地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理問(wèn)題探析
——基于一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理對(duì)比分析

韋小泉童 偉

（1.北京大學(xué)，北京 100871；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

內(nèi)容提要：地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目作為政府債務(wù)項(xiàng)目的重要組成部分，已成為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期帶動(dòng)有效投資的重要抓手，其績(jī)效管理受到高度重視。本文基于項(xiàng)目是否同時(shí)具備“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，將項(xiàng)目支出劃分為地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目和一般性財(cái)政支出項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理進(jìn)行比較研究發(fā)現(xiàn)，兩者在績(jī)效評(píng)價(jià)期限、事前績(jī)效評(píng)估內(nèi)容、評(píng)價(jià)涉及主體、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)等方面均存在差異。最后，本文針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理當(dāng)前存在的問(wèn)題，結(jié)合一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理體系以及專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，從完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理制度、壓實(shí)主體責(zé)任、動(dòng)態(tài)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等方面提出相關(guān)建議，以?xún)?yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理。

一、問(wèn)題的提出

自2015年我國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”）正式發(fā)行以來(lái)，發(fā)行規(guī)模快速攀升，發(fā)行品種不斷豐富，特別是自2020年后為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行帶來(lái)的基建投資低迷，中央政府連續(xù)3年分別安排了3.75萬(wàn)億、3.65萬(wàn)億、3.65萬(wàn)億專(zhuān)項(xiàng)債①數(shù)據(jù)來(lái)源：2020-2022年政府工作報(bào)告，中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn。支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)行品種從標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)（土儲(chǔ)、棚改、收費(fèi)公路）領(lǐng)域拓展到交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程、國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略項(xiàng)目、新能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出要建成包括政府債務(wù)項(xiàng)目在內(nèi)的預(yù)算績(jī)效管理體系，使政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系成為構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理體系的重要組成部分。

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)債的研究主要側(cè)重于發(fā)行現(xiàn)狀、意義作用、存在的問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)管控等，在財(cái)政資金績(jī)效管理研究方面，主要以一般性財(cái)政支出項(xiàng)目為研究對(duì)象，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理研究相對(duì)較少。吉富星等（2020）提出由于環(huán)境、行為等方面因素造成專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目現(xiàn)金流存在不確定性，使得專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)比一般財(cái)政支出和PPP項(xiàng)目更難，因此，應(yīng)進(jìn)一步為專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)提供規(guī)范有序、穩(wěn)定可期的制度環(huán)境，并形成結(jié)果持續(xù)改善、激勵(lì)相容的績(jī)效運(yùn)行支撐體系。曹堂哲等（2021）提出財(cái)政部印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）的實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)特色的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)和基本框架形成，績(jī)效管理需要融入項(xiàng)目全生命周期管理的各環(huán)節(jié)，發(fā)揮績(jī)效的引導(dǎo)、約束、促進(jìn)和規(guī)范作用。韋小泉等（2021）認(rèn)為專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估與傳統(tǒng)項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估、預(yù)算評(píng)審之間存在較大的差異，沒(méi)有成熟的范式，按照“財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)”文件要求提出了專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的工作思路和建議。溫來(lái)成等（2022）對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的必要性及意義、發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行論述，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，提出應(yīng)突出項(xiàng)目的重要性和合規(guī)性、要關(guān)注債券資金的使用問(wèn)題、關(guān)注項(xiàng)目可持續(xù)的必要性和資金的可持續(xù)性等建議。徐軍偉（2022）認(rèn)為專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效管理需同時(shí)把握公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效，績(jī)效管理指標(biāo)需與行政績(jī)效指標(biāo)相協(xié)同，在此邏輯下，梳理了專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的基本指標(biāo)及跟蹤評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)。

綜上所述，當(dāng)前關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理的研究成果主要集中于意義、問(wèn)題和完善建議等方面。從比較分析專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理視角，提出專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建思路的研究還較為稀缺。本文通過(guò)對(duì)比專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理的差異，基于一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系并結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目特有的“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，梳理專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估及事后績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理當(dāng)前存在的問(wèn)題提出完善建議，以期為專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理理論研究及實(shí)踐提供借鑒。

二、專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理的界定與聯(lián)系

（一）相關(guān)概念界定

1.項(xiàng)目支出

項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，由財(cái)政預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)安排的支出。與項(xiàng)目支出相對(duì)應(yīng)的是基本支出，基本支出主要是行政事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃，包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。

