探討助力鄉村振興戰略新舉措
——農村“房地一體”不動產確權登記

文／楊芳 蘆溪縣自然資源和規劃局 江西萍鄉 337200

1、農村“房地一體”不動產確權登記的意義

過去農村房屋建設點多面廣，情形復雜，未登記的農村宅基地、房屋等不動產數量較大。通過農村“房地一體”不動產確權登記發證工作，彌補農村不動產登記這塊自然資源管理的短板，充實不動產統一登記的基本內容，完善不動產統一登記，提高不動產產權保護和管理水平。農村“房地一體”不動產確權登記發證工作化解土地權屬糾紛，依法確定和保護村民的宅基地及房屋權益，減少農村社會矛盾，促進農村社會秩序和諧及穩定。確權登記對深化農村改革，推動鄉村振興，具有重要意義，推進宅基地“三權分置”、農房財產權抵押改革，破解農民貸款難問題，為增加農民收入提供強有力的保障。

2、農村“房地一體”不動產確權登記目標任務

對農村的宅基地和集體建設用地，以及建筑物、構筑物開展統一的不動產權籍調查，查清農村范圍內的不動產權屬狀況、界址、建筑結構、層數等基本情況，收集戶籍、權屬來源等資料，建設不動產權籍數據庫，形成宗地圖、房屋平面圖等不動產矢量數據，依照統一的確權登記要求,對符合確權登記條件的不動產進行統一的確權登記發證。

3、農村“房地一體”不動產確權登記工作原則

便民利民，在鄉鎮設立便民服務點，簡化程序，促進農房登記發證工作順利開展。公開公正，農村房地一體確權登記工作全過程公開透明，將確權登記有關內容及時公告，爭取和調動村委會、村小組、村民的廣泛參與。規范調查，依照相關技術規范要求，查清農村范圍內每宗土地及房屋的權屬、界址、面積等情況，形成準確、全面的權籍調查成果。依法登記，不動產必需在“權屬合法、界址清楚、面積準確”的前提下，依據不動產登記相關法律法規進行登記，實現應登盡登，應發盡發。尊重歷史，妥善化解歷史遺留問題，在權屬調查與糾紛處理工作中,尊重歷史、注重現實、考慮各方利益,有利生產生活，化解爭議、促進農村社會穩定。

4、農村“房地一體”不動產確權登記工作內容

4.1 不動產權籍調查

地籍調查。依據地籍調查相關技術要求,以集體土地所有權確權登記的成果為基礎,調查農村范圍內的宅基地與集體建設用地的權屬狀況,查清每一宗土地界址、面積等宗地信息,填寫地籍調查表，繪制地籍圖、宗地圖，形成完整的地籍調查成果。

農村房屋調查。在開展地籍調查的同時,按照《房產測量規范》,查清每一塊農村宅基地內建筑物的位置、面積、權屬、結構和層數等房屋信息,填寫房屋調查表，測量房屋邊長，繪出房屋權界線示意圖，形成全面準確的房屋調查成果。

建立農村不動產權籍調查數據庫。在原來已有的農村地籍調查數據庫的基礎上,依據《不動產登記數據建庫標準》的要求,建立集圖形數據、屬性數據、矢量數據等為一體農村不動產權籍調查數據庫，形成農村不動產權籍調查成果一體化運用與管理。

4.2 確權登記發證

依據有關不動產登記法律法規和政策,以不動產“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，在堅持“一戶一宅”、面積標準基礎上，規范確定農村房地一體不動產權主體，以及其登記發證面積。尊重歷史，兼顧過去農村宅基地與房屋管理的現狀，妥善解決歷史遺留問題，維護農民權益、有利于農村生活生產、促進社會和諧穩定為出發點，穩步開展農村“房地一體”不動產確權登記發證工作。

5、農村“房地一體”不動產確權登記工作程序

農村“房地一體”不動產確權登記工作程序：準備工作——不動產權屬調查——不動產測量——數據入庫——不動產登記申請——不動產登記審核——不動產登記公告——不動產登簿——發放不動產權證書。

6、農村“房地一體”不動產確權登記工作方法

6.1 不動產權屬調查

調查工作人員在鄉、村、組干部的協調配合之下，借助工作底圖與權屬來源證明材料，經實地查清房地一體不動產的權屬狀況、坐落、界址、建筑結構、層數、用途、墻體歸屬、建成年份等。核實權利人姓名或單位名稱、組織機構代碼、法定代表人姓名，以及其身份證明等。屬于宅基地的，還需調查權利人的家庭成員情況。同時，收集權利人身份證明材料、土地證書、房屋證書、審批文件、家庭戶口簿等資料。

