1949—1951年天津市民用公房征租研究

【摘 要】統一管理與收取合理租金在新中國成立前夕被中共中央確定為城市公房管理的基本政策，征租是政府實現公房管理的重要途徑。1949年6月，天津市政府頒布計租辦法，開始公房征租工作。在征租過程中，遇到了因租金標準過高及部分租戶抗租等問題，其中公務人員的欠租問題最為嚴重。為此，天津市政府于1951年頒布新的租金標準，實行新的計租方式，并采取由單位統一扣租、征求基本住戶意見、實行地區負責制等改進手段，取得了積極成效。天津市政府在公房征租工作中的實踐，帶動了私人房屋問題的解決，初步建立起城市公房管理制度，為以后的公房管理積累了經驗。

【關鍵詞】天津；城市接管；民用公房；征租；“以租養房”

【中圖分類號】K27；D232【文獻標志碼】A【文章編號】2096-6644（2022）06-0033-13

解放戰爭后期，隨著中國共產黨接管城市的不斷增多，如何管理好城市中的公共房屋（簡稱公房）成為一個重要問題，同時也是一個新課題。根據中共的城市接管政策，官僚資本的房屋予以接收，戰犯及反革命分子的房屋經政府判決后予以沒收，這些房屋構成了新政權建立初期城市公房的主體。從使用情況來看，城市公房又可以分為公用和民用兩部分。統一管理與收取合理租金是中共中央確立的城市公房管理的基本政策，公房征租是實現這一管理的重要舉措，而民用公房的管理由于租戶情況復雜而面臨更多挑戰。新政權對民用公房征租的過程，是一個探索建立城市公房管理制度的過程，也是一個推進城市社會治理的過程，具有重要的研究價值和現實意義。目前，學界關于新中國初期城市住房問題的研究普遍以私房為對象，對于公房的研究一般從20世紀50年代后期福利房制度形成后開始，新中國初期的公房管理及其房租征收等問題沒有得到足夠關注。作為中國共產黨接管的第一座特大型城市，天津的民用公房征租工作較早開展，具有一定的典型意義。本文擬根據未刊檔案、報刊資料，對1949—1951年天津市民用公房征租工作進行考察，反映中國共產黨在開展城市工作、解決民生問題方面的實踐和經驗，進一步豐富和完善新中國城市住房問題的研究。

一、公房征租的政策依據及現實意義

公產的概念古已有之，一般指政府所有的房屋和土地等不動產。清代公產的范圍大幅擴展，在前代荒地、屯田、沙田等形式外，根據占有形式和產權性質，出現了旗產、營產、逆產等類型。進入民國后，公產的范圍和規模進一步擴大，南京國民政府時期主要分為官產、旗產、營產、學產、逆產等項?？箲饡r期，中國共產黨領導的陜甘寧邊區政府也曾頒布公產管理辦法，明確公產包括政府公田、公房、公樹、公畜、公礦、學田、教產、抗日軍人之公田（即從前紅軍公地）以及其他不屬于私人之財產?？箲饎倮?，國民政府在各大城市接收了一批日偽財產，其中房屋為數不少，公產數量進一步擴大，但管理和經營非?；靵y。解放戰爭后期，中國共產黨的工作重心逐漸轉入城市，各大城市中的公房成為接管對象。由于缺乏經驗，在對城市的接管過程中，一些機關、團體、部隊爭奪和搶占城市公房，糟蹋毀壞房屋和家具，甚至還有一些干部擅自在城市公房中設立私人公館，在民眾中間留下了不良印象，一定程度上妨害了接收工作的進行。