2.債務(wù)屬性

債務(wù)屬性是指項(xiàng)目支出來(lái)源于政府在國(guó)內(nèi)外發(fā)行的債券或向外國(guó)政府和銀行借款的債務(wù)資金。債務(wù)資金遵循信用原則，有借有還，政府需在債務(wù)存續(xù)期內(nèi)償還債務(wù)本息。政府在國(guó)內(nèi)外發(fā)行的債券主要是國(guó)債、地方政府一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券。

3.收益屬性

收益屬性是指項(xiàng)目自身能形成對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或其他經(jīng)營(yíng)性收入。一般而言，具備收益屬性的項(xiàng)目有一定經(jīng)營(yíng)性，項(xiàng)目建成后，運(yùn)營(yíng)方通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)向使用者提供服務(wù)并收取費(fèi)用，往往能產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入。

4.專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目

專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目是指地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債進(jìn)行融資支持的項(xiàng)目。專(zhuān)項(xiàng)債是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目同時(shí)具備“債務(wù)屬性”和“收益屬性”。

5.一般性財(cái)政支出項(xiàng)目

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目是指項(xiàng)目支出資金來(lái)源于稅收收入、非稅收入、轉(zhuǎn)移性收入、中央政府債務(wù)收入、地方政府一般債務(wù)收入的項(xiàng)目。本文基于項(xiàng)目是否同時(shí)具備“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，將項(xiàng)目支出劃分為專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目和一般性財(cái)政支出項(xiàng)目。

（二）項(xiàng)目支出績(jī)效管理制度現(xiàn)狀

2003年黨的十六屆三中全會(huì)明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，2009年財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào)），財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)工作正式開(kāi)始。2011年為積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)行為，財(cái)政部重新修訂了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法，印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、對(duì)象、內(nèi)容、目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)闡述。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)），明確健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金。

此后，預(yù)算管理制度持續(xù)完善，財(cái)政資金使用績(jī)效不斷提升，但是依舊存在“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”“績(jī)效管理的廣度、深度不足，尚未覆蓋所有財(cái)政資金”“財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀”等問(wèn)題，為有效解決績(jī)效管理中存在的上述問(wèn)題，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），《意見(jiàn)》提出要加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，地方政府還需關(guān)注政府性基金預(yù)算績(jī)效管理對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的支撐能力，將政府債務(wù)項(xiàng)目納入預(yù)算績(jī)效管理體系。為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，2020年《財(cái)政部印發(fā)〈項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），在“財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)”文件的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等相關(guān)內(nèi)容予以進(jìn)一步明確。至此，項(xiàng)目支出績(jī)效管理體系逐步建立。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)），提出推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，加大績(jī)效信息公開(kāi)力度。

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施為地方政府打開(kāi)了依法舉債的“前門(mén)”，新增專(zhuān)項(xiàng)債券累計(jì)發(fā)行額遠(yuǎn)超新增一般債券累計(jì)發(fā)行額。但快速發(fā)展的背后也潛藏著諸多問(wèn)題，如資金使用效益不高、資金挪用、資金閑置、收益不及預(yù)期等。2020年審計(jì)就發(fā)現(xiàn)55個(gè)地區(qū)有413.21億元未嚴(yán)格按用途使用，其中5個(gè)地區(qū)將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項(xiàng)目①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，中華人民共和國(guó)審計(jì)署官方網(wǎng)站，https：//www.audit.gov.cn/n11/n536/n537/c10003968/content.html。；2021年10個(gè)地區(qū)違規(guī)將136.63億元專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)、人員工資等，33個(gè)地區(qū)217億元專(zhuān)項(xiàng)債券資金閑置1年以上②數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，中華人民共和國(guó)審計(jì)署官方網(wǎng)站，https：//www.audit.gov.cn/n11/n536/n980/c10255282/content.html。；江蘇省審計(jì)廳披露，該省3個(gè)市30個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目2021年實(shí)際收益合計(jì)2.73億元，遠(yuǎn)低于資金平衡方案中的預(yù)期收益14.24億元③數(shù)據(jù)來(lái)源：江蘇省2021年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果，江蘇省審計(jì)廳官方網(wǎng)站，http：//jssjt.jiangsu.gov.cn/art/2022/8/12/art_1024_10578531.html。。為提高專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理，2021年財(cái)政部印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)），將績(jī)效管理融入專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目“借、用、管、還”全生命周期，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用，形成完整的管理閉環(huán)。決策階段通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估從源頭把控資金投向和風(fēng)險(xiǎn)；債券發(fā)行使用階段，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，查找實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)糾正偏差，確保績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)；在年度預(yù)算終了階段進(jìn)行事后績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、效益進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目債券額度及用途調(diào)整的依據(jù)。此后各級(jí)各地紛紛開(kāi)始探索專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理辦法，并開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估和事后績(jī)效評(píng)價(jià)工作，如天津、上海等地均印發(fā)了地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法。