實地指界，采用指界通知書、公告、電話和微信等方式通知指界人，指界時，調查員、本宗地與相鄰宗地指界人、集體經濟組織代表同時到場。依據指界人指定的界址點，現場設置界標，確認界址點位置。指界后，填寫權籍調查表，將實際用地界線與批準用地界線繪制到工作底圖上，確保不動產權屬清晰、界址清楚、空間位置關系清晰。產權共有或是有爭議的，記錄共有或爭議的情況。對界址線有異議、界標發生改變和新設立界標等情況，需要現場記錄及拍攝照片。實地走界，丈量界址邊長，繪出宗地草圖，以及房屋權界線示意圖。

6.2 不動產測量

結合實際需求，綜合考慮基礎條件，按不動產的類型、位置和單元的構成方式，因地制宜選用解析法、圖解法、勘丈法等不動產測量方法，確保不動產必需界址清楚和面積準確。可用全站儀極坐標法測定，輔助使用測距儀進行丈量，利用手持測距儀進行實地房屋的邊長丈量時，讀數不能少于兩次，避免誤差值太大，最終結果取平均值。在村莊區域的不動產，丈量房屋的邊長，遇到物體遮擋，采用解析法測量界址點坐標，交互計算邊長，并計算房屋面積。房屋逐幢測繪，不相同的建筑結構、不同層數的房屋分別測量，層高超2.2m 的樓層，計算房屋面積。一戶獨立成幢的房屋，以墻體外側為界測量。相連的墻體，由房屋所有人指界，區分自有、共有或借墻，以墻體所有權的范圍為界測量。柱廊沿柱外圍測量，檐廊、挑廊以外輪廓投影為準，陽臺以底板投影為準，室外樓梯、臺階以外圍水平投影為準。采用解析法取得宗地界址點與房角點坐標，可以通過坐標法計算面積。不動產權籍圖測繪，農村房地一體不動產權籍圖包括地籍圖、宗地圖和房產平面分戶圖。

6.3 權籍調查結果公示

權籍調查初步成果形成后，村委會進行蓋章確認。由作業單位將宅基地、集體建設用地和建筑物的不動產權籍調查結果在本村范圍內進行公示，并且在村集體村民會議或者村民代表會議上進行說明，對在外地務工人員比較多的地方，可以用電話和微信等便捷的方式，將不動產權籍調查結果告知不動產權利人與相關利害關系人。公示時間不少于15 日，公示時間滿無異議的，建設不動產權籍調查數據庫。

6.4 建立權籍調查數據庫

在已有農村宅基地及集體建設用地數據庫的基礎上，根據《不動產登記數據庫標準》和不動產登記信息平臺的要求，建立權籍調查數據庫。及時將外業調查收集的土地房屋權屬信息數據、整合好的基礎數據和外業測量的土地房屋空間數據等不動產權籍調查信息數據錄入數據庫，實現數字化管理和信息化應用，并結合日常調查，做好數據庫更新維護，維護好權籍調查成果的準確性與現勢性，保障農村不動產登記日常管理需要。

6.5 登記發證

根據權籍調查結果輸出宗地圖、房屋平面圖及不動產登記申請表，交由權利人簽字確認。采取村集體集中組織申請，不動產登記機構統一受理的模式，村委會協助收集不動產登記申請、有效身份證明及合法權屬來源等材料，交由不動產登記機構進行預審，并對符合登記條件的農村宅基地和集體建設用地使用權，以及地上房屋、建筑物、構筑物所有權進行首次登記的公告，公告期不少于15 個工作日，公告無異議后，不動產登記機構對申請材料進行審核，審核通過的，予以確權登記，并頒發不動產權證書。

7、農村“房地一體”不動產確權登記的問題

7.1 “一戶一宅”的認定標準不明確

農民以戶為單位，進行宅基地申請，“戶”是農村農民住房建設用地的形式主體，卻沒有對“戶”做一個清晰的界定。在農村宅基地及房屋確權登記中，按照“一戶一宅”的原則，農民一戶人家，只能擁有一處宅基地，確權登記到“戶”。各地普遍要求申請人提交戶口簿來認定“戶”，而各地公安戶籍部門針對農村分“戶”的，要求申請人持不動產證書方可進行分“戶”，因此而陷入“死循環”。

