互聯網治理下的數據主權與媒介策略

杭敏 周長城

摘要：在從網絡主權到數據主權的變遷中，媒介承擔了重要的角色，其對于數據主權核心概念、主要議題和關鍵案例的報道傳播對提升大眾對這一主題的認識，以及建立國際和企業組織間的有效溝通起到重要作用。本文聚焦數據主權議題，運用框架理論分析國際媒體的報道與傳播，梳理該議題所面臨的爭議，討論互聯網治理下的媒介策略，以期為推進國際社會與政府層面的數據主權規制提供參考。

關鍵詞：互聯網治理 數據主權 框架分析 媒介策略

互聯網治理是在網絡空間及數據技術應用迅猛發展的時代，學界與業界共同探討的重要議題。建立安全、穩定、透明、繁榮與平等協作的網絡空間秩序對于促進國家發展與全球合作共贏具有重大意義?；ヂ摼W治理包括網絡安全、網絡主權、多邊合作和全球共治等核心議題；其中，網絡主權是中國在互聯網時代率先提出并堅定秉持的創新性國家主權觀。

網絡主權是國家主權在網絡空間中的延伸。在中國提出網絡主權觀倡導的同時，國內外不少研究也對“網絡主權”（Cyberspace Sovereignty/Internet Sovereignty）的概念進行了闡釋。比如，von Heinegg認為網絡主權是將領土主權的概念適用于網絡空間，通過相關立法與政策來保護網絡空間的基礎設施和知識產權不受侵害。Widson提出網絡空間與真實世界緊密相連，因此需要結合國家主權的概念對其進行主權辨析。相關研究還對網絡主權所涵蓋的具體內容進行了討論，歸納來看，網絡主權包括至少四種主要權利：管轄權，即主權國家對本國網絡加以管理的權力；獨立權，即本國網絡不受制于別國而可以獨立運行的權利；防衛權，即主權國家對外來網絡攻擊和威脅進行防衛的權力；平等權，即各國網絡平等互聯互通的權利。

近年來，隨著數據技術的進一步應用與發展，對網絡主權的探討也進一步向數據主權層面具化與遷徙。出于網絡安全、數字隱私和產業發展的需要，依托于網絡主權框架的“數據主權”概念應運而生。數據主權是數字經濟時代國家主權新的表現形式，行使數據主權是實現國際與國家層面有效管理的必要條件。數據主權具有網絡主權在管轄權、獨立權、防衛權和平等權四個方面的特點，同時也具有數字經濟時代的一些新特征。越來越多的國家和地區圍繞數據管理和安全規制著手構建與數據主權相關的制度，中國也展開了相關的立法與政策探索。雖然作為一個逐漸形成的概念，數據主權仍有待成為國際社會普遍接受的規則；但我們也可以看到，數據霸權、跨境數據流動等問題已經給國家數據主權的行使帶來了很多挑戰。因此，在探討互聯網治理宏大議題的過程中，更應當重視日漸重要的數據主權議題，利用我國在數據體量中存在的優勢，來推動構建相關規則，為維護國家數據主權和網絡安全提供保障。

數據主權是為應對大規模數據的安全問題而產生的，體現了物聯網、云計算等技術崛起帶來的新變化。在從網絡主權到數據主權的熱點變遷中，媒介承擔了重要的角色，其對于數據主權核心概念、主要議題和關鍵案例的報道對于提升大眾對這一主題的認識、建立國際間以及政府與企業組織間的有效溝通渠道等都起到重要作用。為此，本文聚焦數據主權議題，運用框架理論來分析國際媒體對相關議題的報道與傳播，梳理該議題所面臨的爭議，討論互聯網治理下的媒介策略，以期為推進國際社會與政府層面的數據主權規制提供參考。

“數據主權”（Data Sovereign/Digital Sovereignty）的概念伴隨云計算的發展而產生，主要用來界定當數據產生、存儲和處理的地理位置發生分離時，數據的歸屬與處置權問題。數據主權一般指在大數據、云計算的背景下，一國對本國數據及本國國民跨境數據擁有的所有權、控制權、管轄權和使用權，是國家數據主權和個人數據權利的總和。隨著互聯跨國公司的發展和國際間信息資源的爭奪，“數據主權”越發突出其國別屬性。在國際語境下，它指在一國范圍內收集和處理的數據，當在傳輸過程中可能越過國界時，應受所在地的政府和法律管轄；上述數據包括從個人、企業和機構處收集到的數據。