1947年11月，華北重鎮石家莊解放，在接管初期，一度出現了無政府狀態，導致社會秩序混亂，“許多公共建筑的門窗雜物亦被破壞或取去”。在中共中央的關注和指導下，石家莊市政府迅速整頓接管秩序，穩定了社會形勢。1948年1月，石家莊市政府發布公告，決定對全市公房及其內部設備實行統一管理，任何使用公房的公私營商店、工廠、合作社及個人都須訂立租賃合同，并按照合同內容定期交付租金。在這一公告中，統一管理與收取租金是主要內容。1948年下半年，隨著中國人民解放軍在戰場上順利推進，中國共產黨的城市接管進程開始加速，制定一部城市公房管理辦法成為一項緊迫的任務。12月20日，中共中央印發由劉少奇起草的《關于城市中公共房產問題的決定》，主要精神有兩點：一是加強管理，城市接管后設立公共房產管理處，統一管理與分配城市公房，進城干部實行集中辦公和集中居住制度；二是收取租金，所有在城市公房居住及辦公者均須支付必要的房租，用作修理房屋、添置水電設備和家具、雇用管理人員及建造新房的費用。這一決定延續了石家莊布告的基本精神，統一管理與收取房租從中央層面得到確認并予以強化。

統一管理是解決接管初期爭奪與破壞城市公房問題的現實舉措，但為什么還要強調對公房收租呢？馬克思主義經典作家對此有過論述，恩格斯在《論住宅問題》中指出，房屋、工廠和勞動工具的用益權，至少在共產主義社會實現前的過渡時期難以無償地轉讓給個人或團體，即使由勞動人民實際占有全部勞動工具，也決不排除保存租賃關系。列寧在《國家與革命》中更加明確地指出，把屬于全民的住宅租給單個家庭就既要征收租金，又要實行一定的監督，至于過渡到免費分配住宅，那是與國家的完全“消亡”聯系著的。因此，恩格斯和列寧一致認為，在進入共產主義社會前，房屋租賃關系的存在是必要的。劉少奇在起草《關于城市中公共房產問題的決定》時是否受到恩格斯和列寧的影響，目前不得而知，從文件表述來看，當時主要考慮的還是現實問題。劉少奇指出，對城市公房實行統一管理并收取房租意義重大，不僅可以保護城市房屋免受破壞，還可以維持各級干部在城市中的秩序，防止干部腐化和官僚主義化。

平津解放前夕，根據中共中央軍委的指示，城市中的公共房產、企業、工廠、學校、廟宇場所均歸軍管會接管。1949年1月15日，天津解放，軍管會接管部設立不管處，負責接管城市公共房產及敵（日本）、偽（漢奸戰犯）房產。4月1日，不管處改組成立公產清管局，統一負責全市公有房地產的管理工作。1949年4月，華北人民政府發出統一管理城市公房的指示，要求一切機關、團體、學校及公私人員占用的公房均須按照行署、省、市規定的租賃價格交納租金，并進一步明確所收租金主要用于修繕和養護房屋，不得挪作他用。各大城市解放初期缺房嚴重，新政權暫時無力大規模建房和修房，通過收租來養護現房是保證市民有房居住的重要手段。天津市政府指出：“我們目前解決房屋問題的基本出發點，應是使公私所有房屋都能隨著發展生產、繁榮經濟、開展文化起其應有的積極作用，為此必須保護已有房屋免于破壞，并能及時修理已經危險的房屋，建筑新的房屋，使城市中的勞動居民能改善其居住的條件，從而有利于生產的發展和文化的推進。”此外，從天津解放初期的情況來看，對民用公房征租還有以下幾方面的重要意義：

第一，闡明中國共產黨的城市房屋政策，消除部分市民存有的“分房”“共產黨來了不交租”等幻想。天津接管初期，“住者有其房”的言論依舊在社會上蔓延，很多私人房主和房客都做了分房的思想準備。房主普遍存在怕斗爭、怕分房的恐慌思想，不敢收租，也不敢過問房產，有的在拆毀房內設備。一些房客甚至試探著分房，更有些人等不及主動要求先分房，如有軍屬要求先給他幾間房子，將來分房時就不搬家了。關于分房的說法也并非空穴來風，一方面是受解放區平分土地政策的影響；另一方面是之前確實有一些城市在接管過程中提出了分房的口號，如濟南在接管初期就提出了“人人有房住”的口號，導致房客不交租，房東不修房，政府極其被動，德州也曾提出“住者有其屋”的口號。公房住戶對新政權的房屋政策更是充滿不切實際的期待，普遍認為房租應該比以前低，甚至有不交租、白住的思想，尤其是那些多年免費居住在公房的住戶，認為不交租是理所當然的。在公房征租工作初期，有部分住戶希望以群眾的力量來讓政府減租，以此渾水摸魚，甚至有少數人暗中操縱租戶抗訂租約，如第三區國山里住戶孫虎臣和三介里住戶賀慶吾帶頭不交租。因此，通過開展公房征租工作，可以讓市民了解新政權的城市房屋政策，放棄不切實際的幻想，有利于城市秩序的建立。