7.2 宅基地未批先建、少批多建等違法違規問題

相當一部分農民沒有法律意識，將由農民集體分配給農民使用的宅基地視作為私有，將宅基地或農房非法賣予非本村戶口的外地人。或抱著法不責眾的思想，干脆也不去申請，私下就開始建房。村干部管理意識缺位。房子是多數村民的一生積蓄建起來的，鄉里鄉親的，礙于情面，不想管不愿管。沒有用地建房審批手續就開始建房即未批先建，有合法審批手續但建房時超出批準的面積即少批多建。

7.3 一戶多宅

通過農村房地一體不動產權籍調查工作的具體調查可以了解到，最為明顯的一個問題是基層管理不規范，農村宅基地存在面積超標問題、一戶多宅問題。農村很多農戶在新建設住宅后，并沒有對原住宅進行拆除。因為繼承的關系，能夠獲得祖輩留下的房產。很多農民的法律意識較為淡薄，會因為贈與、買賣住宅等方式，造成一戶多宅問題的發生。

7.4 宅基地存在權屬爭議

在權籍調查中，發現許多宅基地界址、相鄰權屬糾紛、家庭內部房產分戶，分割、繼承等爭議。由于農村建房子較大多數沒有用地審批的批準手續，沒有合法的權屬來源資料，或由于房屋年數比較久遠、檔案材料缺失不齊，造成調查取證很困難，不動產權屬爭議很難解決。

7.5 老房屋的繼承轉移登記難

農村的老房屋年數太久遠，農村產權制度又多次進行了變革，土地改革、生產隊等老房屋多次產權變動，原始權利人很多已去世，資料不齊或缺失，較多存在權屬爭議。難以判定繼承人。由于農村戶籍管理以前存在不規范，相關資料遺失，申請人難以找出親屬關系證明和死亡證明等資料，有的還涉及到轉繼承、代位繼承等法律關系，很難確定原權利人的法定繼承人。要求法定繼承人全部到場查驗必有很大的困難。很多繼承人不在當地，有的音訊全無，因此，農村老房屋的繼承轉移登記難。

7.6 宣傳和培訓有待加強

基層干部和工作人員對于農村“房地一體”不動產確權登記相關政策不熟悉、不理解，無法準確解答村民咨詢有關確權登記問題，對登記的政策把握不好，對本符合登記條件的農民也可能解釋為不符合，影響了確權登記的準確性，沒法做到應發盡發。政策普及宣傳不到位，導致有的村民對宅基地認識有偏差，宅基地視作為私有，將宅基地非法買賣，申請人對政策認識有偏差，對確權登記工作就會產生抵觸，指界簽字、材料收集提交緩慢，導致確權登記工作效率低下。

8、農村“房地一體”不動產確權登記的對策

8.1 明確申請登記的主體

宅基地使用權依法確認給本村集體的集體成員，可以是農業戶口的戶主或是經全體家庭成員協商一致同意的家庭成員。認定戶，原則上以當地公安部門戶籍管理登記的為準，已年滿18 周歲，并滿足分家單獨居住生活條件的家庭成員，本村集體出具證明材料，經過公告無異議的，可以按一戶進行確權登記。

申請主體為非本村戶口的，有以下情形之一且經該農民集體經濟組織認定的，可以按規定確權登記。原農民集體經濟組織成員已經合法取得宅基地，因婚姻、就業、投靠等原因進城落戶的。不是本農民集體成員因新農村建設、移民安置、地質災害防治等原因，按照政府統一規劃、批準使用宅基地建房，并將原宅基地退出的。非農業戶口的居民在1999 年1 月1 日之前已經合法取得的宅基地，并且權屬沒有發生改變的。以上三種情形，在不動產登記簿和不動產權證書附記欄內注明“該權利人為非本農村集體成員”。不是本農民集體成員的農村村民或城鎮的居民因繼承房屋而取得宅基地的，在不動產登記簿和不動產權證書附記欄內注明“該權利人為本農村集體原成員住宅的合法繼承人”。

8.2 權屬來源的確認

農村村民建房未經批準，沒有權屬來源的，但建房者符合“一戶一宅”等建房條件的，對登記申請人的身份、房屋建成年份及分戶認定等情形以組、村、鄉鎮三級確定，公示30 日，三級確認形成的《農村宅基地使用權和房屋所有權確認申請審核表》作為權屬資料使用，予以確權登記。