（三）專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理的理論解釋與政策規(guī)定

從新公共管理理論的角度來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目都是為公眾提供公共物品和公共服務(wù)。新公共理論要求預(yù)算部門(mén)采取公司化管理模式，以公眾需求為導(dǎo)向，構(gòu)建“服務(wù)型、責(zé)任型、效率型”政府，以更好地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，這就使得績(jī)效管理成為保障財(cái)政資金使用效益提升的關(guān)鍵舉措。

從委托代理理論來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政項(xiàng)目支出均存在多層委托—代理關(guān)系，主要包括財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)、社會(huì)公眾、項(xiàng)目建設(shè)單位等。在委托代理中，委托方希望受托方誠(chéng)實(shí)有效地履行職責(zé)，高效使用財(cái)政預(yù)算資金，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。但是由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，委托方可能處于信息劣勢(shì)，為此，必須建立約束激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)事前績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、事中績(jī)效目標(biāo)跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，解決委托人和代理人在資金投資、管理、經(jīng)營(yíng)等方面存在的分歧，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目科學(xué)管理。

從資金性質(zhì)來(lái)講，專(zhuān)項(xiàng)債與一般性財(cái)政支出均屬于財(cái)政預(yù)算資金，其投入的項(xiàng)目具有財(cái)政支出項(xiàng)目的公共屬性，兩者都?xì)w于財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理，其績(jī)效管理整體框架總體相同。總體來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目全過(guò)程預(yù)算管理鏈條均涵蓋事前、事中、事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等管理流程。

三、專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理的區(qū)別與差異

與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目相比，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目同時(shí)具備“債務(wù)屬性”和“收益屬性”。一般性財(cái)政支出項(xiàng)目所花費(fèi)的資金要么無(wú)須償還，要么不依靠項(xiàng)目自身收益償還，其績(jī)效管理主要關(guān)注是否依法合規(guī)使用財(cái)政資金，按期高質(zhì)量完成項(xiàng)目產(chǎn)出，提升財(cái)政資金使用效益。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目包含“借、用、管、還”全流程，其績(jī)效管理在關(guān)注項(xiàng)目公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出外，還必須重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)效益成效、專(zhuān)項(xiàng)債本息償還執(zhí)行情況、潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。實(shí)際上，專(zhuān)項(xiàng)債屬于對(duì)財(cái)政、金融資源的跨期配置，相比于一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理內(nèi)涵更豐富、主體更多元、管理手段更復(fù)雜，是綜合性更高的系統(tǒng)性管理機(jī)制。

基于此，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)在遵循項(xiàng)目支出績(jī)效管理原則和流程的基礎(chǔ)上，突出其“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理相比，其區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)期限更長(zhǎng)

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)期限包括年度、中期及項(xiàng)目實(shí)施期結(jié)束后，對(duì)于實(shí)施期5年及以上的項(xiàng)目還要求開(kāi)展中期和實(shí)施期后績(jī)效評(píng)價(jià)，但通常情況下，一般性財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施期限相對(duì)較短，績(jī)效評(píng)價(jià)主要側(cè)重于年度及項(xiàng)目實(shí)施完成時(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出及社會(huì)效益。

專(zhuān)項(xiàng)債屬于公益性資本支出，大多項(xiàng)目期限即債券年限達(dá)到10年以上，有的甚至長(zhǎng)達(dá)30年，需要立足項(xiàng)目全生命周期，在債券存續(xù)期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅要考慮項(xiàng)目的建設(shè)、產(chǎn)出和社會(huì)效益，更要在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)做好運(yùn)營(yíng)收益產(chǎn)出、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

（二）事前績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)不同

由于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目同時(shí)具備“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，存在融資成本，依靠項(xiàng)目自身收益償還債券本息。因此，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估除論證立項(xiàng)必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)合理性外，還需重點(diǎn)論證項(xiàng)目投向領(lǐng)域合規(guī)性與項(xiàng)目成熟度；項(xiàng)目收入、成本、收益預(yù)測(cè)合理性；債券資金需求合理性；償債風(fēng)險(xiǎn)可控性；項(xiàng)目?jī)攤?jì)劃可行性和償債風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的差異詳見(jiàn)表1。