對于數據主權的概念，既有研究提供了各種觀點與思考。比如，吳沈恬（2015）認為，數據主權是一國數據在域外流動時所應享有的權利，具有獨立性、排他性和自主性的特點。齊愛民、盤佳（2015）認為，數據主權是一國對其管轄權領域內的數據所擁有的生成、管理、控制、傳播和利用的權力。趙剛、王帥、王碰（2017）認為，數據主權是國家數據主權和個人數據主權的集合，體現為對內控制權對外處理權。朱清清（2019）認為，數據主權的概念是一國主權在數據領域的呈現，是對傳統管轄領域的延伸，包括數據管理權和數據控制權。Jarke（2019）認為，數據主權是互聯網空間規制的體現，與數據空間生態緊密相連。何波（2019）認為，數據主權的核心是國家主權理念中基本價值在網絡空間和數據領域的延伸與拓展，其目的是確保國家對于本國數據享有國際和控制權。雖然，既有研究對于數據主權的概念與界定尚存差異，但是對其性質認定的共性體現得更加明顯，大多學者認為，數據主權是數據時代網絡主權的一種新表現形式，是國家主權的重要組成部分。

在政府與國際組織層面，相關工作報告和政策綱要也對數據技術相關權利進行了闡述。比如，2013年，第六十八屆聯合國大會《關于從國際安全的角度看信息和電信領域發展專家組報告》中提出：“由國家主權產生的國際準則和原則適用于信息、通訊和數據技術活動”。2015年，第七十屆聯合國大會專家組報告再次重申：“國家主權和源自主權的國際規范和原則適用于國家所進行的信息通訊和數字技術活動”。2015年國務院印發的《中國促進數據大發展行動綱要》中提出：“要充分利用我國的數據規模優勢，增強網絡空間數據主權保護能力”。

在法律法規層面，面對日趨嚴重的數據安全問題，不少國家通過制定法律和完善政策標準來對數據安全和數據主權作出明確要求。比如，俄羅斯和澳大利亞規定，禁止本國特定數據出境；歐盟和韓國則對數據實行了有限禁止政策。還有一些國家對跨境數據管轄權作出規定。比如，美國的《澄清境外數據合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，又稱《云法案》，CLOUD Act）規定，無論在美國境內還是境外，數據信息的控制者均有權強制要求使用者遵循美國數據相關法令（Galbraith&Jean，2018）；歐盟出臺的《一般數據保護條例》（GDPR）也將數據管轄權適用范圍從“屬地主義”擴大到“影響主義”（Zerlang&Jesper，2017）。

在我國，數據安全已經納入國家戰略保護領域，近年陸續出臺了《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）等與數據安全相關的法律法規政策。《網絡安全法》明確提出了“網絡主權”的概念，對國家自主發展、監督、管理本國互聯網事務，防止本國互聯網受到外部入侵和攻擊等權利進行了規定。然而，隨著數據應用范圍的進一步擴大，“網絡主權”與“數據主權”出現了不少差異，為此，學界與業界都積極倡導進一步確立“數據主權”的地位，將‘數據主權’提升到與“網絡主權”相一致的高度，對數據出境安全進行評估，將國家、企業、組織與公民數據活動都納入數據安全法管轄，以系統解決數據安全保障問題。因而，在探討網絡空間治理的系統性議題時，從“網絡主權”到“數據主權”的變遷是重要的發展趨勢。

為了解數據主權議題在國際社會中報道與傳播的情況，筆者聚焦國際媒體，對其關于數據主權的新聞報道進行了分析。

1.研究設計。作者在閱讀國際相關報道文本的基礎上建構出一、二級框架，并給出操作化定義，將文本納入框架，繼而結合相關背景進行闡釋與討論。

在文本選擇方面，研究采用多關鍵詞搜索，對2019年至2020年的相關國際報道進行了收集整理。研究最終選定100篇國際媒體報道作為分析樣本。

2.框架構建。借鑒瑟曼特克和沃肯伯格對于新聞框架的分類，研究將歐美媒體關于“數據主權”的新聞報道分為“安全威脅”和“發展對策”兩個一級框架（主導框架）。在一級框架之下，又詳細劃分了六個二級框架（見表1）。當文本的報道角度和框架不止一個時，研究選擇聚焦兩個最主要的二級框架。

安全威脅。此框架下的新聞報道主要描述國家數字主權面臨一系列威脅的客觀事實，包括政治、經濟和技術等方面帶來的安全威脅。一是政治博弈：數字主權是世界各國政治博弈外延的場域，這部分重點強調各國對數據主權的爭奪、對他國的防御及其背后的政治博弈。二是經濟較量：數字主權涉及國家經濟發展利益，跨國數據公司壟斷數據服務后將其作為國際貿易中的議價籌碼，阻礙其他企業發展，影響經濟全球化進程。三是技術威脅：新技術的研發與使用對國家數字主權造成嚴重威脅，包括區塊鏈、數字貨幣、5G等技術提升了數字主權的治理難度，也加劇了對于國家主權的挑戰。