8.3 登記面積的確定

經批準的農民建房，按批準的面積確權登記，建房面積小于批準面積的，按建房實際面積確權登記。村民建房未經審批或審批手續不全的，根據不同歷史時期按以下面積標準確權登記。1982 年《村鎮建房用地管理條例》實施之前，村民進行建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施之后至今，沒有進行擴建的，按建房實際使用的面積大小確權登記。1982 年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987 年1 月1 日《中華人民共和國土地管理法》實施時止，村民進行建房占用的宅基地，超過當地規定面積標準的，超出的部分按相關政策法規處理，再按處理之后的結果進行確權登記。1987 年《中華人民共和國土地管理法》實施之后，村民進行建房占用的宅基地，不得超過120m2、地上房屋不得超過3 層、房屋建筑面積不得超過350m2。其面積超出的，依法對符合標準的建房面積予以確權登記，超出面積在不動產登記簿和不動產權證書附記欄內注明：“超宗地面積＊＊m2、超建筑面積＊＊m2”。待以后村民進行分戶建房或房屋拆遷、翻建、改建和重建時，按相關政策法規做出處理，并按照當地規定的面積標準進行重新確權登記。

8.4 一戶多宅的處理

一戶擁有多處宅基地的，由農民自行選擇其戶籍所在地的一處宅基地進行確權登記。符合分戶條件未單獨立戶的，經集體經濟組織認定后，按分戶后標準予以確權登記。農民因繼承房屋而合法取得宅基地的，給予確權登記，在不動產登記簿和不動產權證書的附記欄注明“該權利人為本農村集體原成員住宅的合法繼承人”。繼承取得的多處宅基地不受“一戶一宅”的限制。

8.5 化解宅基地權屬爭議，保障農民合法權益

宅基地權屬爭議的原因復雜，充分調查研究，要抓住問題的癥結。以群眾的利益為根本、拉近情感距離，才可以妥善處理宅基地權屬爭議。在權屬爭議處理中，充分發揮村、組的作用，建立村、鄉鎮、縣三級上下聯動的調處工作機制，形成合力，合法、合理和合情的化解不動產權屬爭議。依據不動產權屬爭議的不同原因，分類別進行處理，充分發揮村民主體和調解委員會的作用，積極引導矛盾雙方通過調解，自愿達成雙方認可的協議。宅基地權屬爭議調解不成的由鄉鎮人民政府做出土地權屬爭議處理決定。爭議當事人不服處理決定的，可以申請行政復議，也可以向法院提起行政訴訟。建立上下聯動的權屬爭議調處機制，化解宅基地權屬爭議，保障農民合法權益。

8.6 加強確權登記宣傳和培訓

經過確權登記工作實踐發現，前期確權登記相關政策的宣傳和培訓對確權登記工作順利開展有很大的影響，需要加強宣傳和培訓。通過網絡、微信、廣播、報紙、電視、發放宣傳資料和粘貼通告等進行廣泛宣傳，促使村民能夠在潛移默化中受到影響，提高村民對確權登記相關法律法規政策的知曉率和熟悉度，提升村民法律意識，讓村民認識到合法用地建房并進行登記的意義和必要性，讓村民由被動轉變為主動，積極配合、協助該項工作的落實。

召開動員培訓會議對鄉鎮、村、組工作人員進行農村“房地一體”不動產確權登記業務培訓，對確權登記的程序、資料、配合事項和相關要求進行細致的說明。通過政策、案例講解，現場問答對農村“房地一體”不動產確權登記相關的法律法規政策進行詳細解讀。讓工作人員在確權登記工作中能根據具體情況準確、規范的完成自己所負責的任務。

8.7 明確不予登記的情形

非法在農村集體土地上進行建設的“小產權房”、存在權屬爭議未解決的、城鎮居民在農村非法購買宅基地進行建房的、在生態保護紅線管控范圍內建房的、以興辦鄉鎮村公益事業和鄉鎮村企業為名非法占用（租用）農村集體土地進行非農建設的、用地和建房違法行為正在處理或未處理的等，不得確權登記發證。

結語：

開展農村“房地一體”不動產確權登記工作，依法對宅基地與集體建設用地使用權及其上面的建筑物、構筑物所有權進行確權登記發證，保護農民的不動產權益，完善不動產統一登記，促進宅基地“三權分置”、農房財產抵押等農村產權制度改革順利進行，為助力鄉村振興戰略提供強有力的保障。