表1 專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)對(duì)比

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)涉及主體及內(nèi)容更豐富

從績(jī)效評(píng)價(jià)主體角度來(lái)說(shuō)，一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主體是財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和預(yù)算部門(mén)本級(jí)及其所屬單位，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主體除這三個(gè)外，還有非預(yù)算單位的地方國(guó)有企業(yè)，其中，財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，單位負(fù)責(zé)自評(píng)價(jià)。在專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，地方國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目代建單位或運(yùn)營(yíng)單位參與績(jī)效評(píng)價(jià)，其通過(guò)引入社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，此時(shí)項(xiàng)目公司作為專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的實(shí)施主體，也成為專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要參與者。從評(píng)價(jià)內(nèi)容來(lái)說(shuō)，由于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目涉及運(yùn)營(yíng)期還本付息，必須重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益、運(yùn)營(yíng)效率、預(yù)期收益實(shí)現(xiàn)度。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)方式選擇運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量，因此運(yùn)營(yíng)單位的運(yùn)營(yíng)管理能力也成為評(píng)價(jià)的內(nèi)容。

（四）實(shí)施周期漫長(zhǎng)、績(jī)效監(jiān)控難度更大

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控包括績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”，通過(guò)績(jī)效監(jiān)控即過(guò)程跟蹤評(píng)價(jià)及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，并采取有效措施及時(shí)糾偏。由于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目涉及主體多，包括財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)（預(yù)算部門(mén)）、項(xiàng)目單位、運(yùn)營(yíng)單位等相關(guān)單位，項(xiàng)目全生命周期長(zhǎng)達(dá)十幾年，涵蓋項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段，為此財(cái)政部門(mén)需要利用信息化手段探索對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)管，開(kāi)展全生命周期績(jī)效管理。

（五）項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)不同

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目，財(cái)政和部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要關(guān)注項(xiàng)目決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，還需重點(diǎn)突出專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.決策指標(biāo)

專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否符合專(zhuān)項(xiàng)債支持領(lǐng)域和方向、項(xiàng)目批復(fù)情況、能否及時(shí)形成實(shí)物工作量拉動(dòng)有效投資。由于專(zhuān)項(xiàng)債屬于對(duì)財(cái)政資金的跨期配置，必須用于能夠產(chǎn)生代際效益的公益性資本支出，為防止代際不公等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，在決策階段還必須重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：一是建設(shè)資金結(jié)構(gòu)的合理性。如項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)不合理，建設(shè)期公共財(cái)政缺位，舉借過(guò)高的專(zhuān)項(xiàng)債可能導(dǎo)致政府道德風(fēng)險(xiǎn)、增加項(xiàng)目未來(lái)償債風(fēng)險(xiǎn)。二是項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目現(xiàn)金流存在不確定性，尤其是產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目受到多個(gè)因素影響，如項(xiàng)目失敗導(dǎo)致收益不及預(yù)期，無(wú)法還本付息，地方政府最終需通過(guò)公共財(cái)政予以補(bǔ)助或公共資源進(jìn)行補(bǔ)充，增加當(dāng)?shù)刎?cái)政支出壓力，且擠占當(dāng)年用于地方發(fā)展的財(cái)政資源。

2.管理過(guò)程評(píng)價(jià)

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金到位、預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目組織實(shí)施規(guī)范性。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，由于涉及“借、還”，決定了還必須重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目收益合理性；融資收益平衡，即全生命周期預(yù)期收益與專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模匹配情況；債券本息償還計(jì)劃執(zhí)行情況。此外，資金撥付、支出進(jìn)度也是評(píng)價(jià)重點(diǎn)。

3.產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)價(jià)