發展對策。在這一框架下，歐美媒體更多突出國家的數字主權治理面臨威脅時，應采取怎樣的對策方案來提升數字主權的治理。一是強化本國權力：數字主權治理必須依托本國政府，明確數字治理中的權力和影響，如出臺相關法律政策、加強政府監管、推動成立數據主權中心等。二是推進國際合作：通過國際合作實現數據主權治理能效的提升，具體措施包括搭建穩固的多邊國際合作平臺，與非營利組織、高校、研究機構和企業進行合作等。三是賦權企業與技術：強調企業和技術在數據主權治理中不可替代的作用，呼吁政府放松管制，信任并賦權企業技術，通過與企業達成商業協議、采用新技術修復原有漏洞等手段進行數據治理。

3.框架分析。從數據結果來看，在一級框架中，聚焦“發展對策”框架的國際報道占據了大多數（55%），關注“安全威脅”的新聞報道相對較少（45%），可見國際媒體對數據主權議題的關注更多是從發展的視角切入。從新聞報道關注的國別來看，國際媒體對數據主權議題的報道更多集中在歐洲，且相當大一部分帶有較鮮明的對立立場。

在“安全威脅”框架的新聞報道中，歐美媒體使用最多的子框架是“政治博弈”（32.3%），其次是“技術威脅”（5.2%）和“經濟較量”（4.6%）。數據主權是數據時代網絡主權的一種新的表現形式，是國家主權的重要組成部分，研究的分析結果也印證了各國對數據主權的擔憂更集中體現在本國是否對數據擁有實際控制權和數據的安全程度方面。國際媒體新聞報道很大一部分聚焦于對美國“數據霸權”的擔憂。

在“技術威脅”子框架下，歐美媒體重點描述對數字貨幣、區塊鏈、5G等新技術加大數據主權治理難度和加速主權分裂的擔憂。在這些新技術中，數字貨幣無疑是最富有爭議性的。

“經濟較量”是“安全威脅”框架下的另一子框架。國際媒體一方面認為數字主權爭奪的背后存在巨大經濟利益糾葛，另一方面也批評現行的數字主權政策有貿易保護主義的傾向。

在“發展對策”框架下，“加強本國權力”的子框架出現頻率最高，占比近29.7%。這類框架下的新聞重點突出鼓勵加強本國政府對數據主權的監管，出臺相關法律政策來發展本國數據中心和科技企業。此外，在“發展對策”框架下的另外兩個子框架出現頻率相對較低，“推進國際合作”和“賦權企業與技術”僅占比12.9%和18.1%，說明歐美國家在解決數據主權面臨安全威脅的情況下更傾向于通過強化本國監管而非國際或商業合作來解決問題。在“推進國際合作”子框架下，報道重點強調了發揮多邊主義，通過國際合作穩固本國的數據主權。

“賦權企業與技術”子框架下新聞報道的主要觀點包括：呼吁放松政府管制，信任并允許大型跨國公司參與數據主權治理；積極研發和采用新技術，或通過安裝補丁等手段修復存在的數據安全漏洞。互聯網科技不僅是全球數據資源的基礎，也是各國數據主權治理中的重要抓手。

通過框架分析發現，國際媒體對數據主權議題的報道框架具有對立化和多元化的特征。對立的主體是直指矛盾核心的“安全威脅”框架和提出解決矛盾的“發展對策”框架。雖然“發展對策”框架更占主流，但“安全威脅”框架日漸興起，二者形成競合態勢。在“安全威脅”框架中，也并非局限在“政治博弈”單一角度，而是呈現出“經濟較量”和“技術威脅”等多元視角并存的格局。聯系社會歷史背景來分析，“安全威脅”框架逐漸被歐美媒體所重視，其中不乏歐洲注重“個人隱私保護”的主流價值觀以及歐洲互聯網科技企業在全球競爭格局中的失位；但是對于這一框架的過分凸顯，一方面表明了新聞從業者過度地被這樣的框架所束縛，新聞無法傳達此類議題的豐富性和多樣性，甚至有用某個框架簡單地裁剪技術事件的危險；另一方面，對“安全威脅”三個子框架“政治博弈”、“經濟較量”和“技術威脅”進行比較發現，前者較后兩者更刻意放大了問題的嚴重性，以制造出某種所謂的“政治危機”。