第二，通過征租掌握城市公房的基本情況，改變公房管理的混亂局面?？箲饎倮螅鶕顸h河北平津區敵偽產業處理辦法，敵偽地產房產由中央信托局代為接管。由于沒有獲得日偽的房產清冊，所以主要依靠各單位申報，清查工作非常艱難，負責清理工作的中央信托局天津分局坦陳：“本市方面隱匿之敵產房屋，尚不在少。”當時媒體感嘆：“迄今津市究竟有若干敵偽房屋，始終無確切統計?！庇捎谇闆r復雜，敵偽房產的清理工作緩慢。根據1948年3月初的統計，全市共接管日本房產5195所，除標賣發還的834所外，還有4361所沒有處理；接管漢奸房產案件263件，僅處理24件。此外，房屋所有人和實際居住者之間經常發生租賃或騰讓方面的糾紛，強占和延期不騰房的案件很多。另據國民黨敵偽房屋清理委員會1948年4月的統計，在已接收的房屋中，被強占、轉租、轉倒的占比超過三分之一，真正出租的很少。由此可見，雖然天津在抗戰勝利后接管了大量日偽房屋，但未能實現有效管理。在解放軍進入天津前后，不少公房被破壞或設備被盜，甚至被市民趁亂占用，公產管理部門在接管后甚至不清楚城市中公房的實際數目。因此，通過開展征租工作，有助于摸清全市公房的基本情況，這是建立城市公房管理制度的基礎。

第三，帶動私人房屋問題的解決。新政權建立初期，天津市私人房屋租賃關系混亂，主客糾紛頻發，成為一大社會問題。若從穩定社會秩序、鞏固新生政權的角度而言，整頓占房屋總數絕大比例的私人房屋無疑是接管初期的當務之急。但是，城市公房無疑是未來解決住房問題的基礎，是新政權要大力發展與倚重的，同時對于促進與帶動私人房屋問題的解決有重要意義。這一點從后面的工作中也可看出，天津市公房征租工作于1949年6月啟動，遠早于1951年3月開始的私人房屋整頓工作。公產管理部門指出：“在1949年訂租時的計劃是為了帶動私人房租從紊亂的狀況中趨入正常，逐步達到合理?！贝撕螅a管理部門也一再強調“公產房租不應當比私產標準過低，因為房東房客都是要拿公產來比比”，如果公產租金過低，就會影響到私房租金的調整。此外，由于公房數量在城市房屋中占比較少，其征租工作方便開展，有利于起到帶動作用，在租金標準制定方面也能進行有益的探索，為解決私人房屋問題提供借鑒。

二、民用公房征租工作的開展及欠租問題

民用公房的征租工作由天津市公產清管局管理科負責。管理科下設經營股和四個管理組，負責全市11個區的征租工作：經營股負責一區和二區，第一管理組負責三區，第二管理組負責四區和五區，第三管理組負責六區和十區，第四管理組負責七區、八區、九區和十一區。接管初期，進城干部主要實行供給制（包干制），住用公房由單位統一繳納租金，所以民用公房征租對象主要為薪金制職工（以留用舊職員為主）以及一直在公房居住的普通住戶。

