“分散式”輔警管理立法模式的困境與化解

鄧 豪

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),湖北武漢430073)

一、問題的提出

長期以來,數(shù)量上與警察相當(dāng)?shù)妮o警群體未進(jìn)入立法者的視野。自2016年國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》(以下簡稱《意見》)以來,各省市陸續(xù)出臺以“某省(市)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例(或管理辦法)”命名的地方法。《意見》出臺之前,由于缺乏規(guī)范化的招錄、晉升、保障、淘汰機(jī)制,暴露出諸多問題:招錄標(biāo)準(zhǔn)隨意,執(zhí)法權(quán)缺失及伴隨而來的違法用權(quán)現(xiàn)象頻發(fā),職業(yè)保障機(jī)制不完善等。此外,輔警規(guī)模呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢,規(guī)模龐大加之身份特殊,由此帶來的負(fù)面影響日益顯現(xiàn)。《意見》及關(guān)于警務(wù)輔助人員管理的地方立法旨在化解上述難題。立法實(shí)踐整體上表現(xiàn)為“分散式”:在無中央立法的背景下,由各省市地方人大或地方政府研究制定地辦法。

“分散式”立法實(shí)踐是漸進(jìn)式立法模式的表現(xiàn)之一,無論是全國人大常務(wù)委員制定法律抑或國務(wù)院制定行政法規(guī)都面臨信息約束，[1]表現(xiàn)為各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府治理模式存在差異,警務(wù)輔助人員通常由用人單位招錄、管理,而用人支出則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān),故而由地方進(jìn)行立法具備信息上的優(yōu)勢。”然而,“分散式”立法在實(shí)踐中表現(xiàn)為形式性,而非實(shí)質(zhì)性的:各地出臺的警務(wù)輔助人員管理地方法在形式和內(nèi)容上高度重復(fù),而部分應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)卻呈現(xiàn)區(qū)域差異,并且當(dāng)前立法無法對公安機(jī)關(guān)外的輔警管理活動(dòng)形成約束。這實(shí)際上削弱了“分散式”立法的作用。本文首先分析“分散式”輔警管理立法模式的現(xiàn)狀及成因,進(jìn)而解讀“分散式”輔警管理立法模式所面臨的困境。最后指出,輔警管理立法應(yīng)從形式上的“分散式”立法走向?qū)嵸|(zhì)性的“分散式”立法。

二、輔警管理立法實(shí)踐及其成因

(一)輔警管理立法實(shí)踐

1.立法背景。編外人員的規(guī)模擴(kuò)張不僅出現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)內(nèi),古今中國科層組織都面臨財(cái)政約束下正式編制人員不足的困境,因而都存在編外用人的情況,并普遍面臨編外人員規(guī)模擴(kuò)張問題。既有的研究從不同角度解釋了編外群體擴(kuò)張的原因,概括而言,編制管理的硬性約束與政府職能擴(kuò)張被認(rèn)為是編外群體規(guī)模擴(kuò)張的直接原因,財(cái)政的靈活性為編外用人提供條件,[2]“簡約治理”和“精英吸納”的融合構(gòu)成編外用人的政治邏輯與背景。[3]此外,編外用人盡管帶來爭議,例如“臨時(shí)工”通常被認(rèn)為是推卸責(zé)任的理由,但就整體而言,科層組織通過一系列約束措施,能夠降低編外用人可能帶來的風(fēng)險(xiǎn),使其合法性得到增強(qiáng)并維持穩(wěn)定。[4]輔警管理立法的背景主要包括兩個(gè)方面：首先是輔警身份的特殊性，這體現(xiàn)為輔警作為編外職業(yè)群體中的一員，有其共性。又因警察職業(yè)的特殊性，輔警職業(yè)的特殊性凸顯。輔警進(jìn)行行政執(zhí)法、刑事司法等活動(dòng)涉及執(zhí)法權(quán)的限制，無法律賦權(quán)意味著輔警參與上述活動(dòng)的正當(dāng)性與合法性缺失。其次是輔警規(guī)模呈擴(kuò)張趨勢，擴(kuò)大了正當(dāng)性與合法性缺失帶來的負(fù)面影響。我國被認(rèn)為是低警民比例的國家,萬人警民配比約為13.8%,美國、英國、德國、法國等國家均兩倍于我國。[5]我國獨(dú)特的社會(huì)治理傳統(tǒng),例如群眾路線的傳統(tǒng)、基層自治制度等,在一定程度上有助于塑造低警民比例下的社會(huì)秩序。盡管如此,公安機(jī)關(guān)仍需吸納社會(huì)力量以滿足工作需求,大部分觀點(diǎn)將其歸因于“警力不足”。[6]就本文討論的問題而言,輔警規(guī)模擴(kuò)張是對其進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)問題的起點(diǎn)之一,而規(guī)范化建設(shè)之所以滯后,原因在于“警力不足”的現(xiàn)象本身就具有復(fù)雜性。追溯輔警制度的由來與變遷,能夠看到這種復(fù)雜性的一個(gè)面向。

