建設協(xié)同高效的政府績效管理體系

[摘要] 績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措。北京市稅務局同時接受稅務總局和北京市政府的雙重管理和考評，在績效計劃、績效執(zhí)行、績效考評、績效改進等管理環(huán)節(jié)，以稅務總局績效管理框架為基礎，充分吸收借鑒北京市政府績效管理優(yōu)點，選取關鍵指標，整合考評數(shù)據(jù)，強化機制糾偏，督促問題整改，推動政府績效管理制度高效執(zhí)行，努力建設“雙考合一”、協(xié)同高效的政府績效管理體系。

[關鍵詞] 政府績效管理; ?績效合作; ?指標銜接; ?稅務

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2022）01-0077-03

績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措，黨中央、國務院對政府績效管理提出一系列要求。2009年，北京市政府探索實施績效管理。2014年，國家稅務總局在全國稅務系統(tǒng)推進績效管理。1北京市稅務局作為中央和地方雙管單位，同時接受稅務總局和北京市政府的雙重管理和考評。兼容以上兩個考評體系，銜接和融合同類指標的考評標準，將更有利于中央改革任務的落實，有利于政府部門間的相互配合、責任劃分和政府職能的有效發(fā)揮。

建設協(xié)同高效的政府績效管理體系的重要意義

我國自20世紀90年代開始政府績效管理探索，雖然起步較晚，但作為政府創(chuàng)新管理方式的重要舉措，績效管理備受重視和關注。從理論到實踐、從基礎到應用、從試點到逐步全面深化完善，都進行了許多積極的探索和有益的實踐。稅務系統(tǒng)和北京市政府經過長時間的績效管理實踐，各自形成了特點鮮明的績效管理方法，也同時遇到了各自的發(fā)展瓶頸，因此，建設稅務系統(tǒng)和市政府之間協(xié)同高效的政府績效管理體系，具有非常重要的實踐價值和意義。

注重細節(jié)，解決考評角度不全面、績效畫像不精準的問題。稅務系統(tǒng)和北京市政府的行政結構和職能特點不同，兩者績效管理的考評角度各不相同。稅務系統(tǒng)具有五級縱向管理體系和專業(yè)化業(yè)務屬性，北京市政府則具有市區(qū)兩級較為扁平的管理體系和綜合性較強的職能屬性。以“滿意度調查”類指標為例，市政府根據(jù)地方實際情況選取調查對象和調查內容，指出的問題和改進意見也更加精準。如果稅務總局在考評納稅人滿意度指標的時候參考市政府相關指標考評結果，充分考量地域差異，考評結果將更加符合實際、更加具有針對性。此外，市政府考評市稅務局的業(yè)務類個性指標時，主要對任務進展情況實施監(jiān)控，如果綜合稅務總局相關業(yè)務指標考評結果，對市稅務局“業(yè)務類個性指標”工作質量維度進行評價，則考評結果將更加全面。

形成合力，解決管理職能重疊、績效考評資源浪費的問題。稅務系統(tǒng)和市政府績效考評體系中包含一些重疊同質的指標，如黨的建設、精神文明建設、組織收入、營商環(huán)境、政務公開、安全保密等。如果市稅務局將兩套考評體系，簡單地對內對下開展考評，勢必造成同類指標重復交叉考評，在績效定責、履責、考責、問責過程中，耗費較多時間精力。市稅務局結合自身實際將上級同類指標有機融合成一套指標，就可以有效避免“上面千條線，下面一根針”的情況，減輕基層工作負擔。從考評數(shù)據(jù)的利用效率看，目前兩者績效管理信息系統(tǒng)彼此孤立，如果能夠實現(xiàn)信息系統(tǒng)相互兼容，通過提升系統(tǒng)智能化水平，將進一步節(jié)省人力物力成本，有效解決重疊和浪費等問題。