制定租金標準是開展民用公房征租工作的前提。由于缺乏經驗，天津市公產清管局首先參考了私房租金計算辦法和石家莊的公房征租辦法，但發現均不合適。經過實地調查和初步研究，天津市公產清管局于1949年5月下旬制定《評定租金臨時辦法》。該辦法貫徹了中共中央和華北人民政府關于公房租金的指示，確立的基本精神是保護及發展公房以繁榮城市，達到“以房養房”進而“以房建房”的目的。計租標準方面，主要參考環境（包括繁榮率及適用率）、新舊程度、設備情況和建筑材料四方面的情況，每個方面被賦予不同的“比數”：環境為8，新舊程度為5，設備情況為4，建筑材料為3，共計20。在計算房租時，根據各項條件的實際情況，給以適當的分數，每項最高為100分。將每項條件所得分數乘以該項“比數”，四項所得分數之和除以20即為該房每一計租單位（100平方市尺，約合11平方米，下同）的分數，每分折合1斤小米。根據測算，上等房屋每一計租單位約為100斤小米，下等房屋約為15斤小米。此外，規定貧苦烈軍屬減租20%～50%，貧苦公務人員減租10%～25%，貧苦市民、失業工人、公益事業團體減租5%～15%。

1949年6月1日，天津市《評定租金臨時辦法》正式實施，民用公房征租工作隨之開始。天津市政府對征租工作非常重視，要求全市供給制職員以外的各機關職員，如果住用宿舍則一律按照公產清管局的規定繳納房租，不得違章或推諉拖延。盡管有天津市政府的命令，但民用公房征租工作還是遇到了阻力。一些公房住戶企圖交低租，甚至抗租，主要存在以下幾種情況：（1）在推動訂租工作的初期，有的住戶認為解放后租金應該降低，甚至有白住不交租的思想；（2）有的住戶暗中操縱，不僅自己抗拒訂立租約，還煽動其他住戶以集體請愿或公文請求的方式要求政府降低租金；（3）很多住戶受到附近“抗租”戶的影響，開始觀望，有的住戶甚至因為受到威脅而不敢訂租。對此，天津市公產清管局的工作人員進行了耐心解釋，處理了一些“壞份子”，基本扭轉了局面。

由于強調“以租養房”，《評定租金臨時辦法》計算出的公房房租較高。即使是下等公房，每一計租單位仍高達15斤小米。根據1950年的調查，全市每月平均租金低于15斤小米的房屋要占到60%以上，貧民聚集的九區甚至可以達到92%。對此，天津市市長黃敬在各界代表會議上解釋說：“至于公有房屋出租租額，一般反映嫌高，因房屋修繕必須靠房租收入來解決，否則即無法保養房產。”公房征租工作開始后，對于天津市公產清管局制定的租金標準，公務人員普遍反映難以負擔。以稅務局為例，該局第三稽征所職員張登甲向局里反映：“房租過高，本人無力擔負。”郝卓英、陳殿武、王浩然等17名職員聯名給局里寫信訴苦：“每月所入有限，而該局所定之房價極高，非能力所負擔?！?949年9月，為了照顧貧困租戶的負擔，推動公房征租工作的開展，天津市公產清管局決定在原租金基礎上減去20%，并規定烈軍屬優待25%，公務人員優待20%，公益事業團體優待20%，貧苦市民根據情況給予不同年限、不同成數的優待。

1949年底，訂約工作基本完成，全市共有民用公房2679所、18395間。租金方面，全市每計租單位平均為19.5斤小米，各區情況又有所不同，與房屋質量有關。其中一區最高，每計租單位為34.1斤小米；十一區最低，每計租單位為10.9斤小米，較剛訂租時制定的租金標準已明顯降低。租戶方面，全市共有8460戶，其中集體住戶902戶，個體住戶7558戶。在集體住戶中，商店類最多，為705戶。在個體住戶中，公務人員1797戶、工人1421戶、小販975戶、商人794戶、無業人員732戶，這幾類人員占據主要比重。通過訂約工作，管理部門掌握了全市公房的基本情況，宣傳了新政權的房屋政策。

進入1950年后，全市公房住戶的欠租問題開始突出。1950年1月至6月，各月欠租米數分別為24693斤、33349斤、43132斤、69523.9斤、129909.3斤和296332.5斤，欠租比例分別為4.86%、6.39%、8.16%、13.04%、24.66%和52.93%，欠租情況開始逐漸嚴重。1950年全市民用公房住戶為9800余戶，公務人員占比最多，約為總戶數的19%。以1950年5月為例，該月累計欠租70余萬斤小米，其中公務人員欠租8.8萬余斤小米，約占12%。迪化道（今鞍山道）消防隊的大部分住戶自1949年起就不交租，影響了附近住戶交租的積極性。在公務人員欠租戶中，公安人員最多，也最難處理，欠租多在四五個月。市傳染病醫院部分職員欠租半年以上，欠租額達1000余斤小米。中央醫院職員中有110戶租住公房，其中78戶欠租。