2.立法溯源。輔警體制的歷史可追溯至建國初期。盡管這一時(shí)期職業(yè)化的警察輔助力量沒有出現(xiàn)，但伴隨群眾路線和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全國的推廣，人民群眾通過參與維護(hù)社會(huì)治安，實(shí)際上也成為警察的輔助力量。1993年后,隨著治安聯(lián)防員體制的問題日益暴露以及社會(huì)治安形勢的好轉(zhuǎn),公安部要求減少治安聯(lián)防員的數(shù)量。到2008年,治安聯(lián)防制度徹底瓦解,被規(guī)范化的輔警體制取而代之。[7]2012年5月2日，蘇州市頒布了全國第一部關(guān)于輔警管理的地方性規(guī)章《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》。同時(shí),蘇州市人民政府法制辦對該規(guī)章出臺的背景和內(nèi)容要點(diǎn)進(jìn)行了解讀。①但是,直至2016年,全國其他省市普遍并未像蘇州市一樣制定地方性法規(guī)或規(guī)章。②轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2016年11月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》,各地相繼出臺輔警管理規(guī)范。③截至2022年10月,未出臺相應(yīng)輔警管理?xiàng)l例或規(guī)章的僅有青海、福建、遼寧、湖北等四個(gè)省級行政區(qū)。其余二十七個(gè)省級行政區(qū)中,廣東、四川、陜西、云南、吉林、天津、北京、海南八個(gè)地區(qū)由省級政府制定了地方性規(guī)章,黑龍江、河南、安徽、江西、湖南、甘肅、江蘇、山西、寧夏、河北、重慶、內(nèi)蒙古、上海、廣西、西藏、新疆、貴州、山東、浙江十九個(gè)地區(qū)由省級地方人大常委會(huì)制定了地方性法規(guī)。上述大部分省份均直接采取由省級人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的模式,少部分則采取先由省級人民政府制定地方政府規(guī)章,再由省級人大常委會(huì)制定地方行政法規(guī)的模式。例如,山東省人大常委會(huì)早在2022年7月28日頒布《山東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》之前,已由山東省人民政府于2019年3月26日頒布了《山東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》和《山東省公安機(jī)關(guān)輔警招聘工作實(shí)施細(xì)則》兩部地方政府規(guī)章。雖然大部分省份直接制定地方性法規(guī)，而非先制定地方政府規(guī)章，但也通過其他形式進(jìn)行試點(diǎn)立法。部分省份在省級輔警管理地方法規(guī)出臺之前,選擇在省內(nèi)部分市級行政區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)立法,如浙江省在制定出臺省級地方法規(guī)之前,在杭州市和寧波市分別開展試點(diǎn)，兩地于2020年10月27日和2020年10月28日通過了杭州市和寧波市兩市的輔警管理地方性法規(guī)。由此觀之,輔警管理制度化的過程呈現(xiàn)出中央推動(dòng)下地方快速擴(kuò)散,省級行政區(qū)域間“分散式”立法的特征。盡管存在“先規(guī)章后法規(guī)”與“先市級立法后省級立法”的實(shí)踐,但并非典型現(xiàn)象。