抓住關鍵，解決績效管理制度長期內部運行、主動創(chuàng)新動力不足的問題。政府部門推進績效制度一般會經歷三個階段。第一階段，內因對驅動績效管理制度改進創(chuàng)新起主要作用。克服原始制度缺陷是該階段驅動績效制度不斷改進完善的主要內生動力。第二階段，內因驅動績效制度改進創(chuàng)新的作用逐漸減弱。隨著逐年迭代升級，原始缺陷被逐漸解決，制度主動創(chuàng)新的動力逐步減弱。第三階段，外因對驅動績效制度改進創(chuàng)新起主要作用。政府部門在日常運行中與其他政府部門建立聯(lián)系，其他政府部門構成了本單位的外部績效環(huán)境，在溝通協(xié)調過程中不斷磨合、相互配合。外部績效環(huán)境是在不斷發(fā)展變化的，因此對本單位制度進行變革，將有助于保持本單位績效制度與外部環(huán)境相適應，解決績效制度長期內部運行、主動創(chuàng)新動力不足的問題。

主動對接市政府績效管理的實踐探索

北京市稅務局以稅務總局績效管理框架為基礎，充分吸收借鑒北京市政府績效管理的優(yōu)點，以績效管理為抓手，統(tǒng)籌推進稅務總局和市政府重點工作，將兩方面考評內容整合到本單位績效工作中來，努力做到“雙考合一”。

一套指標全覆蓋，最高標準抓落實。北京市稅務局所有指標均為總局、市政府和本局重點任務，選取總局關鍵指標考點作為個性指標參與市政府考評的同時，將市政府重點工作要求納入本局指標體系。如設置“工作創(chuàng)新”考點，引導各單位重視創(chuàng)新，注意總結提煉特色亮點和創(chuàng)新做法。

一本臺賬管到底，績效考評精準化。對總局和市政府重點工作任務和關鍵指標實施日常監(jiān)控提醒，采集考評數(shù)據(jù)，建立臺賬，實時掌握績效指標的執(zhí)行落實情況。如借助市政府雙月績效任務進展填報和全年績效自查工作，督促責任處室對績效任務自查自評，開展績效“高中低”三級風險管理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏，實現(xiàn)自我管理和改進。

一把尺子論短長，重點考核滿意度。綜合利用兩個考評左右“照鏡子”。如總局“納稅人滿意度測評”與市政府“服務對象滿意度評價”考評內容接近，市稅務局將這兩項指標綜合對下實施考評，通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對各區(qū)局辦稅服務廳開展音頻、視頻巡查，對發(fā)現(xiàn)問題進行嚴格考評。

舉一反三抓整合，融合考評見成效。針對考評中發(fā)現(xiàn)的問題，舉一反三并改進完善工作。如市稅務局曾經在市政府職權履行率和案件優(yōu)秀率兩項指標上失分。后來將以上兩項指標與總局“稅收法治建設”指標相結合，編入本局指標體系，明顯提高了基層單位對該項工作的重視程度和工作質效。

稅務系統(tǒng)與市政府績效管理融合銜接的目標及路徑

稅務總局和北京市政府在績效管理上各自都形成了有益實踐，也有著諸多的契合點。將稅務系統(tǒng)對接北京市政府績效管理，實現(xiàn)兩套體系科學融合，能夠有力推動政府績效管理制度高效執(zhí)行，最大限度提升政府治理效能。

績效計劃上，微調框架體系，增強指標編制的針對性。一方面，市政府可以直接利用稅務總局相關指標考評結果對市稅務局的“業(yè)務類個性指標”實施考評。市政府績效指標體系中，單位自行管理的個性指標由各單位依據(jù)“三定”職責編制形成，市稅務局選取稅務總局關鍵稅收業(yè)務指標考點作為本局個性指標參與市政府考評。市政府對此類個性指標可以共享稅務總局考評數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)多頭報送、重復考評，實現(xiàn)績效減負。另一方面，稅務總局可以對各省稅務局增設區(qū)域性差異化個性指標。如市政府對各區(qū)政府的指標體系中，依據(jù)不同地區(qū)主體功能和工作任務設置了差異化個性指標。稅務總局可借鑒該做法，充分考量各省經濟產業(yè)結構、稅收規(guī)模、納稅人特點等地域差異，有針對性增設個性化指標分類實施考評。