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目主要評(píng)價(jià)產(chǎn)出完成率、質(zhì)量、時(shí)效性、成本節(jié)約率，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)指標(biāo)評(píng)價(jià)相對(duì)較少。專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目必須評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益、運(yùn)營(yíng)效率、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性、債券資金實(shí)際成本等。以收費(fèi)公路項(xiàng)目為例，產(chǎn)出共性指標(biāo)包括資產(chǎn)形成值、公路養(yǎng)護(hù)工程量完成率、竣工驗(yàn)收質(zhì)量、公路服務(wù)水平、公路技術(shù)狀況指數(shù)（MQI）、路容路貌情況、聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)交易成功率、建設(shè)進(jìn)度率、投資進(jìn)度率、竣工驗(yàn)收及時(shí)性、路面病害處置及時(shí)率、每公里建設(shè)成本。對(duì)于收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，產(chǎn)出個(gè)性指標(biāo)包括債務(wù)本息償還率、每公里運(yùn)營(yíng)成本、成本偏離度、成本增長(zhǎng)率、每公里運(yùn)營(yíng)收入、收入偏離度、償債備付率。

4.項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)

一般性財(cái)政支出項(xiàng)目主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目社會(huì)效益、公眾滿(mǎn)意度指標(biāo)，而專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目側(cè)重于綜合效益，即包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益，涉及項(xiàng)目是否能夠按期還本付息，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可否防范。以收費(fèi)公路項(xiàng)目為例，效益共性指標(biāo)包括車(chē)流量、車(chē)流量偏離度、車(chē)流量增長(zhǎng)率、直接新增就業(yè)崗位、農(nóng)民工工資保障、提升交通便利性、環(huán)境污染事故、節(jié)能減排、政府相關(guān)部門(mén)滿(mǎn)意度、服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等。對(duì)于收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，其產(chǎn)出個(gè)性指標(biāo)包括運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)備情況、帶動(dòng)社會(huì)有效投資、財(cái)務(wù)可持續(xù)性、按期還本付息等情況。

下面對(duì)一般性財(cái)政支出項(xiàng)目與專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了對(duì)比分析，詳見(jiàn)表2。

表2 專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)比

續(xù)表2

續(xù)表2

四、完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理的對(duì)策建議

自“財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)”文件發(fā)布以來(lái)，各級(jí)各地紛紛開(kāi)始探索專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理辦法，并開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估和事后績(jī)效評(píng)價(jià)工作。與一般性財(cái)政支出項(xiàng)目相比，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目同時(shí)具備“債務(wù)屬性”和“收益屬性”，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，需要重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)等，債券發(fā)行時(shí)主要依托第三方機(jī)構(gòu)出具的財(cái)務(wù)報(bào)告評(píng)估進(jìn)行評(píng)估，但是部分第三方機(jī)構(gòu)未對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行科學(xué)論證，可能導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)際收益與報(bào)告預(yù)取收益差異較大，項(xiàng)目面臨償債風(fēng)險(xiǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差。此外，由于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理工作處于起步階段，地方政府存在績(jī)效管理意識(shí)薄弱、績(jī)效管理實(shí)施不到位、主體責(zé)任難以落實(shí)、事前績(jī)效評(píng)估流于形式、績(jī)效指標(biāo)不具備可操作性和適用性等問(wèn)題，進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理制度、提高資金使用效益十分必要。

有鑒于此，應(yīng)在事前理性預(yù)測(cè)、事中持續(xù)糾偏、事后有效問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)之上建立有前瞻性和動(dòng)態(tài)化的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理體系。基于專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的公益性、債務(wù)性、收益性等特征，通過(guò)壓實(shí)主體責(zé)任、動(dòng)態(tài)優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)、規(guī)范第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)等舉措，完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)，提升資金使用效益，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理制度，壓實(shí)主體責(zé)任

進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理制度，堅(jiān)持“誰(shuí)舉借誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，控制地方政府投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)理性決策。明確主管部門(mén)（預(yù)算部門(mén)）、項(xiàng)目單位、運(yùn)營(yíng)單位、專(zhuān)業(yè)中介等各方責(zé)任，在制度層面建立健全問(wèn)責(zé)和激勵(lì)約束機(jī)制，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為專(zhuān)項(xiàng)債額度分配、調(diào)整的依據(jù)，形成以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的債券額度分配，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的地區(qū)，予以正向激勵(lì)。

（二）扎實(shí)開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，從源頭控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