(二)“分散式”立法模式的形成原因

1.大國治理的空間制約要求輔警規(guī)范化建設(shè)考量地方差異。空間制約表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先,大國的區(qū)域差異大，城鄉(xiāng)、省域、縣域之間的社會(huì)基礎(chǔ)、財(cái)政體制存在差異,因而將輔警管理納入地方事權(quán)范圍內(nèi)具有合理性。具體而言,空間的差異表現(xiàn)為各地警力需求大小、財(cái)政體制與財(cái)政能力、轄區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)不同。即使是縣以下的行政區(qū)域內(nèi),仍然表現(xiàn)出區(qū)域差異,部分江浙地區(qū)相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)條件上就呈現(xiàn)分化。其次,輔警和警察的工作空間是社區(qū)和街頭,街頭空間的開放性使得立法難免掛一漏萬。相比其他編外職業(yè)群體,輔警與公眾接觸時(shí)間更長。在與公眾互動(dòng)的過程中，輔警和警察群體不僅是街頭官僚，也是國家權(quán)威的象征，輔警的行為關(guān)乎國家公信力。空間制約對立法帶來的影響在于:立法依賴的信息通常由地方所掌握,地方立法被認(rèn)為能夠照顧到地方差異性,從而使所立之法更加科學(xué)有效。在地方性較強(qiáng)的地域,地方先行立法模式優(yōu)于中央直接立法模式。例如,為保護(hù)紹興黃酒釀酒水源,浙江省人大常委會(huì)制定并多次修改完善《浙江省鑒湖水域保護(hù)條例》。地方立法有助于因地制宜、高質(zhì)高效地提升區(qū)域法治化水平,統(tǒng)一立法反而可能難以契合當(dāng)?shù)匦枨蟆６x予地方立法權(quán)的初衷也在于充分發(fā)揮地方與中央的雙重積極性。

2.信息約束下“分散式”立法模式具有合理性。立法工作具有高度的信息依賴性。由于制度改革過程中通常面臨知識、經(jīng)驗(yàn)和信息匱乏的問題,加之,大量信息分散且信息搜集成本高,故而在信息約束的困境下難以直接推動(dòng)全國立法。[8]為了彌補(bǔ)信息不充分導(dǎo)致的立法資源匱乏,先地方立法后中央立法,先單項(xiàng)立法后綜合立法,先制定地方政府規(guī)章后制定地方行政法規(guī)的漸進(jìn)式策略通常被運(yùn)用于全國立法的實(shí)踐中。輔警管理立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)高度依賴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。一方面,公安機(jī)關(guān)在組織內(nèi)部實(shí)際上形成并發(fā)展出了一套管理機(jī)制，另一方面,立法或是對其進(jìn)行確認(rèn)與調(diào)適,或是對其進(jìn)行改革。也因此,地方立法實(shí)際上也是推動(dòng)地方挖掘立法資源的過程。如果將經(jīng)驗(yàn)知識視為信息資源的類型,那么輔警管理立法的全過程即為信息資源拓展的過程:立法論證環(huán)節(jié)中,由于輔警管理涉及諸多部門,需要組織編辦、財(cái)政、公安、司法行政、人力社保、法院、檢察院等部門以及人大代表、政協(xié)委員、輔警代表等進(jìn)行溝通交流；法律草案形成后,還需要在征求意見環(huán)節(jié)中,吸納社會(huì)各界意見與建議,并進(jìn)行修改完善；法律生效施行后,地方立法機(jī)關(guān)還要對立法效果進(jìn)行評估。上述三個(gè)環(huán)節(jié)是對各主體掌握的經(jīng)驗(yàn)知識進(jìn)行整合的過程。也因此,地方立法相較于中央立法更能夠挖掘地方獨(dú)有的知識。由地方先行立法能夠減少全局性失誤,并為中央立法提供先行經(jīng)驗(yàn)。