績效執(zhí)行上，建立日常通報機制，強化預警糾偏功能。2018年，稅務總局不再統(tǒng)一編發(fā)指標考評標準細則，拓寬了考評范圍，避免了被考評單位“偏科”現(xiàn)象。但是，也一定程度上降低了考評的公開透明度和績效管理的可操作性。北京市政府每年持續(xù)下發(fā)市級行政機關績效管理日常履職考核事項評分標準匯編，建立了日常通報機制。稅務系統(tǒng)也可以建立相關配套機制，緊緊圍繞重大決策部署落實，緊貼日常工作需求，定期將督查督辦、紀檢監(jiān)察、上級通報和領導批示、存在問題以及新聞輿情等內容向各單位通報，有針對性地提出改進意見，強化績效管理的預警、糾偏功能，更好地發(fā)揮指揮棒作用。

績效考評上，完善察訪核驗機制，引入年終領導述職環(huán)節(jié)。目前，稅務系統(tǒng)察訪核驗方式主要包括考評單位日常工作監(jiān)控、監(jiān)督檢查、政府網站信息、聘請專家隨機抽查等。可以嘗試在此基礎上借鑒北京市政府績效管理實踐作以下優(yōu)化：集中核驗與動態(tài)核驗相結合，組織考評部門和第三方機構，集中核驗指標完成情況和效果，注重整體性和全面性。線上核驗與實地核驗相結合，依托各類信息系統(tǒng)，在線核驗各單位績效任務進展情況。結合線上核驗情況，對績效任務落實情況進行分析研判，對落實情況和效果開展現(xiàn)場核查。專業(yè)監(jiān)管與群眾路線相結合，組織相關專項考評部門梳理制定點位臺賬，強化核查針對性;堅持走群眾路線，借鑒接訴即辦指標，直接面對納稅人，核查重點任務是否真正落實、納稅人是否真正滿意。測評指標與年終述職相結合，測評加入年終領導述職環(huán)節(jié)，年終由上級主要領導、各考評部門主要負責人，根據(jù)實際還可以邀請人大代表、政協(xié)委員和相關社會代表組成測評組，對各單位年度工作進行全面綜合評價。

績效改進上，背靠背反饋績效考評結果，重點督促問題整改?？山梃b北京市政府績效考評反饋段次不反饋排名的做法，體現(xiàn)重問題整改、輕分值排名的特點。反饋結果時，除反饋被考評單位自身成績和考評段次外，僅反饋第一名單位成績和平均成績，不再反饋其他單位考評結果和成績排名情況，以便淡化分數(shù)排名，將以前過度關注考評分值和惡意橫向競爭，變?yōu)殛P注“自己和自己比”的縱向自我提升，真正將工作重心放在問題分析和整改提升上來。通過持續(xù)改進，不斷完善創(chuàng)新，使稅務系統(tǒng)績效管理工作更上一層樓，為稅收現(xiàn)代化事業(yè)增勁助力。

（本文是國家社會科學基金重大委托項目“推動高質量發(fā)展的稅務績效管理：實踐發(fā)展與理論研究”配合課題的階段性成果〈項目編號：19@ZH018〉）

[參考文獻]

[1]王軍.績效管理在推進稅收治理現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略定位與實現(xiàn)路徑.中國行政管理，2020，（6）.

[2]江中亮.“融合”是預算績效管理之根本. 地方財政研究，2013，（6）.

（作者簡介：張有乾，國家稅務總局北京市稅務局黨委書記、局長）

責任編輯 / 高 ? 斌