在“發展對策”框架下，“推進國際合作”、“賦權企業和技術”的出現在某種程度上可以說是西方媒體對于數據主權治理全球化趨勢的重新認識，也是對國際組織、跨國企業和新興技術信心增強的體現。

基于對國際媒體報道的分析，可以進一步思考互聯網治理下的媒介策略。當數據主權問題與國家利益聯系在一起，不僅帶來很多互聯網治理層面的關切與討論，也為媒體報道與傳播帶來新的機遇與挑戰。為此，筆者提出以下思考：

1.打造國家數據主權安全戰略體系。數據主權代表了國家掌控本國數據的權力和正當性，美國的CLOUD法案與歐盟的GDRP法案均是捍衛國家數據主權的案例，中國應借鑒有益經驗，在既有政策法規基礎上，遵循統籌全局的頂層設計理念，構建國家數據主權安全戰略體系和數據治理整體架構。同時，要完善國內數據主權的法律、政策和規制，健全國家數據安全、個人信息保護和數據跨境流動的立法和執法機制，制定符合我國國情的數據治理方案。再者，積極參與構建“多邊、民主、透明”的國際互聯網治理體系，通過納入全球數據治理協作框架來實現互信、安全、透明的全球數據治理環境。

2.強化數據主權治理中的媒體責任。媒體在數據主權治理進程中發揮的影響力日益加強，有效解決公眾輿論和信息傳播中出現的各種問題，成為推進數據治理的重要議題。強化數據主權治理中的媒體責任，首先需要媒體認真審視其專業客觀性原則。面對“后真相”時代頻繁發生的媒體倫理失范事件，媒體應以客觀事實為依據，促進各方理性表達和相互認知，打造多元、開放、公平的輿論空間。與此同時，媒體還應充分發揮社會監督作用，積極參與數據治理?，F代治理理論認為，公共治理的主體是多元的，公民社會組織是政府和市場之外的重要治理主體；不同治理主體應合理分工、合作努力，達到公共利益最大化的“善治”（good governance）目標。為此，在數據治理議題中，媒體應積極提供策略建議，在多方博弈的動態過程中尋求共識，發揮主體作用。

3.構建以“數據主權”為核心的話語體系。保證中國數據主權治理安全，要構建以“數據主權”為核心的話語體系，以此來消解“自由主義”下的“數據霸權”。這一方面要充分發揮媒體的作用，針對西方國家的不利輿論采取措施、提前布局；另一方面可以借助多邊合作組織，宣傳數據治理理念，提高我國在數字經濟時代國際競爭中的地位，進而提升我國在全球數據治理體系中的影響力。

4.發揮高校、研究機構和智庫的智囊作用。針對數據治理與網絡安全議題，高校、研究機構與智庫理應在戰略性、長期性、理論性和深入性的研究上做出更大貢獻，回應國家和社會關切的重大理論與現實問題。高校、研究機構和智庫具備研究基礎、人才儲備和學科交叉的眾多優勢，應圍繞“數字主權治理”重大戰略需求，一方面整合資源，結合相關學科的科研能力和知識儲備，在學術層面推進數據主權治理機制理論的成型；另一方面完善培養機制，加快人才培育，以數據治理發展需要和國家需求為導向，建立結構合理、自主創新能力強的高技能人才隊伍。

本文對互聯網治理下的數據主權議題進行了探討，并以國際媒體對“數據主權”議題的報道為研究對象，在對文本進行統計分析的基礎上建構框架，展開討論。文章還梳理了數據主權議題報道中所面臨的爭議，討論了互聯網治理下的媒介策略，提出打造國家數據主權安全戰略體系、強化數據主權治理中的媒體責任、構建以“數據主權”為核心的話語體系等思路。在這其中，發揮高校、研究機構和智庫的智囊作用是提升我國數據主權治理能力的重要舉措。

當然，目前的研究還存在很多可以繼續推進的空間。當前，研究局限于媒介內容的分析，對框架的社會、政治和歷史背景僅做簡單描述，對框架形成的深層原因及對受眾的影響尚未進行更為深入的考察。此外，受制于相關數據獲取，研究可獲得的有效樣本量仍然較小，結論還有待于通過更大樣本、更多年份的數據里進行檢驗，這些都有待于在未來的研究中進一步完善。

作者杭敏系清華大學新聞與傳播學院教授

周長城系清華大學新聞與傳播學院博士生

本文系教育部哲學社科重大課題項目“構建全球化互聯網治理體系研究”（項目編號：17JZD032）子課題研究成果。

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【編輯：錢爾赫】