3.承包型法治為“分散式”輔警管理立法模式提供空間。有學(xué)者提出,承包型法治是相對于代理型法治與自治型法治而言的,是基于我國行政發(fā)包制下中央與地方在法治建設(shè)過程中表現(xiàn)為“發(fā)包—承包”關(guān)系而劃分的一種理想類型。在這一模式下,地方立法具有較強(qiáng)的激勵(lì),中央對地方立法名義上強(qiáng)控制實(shí)際上弱控制。[9]“分散式”輔警立法模式是承包型法治的產(chǎn)物,中央將輔警管理有關(guān)的事權(quán)、治權(quán)發(fā)包至地方,地方根據(jù)中央政府授予的治理權(quán)限,在屬地自主設(shè)計(jì)輔警管理制度。地方法治建設(shè)往往涉及對行政權(quán)的限制,對地方政府的行為形成約束,輔警管理立法降低了地方公安機(jī)關(guān)編外用人的靈活性、隨意性。盡管如此,承包型法治下地方政府仍然有較強(qiáng)的動(dòng)力推動(dòng)立法。首先,作為承包方,能否完成中央政府2016年頒發(fā)《意見》所設(shè)定的指標(biāo)任務(wù)會(huì)影響到中央對地方的資源投入與官員的晉升等切實(shí)利益。其次,承包型法治中多個(gè)承包方之間呈現(xiàn)競爭格局。在輔警管理立法過程中,各地立法進(jìn)程不一,滯后省份往往面臨壓力,少數(shù)省份試圖在立法過程中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新以爭取更多的注意和資源,大部分省份則把爭取不落后作為目標(biāo)。最后,承包型法治下中央政府的實(shí)際控制較弱,中央對地方輔警管理立法的考核借助于指標(biāo)和數(shù)據(jù),立法過程與內(nèi)容往往在考核指標(biāo)中所占權(quán)重低。故而盡管輔警管理地方立法內(nèi)容各地區(qū)高度重復(fù),但由于中央缺乏約束機(jī)制,地方在該模式下占有較強(qiáng)的剩余控制權(quán)。

三、“分散式”輔警管理立法模式的困境與解讀

(一)“分散式”立法模式的內(nèi)在局限性

1.地方立法無法化解輔警參與執(zhí)法的合法性爭議。執(zhí)法權(quán)以國家強(qiáng)制力為前提條件,在法律保留原則的約束下,涉及賦予執(zhí)法權(quán)的事項(xiàng)只能由全國人大制定法律加以規(guī)定。具體而言,執(zhí)法的主體、程序、內(nèi)容都應(yīng)嚴(yán)格限制。由此,地方行政法規(guī)或地方政府規(guī)章均不能賦予輔警群體執(zhí)法權(quán)。然而,實(shí)踐中難以區(qū)分“輔助”執(zhí)法行為與執(zhí)法行為,因?yàn)橥鶊?zhí)法的過程即執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的過程,故目前出臺的輔警管理立法普遍規(guī)定輔警只能在民警帶領(lǐng)下參與執(zhí)法。這一定程度上降低了執(zhí)法權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn),但執(zhí)法過程涉及諸多環(huán)節(jié),且執(zhí)法分為刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法,如未對“輔助”的情形進(jìn)行類型化的梳理,立法或難發(fā)揮引導(dǎo)實(shí)踐的效用。對公安機(jī)關(guān)而言,輔警制度的立法目標(biāo)應(yīng)是提升輔警群體嵌入警務(wù)運(yùn)作機(jī)制的效率,同時(shí)規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。綜上,地方法一方面無權(quán)賦予輔警執(zhí)法權(quán),另一方面其立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又要求明確輔警與執(zhí)法權(quán)的關(guān)系,具體而言,核心問題是界定“輔助”的含義與情形。回應(yīng)輔警參與執(zhí)法的爭議,有兩條可能的路徑:一是法律賦予輔警群體部分執(zhí)法權(quán),嚴(yán)格限制執(zhí)法的程序與內(nèi)容;二是嚴(yán)格限制輔警參與執(zhí)法,列舉“輔助”的具體情形并以兜底式條款確認(rèn)和總結(jié)。現(xiàn)行的地方法采取第二種方式,在無法律授權(quán)的前提下,地方法不能賦予輔警群體執(zhí)法權(quán)。第二種方式一定程度上有利于規(guī)范化建設(shè),但因難以界定“參與”的含義，而使其在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部難實(shí)施。