由上表可知，天津市公安局、衛生局、教育局、稅務局等均為欠租大戶，普遍欠租半年以上，主要發生在公務人員居住集中的一區。那么，造成公務人員大面積欠租的原因是什么呢？

第一，天津解放初期職工收入較低，部分公務人員的收入與房租負擔不相匹配，這是初期出現欠租的主要原因。公房征租工作開始后，根據天津市公產清管局的調查，一般公務人員的負擔能力較弱。主要原因是公務人員家庭人口多，平均四五口，住用面積較大，房屋條件一般在中等以上，每月房租占到薪水的20%～25%。以天津市稅務局為例，職員張登甲每月薪金409斤玉米面，家里四口人，感覺房租負擔過重，希望局里發給證明辦理減租；職員朱鶴年每月房租60斤小米，全家六口全依靠他一人的收入，生活窘困，希望局里予以照顧；職員張鴻儒全家六口全靠他一人收入，每月收入410斤玉米面，房租69斤小米（約合76斤玉米面），但須一次性交納6月和7月的房租，他感到十分困難，希望局里暫借薪金以解燃眉之急；職員賈善擎每月薪金260斤玉米面，核定月租16斤小米（約合17斤玉米面），家里極其困難，自述“雖未斷炊，債務已經累累，對于市屬清管局所核定租金，雖不甚多，實感無力負擔”。類似的情況還有很多。公務人員生活的惡化并不是接管后出現的，而是在抗戰勝利后隨著社會經濟的崩潰逐漸積累的歷史遺留問題。

1949年12月，天津市公產清管局對幾個主要使用單位進行調查，其中公務人員的收入情況選取鐵路局、公安局、稅務局及衛生局四個機關，工人的收入情況選取中紡公司和鐵路局兩個單位。根據調查，四個機關的職員平均每月每戶收入409.35斤玉米面，房租支出約為55.35斤玉米面，房租支出額占收入的13.52%。中紡公司和鐵路局工人平均每月每戶收入419.41斤玉米面，房租支出約為22.21斤玉米面，房租支出額占收入的5.30%。通過對比可知，四個機關的職員和兩個單位的工人每月人均收入基本相同，但房租負擔差異顯著。這一差異主要是兩方面因素造成的：一是計租面積不同，部分公務人員住用房屋面積較大。二是計租規則不合理，《評定租金臨時辦法》將環境和新舊程度兩項賦予較大的比重。天津市的機關單位主要分布在一區，公務人員也集中居住在一區，占公務人員住戶總數的65%。一區原為日租界，大部分為日式建筑，分為陰暗兩間，兩戶合租，生活十分不便。但若供一戶居住，不僅浪費，而且房租負擔較重。公房管理部門曾嘗試動員困難住戶遷移到其他區，但住戶均強調社會關系不愿搬遷。此外，一區是核心城區，地理位置優越，環境較好，租金標準全市最高，這自然也加重了貧困租戶的負擔。

第二，從整體社會環境來看，天津解放初期全市房屋租賃關系極其混亂，公私房屋欠租情況非常普遍。根據天津市人民法院的統計，該院自1949年6月至1950年4月間共受理欠租案件722件，僅次于騰房和增租案件數，是引發主客糾紛的主要原因之一。天津解放前全市公房管理已經非?；靵y，并未實行統一管理，很多單位根本不收租，或不定期收租，職員普遍沒有交租的習慣。民用公房租金自1949年9月降低20%后，普通職員的負擔已經減輕，欠租的發生很多是住戶不注意交租日期造成的。根據1951年一區的材料，有75.6%的欠租戶對交租不重視，或習慣壓一個月，或一時周轉不開而欠租一兩個月，這一部分住戶收回欠租的可能性很大；還有4.8%的欠租戶屬于有交租能力而故意拖欠的，較難收回。二區的材料反映，很多欠租戶屬于思想認識問題，仍把管理機構當作“房產公司”，把房管干部當作“催租人”看待，全區僅有30%的欠租戶屬于真正生活困難。三區也有68%的欠租戶缺乏及時交租的習慣。對此，工作人員采取了勤催的辦法，每月把握住戶發薪時間去催租，較為有效。