專(zhuān)項(xiàng)債和一般性財(cái)政支出都是為提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)而支出的資金，但是專(zhuān)項(xiàng)債是依托項(xiàng)目收益自平衡為基礎(chǔ)舉借的資金，更加強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目效率和效益，在事前評(píng)估階段需嚴(yán)格篩選出真正符合地方發(fā)展需要的、能夠?qū)崿F(xiàn)融資收益平衡的項(xiàng)目。在當(dāng)前實(shí)操中，部分地方輕績(jī)效管理，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估往往流于形式，并未嚴(yán)格進(jìn)行論證，如部分項(xiàng)目收益完全照搬項(xiàng)目可研報(bào)告；項(xiàng)目還本付息方式大多采取分期付息到期一次還本，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度累積到未來(lái)，而且對(duì)于部分現(xiàn)金流較為穩(wěn)定的項(xiàng)目可能造成資金閑置。對(duì)此，首先應(yīng)增強(qiáng)各方責(zé)任意識(shí)，提高績(jī)效管理理念認(rèn)同感；同時(shí)財(cái)政部門(mén)可邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估工作開(kāi)展評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目資金投入的必要性、償債可行性、績(jī)效目標(biāo)合理性等進(jìn)行綜合審核，以督促相關(guān)單位做實(shí)事前績(jī)效評(píng)估工作，提升專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的質(zhì)量，從源頭控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）動(dòng)態(tài)開(kāi)展項(xiàng)目全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)工作

專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目涉及項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)階段，必須跟蹤監(jiān)測(cè)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的融資收益平衡情況，保證項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和項(xiàng)目收益的可實(shí)現(xiàn)性、持續(xù)性。績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)貫穿“借、用、管、還”全流程，在每個(gè)階段有針對(duì)性的開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，同時(shí)借助信息化手段，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)追蹤項(xiàng)目情況，當(dāng)項(xiàng)目的收入由于環(huán)境變化或者其他原因不足預(yù)期，無(wú)法償還債券本息時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況及時(shí)進(jìn)行整改，減少債券償付風(fēng)險(xiǎn)，形成評(píng)價(jià)—糾偏—優(yōu)化的閉環(huán)管理。同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)大數(shù)據(jù)手段獲取準(zhǔn)確信息和數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌平衡財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的年度性與項(xiàng)目建設(shè)的跨年度性。

（四）根據(jù)項(xiàng)目所處階段動(dòng)態(tài)優(yōu)化項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)

應(yīng)遵從重要性、可比性、相關(guān)性、系統(tǒng)性等原則，不斷優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)體系，當(dāng)項(xiàng)目處于不同實(shí)施階段時(shí)，結(jié)合所處階段動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)。準(zhǔn)備期績(jī)效評(píng)估要注重資金投向合規(guī)性、項(xiàng)目前期手續(xù)開(kāi)展情況、能否盡快形成實(shí)物工作量、債券資金需求合理性、償債計(jì)劃可行性和償債風(fēng)險(xiǎn)等；建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)要關(guān)注資金使用進(jìn)度、使用合規(guī)性、建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)成本管理、產(chǎn)出情況等；運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該更加注重產(chǎn)出和效益，如項(xiàng)目收益和償債能力、外部效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)程度、服務(wù)對(duì)象或公眾滿(mǎn)意度。

（五）規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)

目前，從事專(zhuān)項(xiàng)債第三方咨詢(xún)的主要是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，部分地方是由金融機(jī)構(gòu)牽頭債券發(fā)行咨詢(xún)工作。由于第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)缺乏相關(guān)規(guī)范，部分中介機(jī)構(gòu)在咨詢(xún)工作中，對(duì)項(xiàng)目融資平衡性、償債風(fēng)險(xiǎn)未進(jìn)行嚴(yán)格論證，直接照搬可研，更有甚者部分機(jī)構(gòu)批量編制，對(duì)部分無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡的項(xiàng)目“收益注水”。對(duì)此，應(yīng)大力規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，對(duì)于出現(xiàn)問(wèn)題的項(xiàng)目進(jìn)行分析，如咨詢(xún)機(jī)構(gòu)測(cè)算的債券存續(xù)期收益與現(xiàn)實(shí)存在巨大偏離，若是歸因于第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)故意造假，應(yīng)由財(cái)政等部門(mén)予以警示，以提升專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目方案編制質(zhì)量、可靠性與可信度。基于咨詢(xún)服務(wù)價(jià)格與質(zhì)量存在很大的相關(guān)性，為此應(yīng)盡快健全專(zhuān)項(xiàng)債咨詢(xún)市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，可參考建設(shè)工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)，制定合理的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)收費(fèi)區(qū)間和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)全市場(chǎng)重視專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目咨詢(xún)文件的專(zhuān)業(yè)性和重要性，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)，提升專(zhuān)項(xiàng)債咨詢(xún)服務(wù)質(zhì)量。