2.地方立法能力制約下難以真正發(fā)揮效能。地方立法能力制約體現(xiàn)在知識、信息來源的有限性削弱立法科學(xué)性；跨區(qū)域間不協(xié)同將導(dǎo)致地方立法實(shí)施難、效用低，以及地方在立法上的保守策略,容易導(dǎo)致立法的高度重復(fù)性,使得地方差異性難以凸顯,并且整體上增加立法成本。立法能力不足所帶來的后果是立法質(zhì)量不高,具體而言,立法質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)包括價(jià)值合理性與形式合理性及現(xiàn)實(shí)合理性。其中,價(jià)值合理性指權(quán)利本位、可持續(xù)發(fā)展及知識價(jià)值在立法中的彰顯,形式合理性包括穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性、完備性,現(xiàn)實(shí)合理性著眼于立法的必要性、可行性與適時(shí)性。[10]立法論證通常是在理論界與實(shí)務(wù)部門專家調(diào)研與實(shí)踐的基礎(chǔ)上交流討論,同時(shí)吸納社會(huì)公眾的意見,尤其是立法影響最大的群體的意見。就警務(wù)輔助人員立法而言,所涉及的部門包括公安、民政、財(cái)政等部門。地方可以在全國范圍內(nèi)邀請專家參與立法論證,提供立法建議與意見。實(shí)踐中，本地的科研院所通常能為立法提供智力支撐,在草案出臺后向大眾征求意見也是提高立法質(zhì)量的重要途徑。地方立法能力制約的另一個(gè)面向在于,在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的背景下,“中央政府具有剩余控制權(quán)和無上的權(quán)威,立法權(quán)高度集中于全國人大,地方政府不享有地方自治的權(quán)力,中央對地方政府決策的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)是不受任何制度約束的”。[11]在立法層面,首先表現(xiàn)為幾乎任何可由地方法規(guī)定的事項(xiàng),中央立法都可加以規(guī)定；其次是中央的“意見”“辦法”等“紅頭文件”雖不構(gòu)成地方法的上位法依據(jù),但實(shí)際上能夠形成對地方立法的指引。依據(jù)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第七十三條,地方性法規(guī)大致可以劃分為三類:先行性立法、純粹地方性事務(wù)立法與執(zhí)行性立法,前兩類可以認(rèn)為是創(chuàng)制性地方立法,執(zhí)行性立法則需有上位法依據(jù)。[12]該規(guī)定限制了輔警管理地方性法規(guī)的內(nèi)容范圍，即如涉及執(zhí)行性事務(wù)的，應(yīng)當(dāng)受上位法限制。而就非執(zhí)行性事務(wù)，地方立法有較大的創(chuàng)制空間。對于部分省份以地方政府規(guī)章的形式確立輔警管理制度,《立法法》也在第八十二條明確限制了相關(guān)規(guī)章的范圍,即其內(nèi)容只能是純粹地方性且為執(zhí)行性事務(wù)。就輔警管理立法而言,首先,2016年發(fā)布的《意見》不屬于地方法的上位法,作為上位法依據(jù)的主要是以下四部:《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《警察法》)《公安機(jī)關(guān)組織管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)《中華人民共和國勞動(dòng)法》(以下簡稱《勞動(dòng)法》)《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》(以下簡稱《勞動(dòng)合同法》)。除2007年開始實(shí)施的《規(guī)定》第二十二條規(guī)定公安機(jī)關(guān)依批準(zhǔn)程序可以對專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位實(shí)行聘任制外,其余三部法律均沒有關(guān)于警務(wù)輔助人員的直接規(guī)定,但同樣構(gòu)成對輔警管理立法的上位法約束。第一,《警察法》作為上位法規(guī)定了警察的職權(quán)范圍,并排除其他主體具備此類職權(quán)。第二,輔警通常與公安機(jī)關(guān)訂立勞務(wù)合同,或由公安機(jī)關(guān)與第三方公司簽訂勞務(wù)派遣合同,輔警與勞務(wù)派遣公司訂立勞務(wù)合同。因而《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》也對輔警管理立法構(gòu)成上位法約束。《意見》第一條指出,制定該辦法主要法律依據(jù)即為上述四部。概括而言,地方立法實(shí)際上受《意見》指引,但由于《意見》本身在性質(zhì)上不屬于法規(guī)或規(guī)章,因而構(gòu)成輔警地方立法的上位法依據(jù)也即《意見》的制定依據(jù)。由此觀之,一方面輔警地方立法實(shí)踐在中央文件的指引下進(jìn)行；另一方面,直接的上位法依據(jù)缺位又使得地方輔警管理立法難發(fā)揮效能,“地方性”的特征不明顯,并最終削弱了地方立法效能的發(fā)揮。