第三，公房管理部門的征租方式存在問題。在1949年的征租過程中，公房管理部門一般會在每月初根據小米牌價確定每戶應納的當月房租金額。但這一時期物價變動頻繁，且呈持續增長態勢，所以公房住戶紛紛選擇在月末交租，這樣往往比月初能節省很多。如1949年11月物價暴漲，小米零售價格由10月的225元（人民幣舊幣，下同）漲至715.72元，增長2.18倍。也就是說，如果在11月末交租的話，可以較月初節省近70%，這無形中助長了拖欠交租的現象，嚴重影響了政府的租金收入。為此，1950年元月起改按當日小米牌價征租。與這一征租計價方式改革進行的同時，天津市場物價于1950年1月和2月迎來了新一輪暴漲。根據天津市工商局的統計，若以1949年12月的平均物價為基期，市場中26種主要商品的物價總指數至1950年2月底共上升112.7%，其中副食品價格因處于春節期間上升205.7%，食糧類上升125.6%。仍以小米價格為例，1950年2月的市場零售價格由1949年12月的836.98元增至1804.5元，增長一倍以上。在征租計價方式和物價的雙重變動下，很多長期以來習慣拖延交租的住戶負擔加重，欠租日益增加。

與此同時，1950年2月處于農歷春節期間，更加劇了公房收租的難度。在此情況下，一些負責征租的干部開始對工作失去信心，認為欠租是一個難以解決的問題，沒有很好地去收租。部分住戶故意拖延不訂租或不交租，也助長了其他住戶觀望和拖延交租現象的發展，導致1月至3月欠租數額的大量增長。由于公房住戶收入普遍不高，一旦形成欠租就會進入惡性循環，還了舊賬又會產生新賬，導致欠租現象日益嚴重。為此，天津市公產管理局函請各單位大力協助，對欠租干部進行說服教育，保證以后不再欠租，舊欠租金則按實際情況予以照顧，分期補交。欠租現象也引起了天津市政府的關注。市政府向各欠租單位發出通知，要求對欠租職工進行教育，要從“整體出發和重視政府法令為主，迅速照章訂租及繳納租金”。

三、改進民用公房征租工作的具體措施

天津市民用公房征租工作自1949年6月啟動，至1950年底已經積累了很多問題，尤其是公務人員的欠租問題，急需妥善解決。公務人員欠租問題的發生，既與職工生活狀況有關，也受到租金標準不合理、征租方式不科學、市場物價波動等客觀條件的影響。為此，天津市公產管理局采取了一系列改進措施。

（一）制定新的租金標準

租金標準是民用公房征租工作的核心，也是從根本上解決欠租問題的關鍵。房租標準是一個非常復雜的問題，而1949年天津《評定租金臨時辦法》出臺非常倉促，只用了一個多月的時間，無論是在理論上還是實踐中都遇到了一些問題。首先，該臨時辦法僅選定環境、新舊程度、設備情況和建筑材料四個指標來確定房租，更多反映的是房屋使用情況，而沒有考慮房屋管理成本，從理論上無法體現“以租養房”的基本精神。其次，四個指標的“比數”設置不合理，環境和新舊程度兩項的比重過高，占整體比重的65%，這對居住在市區繁華地段而房屋質量較差的住戶并不公平，而天津解放初期的實際情況是公私房屋普遍失修，需要修理的公房占90%左右。如公務人員集中居住的一區為舊日租界，地理位置優越，交通便利，房屋建筑年代也較近，所以計租分數較高。但這些房屋質量較差，設計也不合理，造成計租結果不公平。最后，該臨時辦法規則設計簡單，對于租金的計算較為籠統，所以在實際執行中受人為因素影響較大。雖然各單位在定租時進行了觀摩和比較，但仍出現了各區之間執行標準不一的現象。

