目實施過程中，要積極開展定期或不定期的專項檢查，及時了解農地用途、項目實施、經營效益、風險防范、農民滿意度等情況，探索利用網絡、遙感等現代科技手段實施土地和項目的動態監測機制。

其五，要及時制止和處罰違法違規行為。對撂荒耕地、擅自改變農地用途、污染土地等違法行為，要嚴肅查處并依法追究相關人員責任。對失信社會資本，要通過國家企業信用信息公示系統向社會公示，并啟動聯合懲戒機制。

總之，社會資本是我國鄉村振興不可或缺的重要力量，社會資本下鄉必須秉承負責任投資原則，不偏離“三農”發展宗旨，不危及國家糧食安全，不損害農民主體利益，不破壞農村生態環境，避免“富了老板，虧了老鄉”。我們要充分認識新發展階段全面推進鄉村振興的必要性和緊迫性，正確把握社會資本的投融資特性和市場規律，在激發社會資本投資活力的同時為“下鄉資本”設置好“紅綠燈”，更好滿足社會資本下鄉的政策需求與制度需求，營造公平競爭、預期穩定的市場法治環境。