3.難以實(shí)現(xiàn)法的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性與內(nèi)在協(xié)調(diào)性。吉登斯對現(xiàn)代性的研究指出，現(xiàn)代國家以各種方式影響人們的生活,行政力量空前地滲透到基層社會(huì),發(fā)展出高度監(jiān)控的體系。現(xiàn)代性的“脫域機(jī)制”,更使人們的生活實(shí)踐具有前所未有的可能和機(jī)會(huì),卷入到更為廣闊的社會(huì)互動(dòng)中,也因此行為策略和生活方式超越地方性。[13]在多元規(guī)范中，法律的重要在于它是改變規(guī)范多元格局、改變結(jié)構(gòu)和關(guān)系的重要變量，并且這一變量是我們相對能夠控制的。法律規(guī)范在多元規(guī)范中的競爭優(yōu)勢表現(xiàn)為統(tǒng)一性、穩(wěn)定性與內(nèi)在協(xié)調(diào)性。2015年新修改的《立法法》將地方性法規(guī)的制定權(quán)拓展到設(shè)區(qū)的市,原因之一在于實(shí)踐中“紅頭文件”數(shù)量多,并且質(zhì)量低、重復(fù)性高、穩(wěn)定性與統(tǒng)一性弱等弊端凸顯。在法治政府建設(shè)的推進(jìn)過程中,以統(tǒng)一、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的行政法規(guī)與規(guī)章替代“紅頭文件”是應(yīng)有之義。各地現(xiàn)行的輔警管理地方行政法規(guī)或規(guī)章,一定程度上緩解了過去法律空白及“紅頭文件”帶來的問題。但在中央立法缺位的情況下，當(dāng)前立法未能走出困境。各地輔警立法所呈現(xiàn)出來的內(nèi)容上的高度統(tǒng)一性表明,地方立法因地制宜的優(yōu)勢難以發(fā)揮,沒有體現(xiàn)分散式立法的應(yīng)有價(jià)值。其次,在法律體系上,輔警管理立法并無上位法依據(jù),因而法律體系上的統(tǒng)一性與內(nèi)在協(xié)調(diào)性無從談起。最后,相比于“紅頭文件”,地方立法增強(qiáng)了穩(wěn)定性和可預(yù)測性,但法的穩(wěn)定性本身只是相對而言的,處理好穩(wěn)定與靈活間的關(guān)系,是法律發(fā)揮作用的前提。立法實(shí)踐中,輔警管理地方法的出臺速度快、征求意見周期短、條款規(guī)定“粗”。④由此帶來的問題是立法后難以發(fā)揮效能,即使實(shí)現(xiàn)了形式上的穩(wěn)定性,但為保障立法質(zhì)量應(yīng)基于立法后評估的結(jié)果及時(shí)修改。其次,由于條款內(nèi)容籠統(tǒng)，故公安機(jī)關(guān)仍需制定配套制度或依“潛規(guī)則”招錄、管理、淘汰輔警,這也進(jìn)一步破壞了法的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性與內(nèi)在協(xié)調(diào)性,難以發(fā)揮法的實(shí)效。

(二)“分散式”立法形式化阻礙立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

1.“分散式”輔警管理立法走向形式化。采取“分散式”立法模式，一方面是基于考量地方差異性的需要,通過差異化立法進(jìn)而實(shí)現(xiàn)差異化輔警管理,使各地輔警管理活動(dòng)具備與本地警務(wù)體制、財(cái)政體制、轄區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的法律依據(jù)。另一方面,“分散式”立法也是信息約束下為中央立法拓展信息資源的重要途徑。然而,由各地分別制定輔警管理地方法并不意味著立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前,“分散式”輔警管理立法模式走向形式化,難以實(shí)現(xiàn)上述立法目標(biāo)。這主要表現(xiàn)在地方立法形式與內(nèi)容高度重復(fù)、同類事項(xiàng)規(guī)定不統(tǒng)一、“參照執(zhí)行”模式難實(shí)施三個(gè)方面。