公房管理部門對于《評定租金臨時辦法》存在的問題是清楚的，認為在城市中開展公房征租是一項新的工作，缺乏經驗，“要規定出一個適當的標準而且要把數目很大的公產房屋評定得合理，不使中間有偏高偏低的現象，是比較困難的”。為此，公房管理部門決定邊執行邊研究，從1949年11月開始著手制定新的計租方法。經過對全市房屋造價及居民負擔能力進行細致調查，并在1950年多次試驗，《公產房租計算辦法》于1951年1月正式施行?！耙宰怵B房”是這一時期民用公房的租金政策，租金不宜過高也不宜過低，兼顧房屋管理成本與住戶負擔水平，新的計租辦法就是依據這一原則制定的。根據《公產房租計算辦法》，房租由單純房租和地租構成。單純房租包含兩部分：一部分是建造房屋的投資及經營房屋所需費用，主要是從照顧成本來考慮的；另一部分是房屋的使用價值，如新舊程度、設備情況、環境等，起到調節作用。

租金計算公式為：每單位面積（100平方市尺）租金=房租基數×（1±設備率±新舊率±環境率）+地租。具體說明如下：（1）房租基數是指各級建筑物六成新時每月每單位面積的房租額，根據成本算出，主要包括折舊賠償金、修繕費、管理費、房地產稅、印花稅、保險費及利潤，這一部分是房租的主體。全市房屋被分為樓房和平房兩類，每一類又根據房屋建筑情況和屋內設備分為若干等級。其中樓房分5等，每月單位房租在18～37斤小米之間；平房分8等，每月單位房租在7～26斤小米之間。（2）設備率以房屋基數等級表所列的相稱設備為標準，合乎標準的不增不減。電燈、自來水、上下水道、廁所四項是主要條件，每增減一項增減5%；澡盆、暖氣及其他設備作為一項，根據其有無增加1%～10%，但設備增減總百分數不得超過20%。（3）關于新舊率，接管初期全市絕大多數民用公房為六成新，因此以六成新作為標準，每增減一成增減5%。（4）環境率分為住宅、商業、工業三種情況，其中住宅又細分為大環境和小環境，大環境以房屋所在地的交通情況及是否為住宅區作為主要條件，按照地政處規定的地價區等級在±30%的限度內進行增減；小環境主要是以房屋的整潔、光線、衛生、格局等條件，結合大環境在±30%的限度內酌情增減。（5）地租方面，規定各級地價以年息5%計算。

1951年底，因建筑材料價格上漲，為了不影響房屋保養，天津市公產管理局決定將單位租金提高30%，并把每單位房租基數的小米斤數改為計租分數，每一計租分為1400元。相較于1949年施行的《評定租金臨時辦法》，《公產房租計算辦法》更為科學、全面，糾正了之前各區租金標準不一的問題，促進了民用公房征租工作的順利進行，也成為新中國成立后天津市實行時間最久的計租辦法。

（二）改革征租辦法

在1949年和1950年的征租工作中，主要依靠工作人員上門與租戶訂約收租，效率低下。1951年4月27日，天津市政府發布了公房征租的改進辦法，主要內容如下：（1）各單位、機關、學校、公營工廠、企業、工會的薪金制人員，無論以本人名義或家屬名義租用公房，其應繳租金由所屬單位按月扣撥，統一繳付。（2）住在同一建筑物內的同一單位職工，由所屬單位以單位名義向公產管理局簽訂集體租約，應繳租金由各單位按月繳納。（3）若上述人員在統一扣繳前有欠租，所欠租金由所屬單位負責扣繳。這一改革強化了單位在職工交租方面的監管作用，具體表現為由單位統一扣租、清理欠租，簡化了交租手續，減輕了公房管理部門的工作負擔，對于減少欠租發生也有重要作用。隨著城市中“單位社會”的逐漸形成，由單位配合征租的優勢進一步突顯，這一征租方式在計劃經濟時期一直得以沿用。

對于沒有單位的普通住戶，天津市公產管理局采取征求基本住戶意見和地區負責制等辦法。如果住戶按期交租、信用良好，就會被列為基本住戶，公產管理局預收這些住戶部分租金，并給以相當于人民銀行折實存款的利率優待。這樣既使住戶獲得實惠，也可以減輕管理部門的收租負擔，對于其他住戶按時交租也有鼓勵作用。對于預收租金，天津市公產管理局一再解釋，這與私人房主以變相倒兌方式強制性的提前收租不同，以讓住戶安心。為了隨時掌握公房管理情況，保證及時收租，天津市公產管理局實行了地區負責制。每一位負責經租的工作人員都負責一片區域，明確責任，凡管區內的公房住戶及房屋情況，都由這一專人負責辦理。數人編為一個小組，每人向小組負責，小組向區負責，提高公房管理效率。

（三）集中清理欠租

1951年下半年，天津市公產管理局在各區組織開展清理欠租工作。一區從10月開始大力催租清欠，對不同的欠租戶采取不同的方式，大部分是用“勤到勤說”的說服動員方式。11月又對欠租戶發出通知，結合愛國運動及爭取續租權予以宣傳教育，收到較好效果。一些故意拖延交租的住戶被轉送到法院解決，對于公務人員的欠租則派專人到其工作單位接洽扣繳。三區從9月開始，針對欠租情況大力采用“開片會”“催?！薄巴ㄖ羺^說服教育”等方式進行催租，交租情況始見好轉。六區則將公房住戶組織起來，平均4～20戶組成一個基層小組。對于小組的任務，六區房屋科向各小組長解釋說：“不是政府叫小組催租，而是住戶們與管理公產機構的一個橋梁，是反映群眾對管理公產經營的意見的一個群眾組織，是協助政府更好地把公產管理起來?！钡謇砬纷鉄o疑是基層小組的主要任務，一些小組長以身作則，主動清理了欠租。通過1951年的清理工作，民用公房的欠租問題得到了基本解決。

民用公房征租過程中之所以出現欠租問題，除經驗不足及計租辦法存在缺陷外，很大程度上是由于當時私人房屋租賃市場的影響。從天津淪陷時期開始，隨著城市房荒的不斷加劇，房屋租賃關系混亂就成為社會頑疾。天津解放后，雖然人民政府采取了一些整頓措施，但在1951年之前一直收效甚微。1951年公房征租工作的改善，一方面是由于制定了新的計租辦法，改進了征租方法，另一方面也是由于私人房屋租賃關系得到了調整。1951年2月1日，天津市市長黃敬在天津市第三屆各界代表會議第一次會議上指出，當年要“用最大力量、以各種辦法提倡興建房產，并進一步解決租賃關系，以解決房屋問題”。3月6日，天津市政府向社會公布了《天津市私人房屋租賃暫行條例》，隨后在全市進行私人房屋租賃關系的調整工作，到年底基本上扭轉了之前的混亂局面。公、私房屋問題之間關系密切，互相影響，正是由于天津市政府將公、私房屋問題統籌解決，才整頓了長期混亂的私人房屋租賃市場，剛剛起步的公房管理工作也得以走向正軌。

四、結語

總體而言，1949—1951年天津市民用公房征租工作還處于經驗探索期、制度建設期。作為全國最早解放的特大城市，天津市在民用公房征租方面的實踐具有重要的探索意義。在計租辦法上，天津市積極落實中央“以租養房”的精神，先后制定并施行《評定租金臨時辦法》（1949年）和《公產房租計算辦法》（1951年），后者成為天津市長期使用的租金辦法。在征租方式上，天津市強化職工單位在統一扣租和清理欠租方面的作用，這一方式此后也一直得以沿用。通過完善計租辦法和改進征租方式，天津市順利解決了公務人員的欠租問題，民用公房征租工作走上了正軌，初步建立起城市公房管理制度，為此后的公房管理積累了寶貴經驗。與此同時，新政權開展民用公房征租工作也是一個與城市社會全面接觸進而建立政治認同的過程。在這一過程中，中國共產黨領導的新政權深化了對于城市社會的認識，積累了城市工作的經驗，中國共產黨的城市政策得以宣傳，以為人民服務的執政理念得到了大多數市民的認同。

【王星晨，歷史學博士，內蒙古大學歷史與旅游文化學院講師】

（責任編輯：羅素敏）