第一，地方立法形式與內(nèi)容高度重復(fù)。《意見》從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障五個(gè)方面,提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理的措施及要求。比較各省輔警管理立法與《意見》,可以發(fā)現(xiàn),在形式層面,各地輔警管理法在結(jié)構(gòu)上與《意見》相似。在內(nèi)容層面,盡管地方立法有部分細(xì)化與創(chuàng)新規(guī)定,但在涉及地方事權(quán)的事項(xiàng)上并未凸顯地方特色,大部分條款重復(fù)《意見》中的表述。同時(shí),各省份之間也呈現(xiàn)高度重復(fù)的特征,僅在條款順序與語言表述上不同,盡管有少數(shù)創(chuàng)新性條款,但占條款總數(shù)的比重低。結(jié)構(gòu)合理有利于促進(jìn)法律內(nèi)容表達(dá)的科學(xué)化,章節(jié)順序也可以凸顯出不同地區(qū)輔警管理規(guī)范化建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)與地方特色。然而,當(dāng)前輔警管理地方立法各地在結(jié)構(gòu)上的差異小,大部分地區(qū)趨同。例如在章的順序上,吉林、廣東、江蘇等5個(gè)地區(qū)的地方法將“職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)”設(shè)為分則的第一章,山西、河南、寧夏、上海、重慶等13個(gè)地區(qū)則將“招聘”作為分則第一章。在章的數(shù)量上,除北京市外,其他省均由總則、分則、附則三個(gè)部分組成,其中總則和附則各占一章,分則由四到六章組成,包括職責(zé)、招聘、管理、保障、監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。從內(nèi)容上看,盡管地方立法普遍在第一條規(guī)定將“法律、行政法規(guī)與本省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)際”作為立法依據(jù),但在輔警的定義、分類、招聘原則、職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容上,各地立法均直接或間接重復(fù)《意見》中的表述。另外,地方立法之間在額度管理原則、監(jiān)督規(guī)則中的回避條款、解除合同的情形規(guī)定、附則中的“參照執(zhí)行”條款上也呈現(xiàn)高度相似的特征。整體而言,對于《意見》等上級部門出臺的政策中未明確的內(nèi)容,地方立法采取規(guī)避策略,通過不規(guī)定或模糊化表達(dá)的方式避免風(fēng)險(xiǎn)。以警械使用規(guī)則為例,《意見》等政策文件未明確輔警使用警械的規(guī)則,且《人民警察法》中明確了警械使用的主體為人民警察,但實(shí)踐中警務(wù)輔助人員有使用自衛(wèi)性與約束性警械的必要性與合理性,在上位法缺失、政策指引不明確的情況下，地方立法有的通過不予以規(guī)定的方式直接規(guī)避警械使用問題，有的則將輔警可以使用的警械范圍限制為“約束性警械”或以“警用裝備”“警用器械”等稱謂模糊化處理，從而實(shí)現(xiàn)間接規(guī)避。地方立法的創(chuàng)新需要以本地治理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),并通過總結(jié)提煉,使之成為能夠適用于本地區(qū)的規(guī)范條文。由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,并通過規(guī)范化建設(shè)進(jìn)一步推動(dòng)有益經(jīng)驗(yàn)在省域范圍內(nèi)擴(kuò)散,從而實(shí)現(xiàn)地方立法的目標(biāo)。以輔警管理地方法引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)信息化建設(shè)的條款為例,浙江、海南兩地在立法中明確將信息化手段運(yùn)用于輔警管理。其中浙江省的表述為“運(yùn)用數(shù)字化等手段加強(qiáng)對輔警的日常管理和監(jiān)督”；⑤海南省的規(guī)定具體化了數(shù)字化技術(shù)的類型“縣、自治縣人民政府公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),優(yōu)化工作崗位和流程,提高執(zhí)法能力和效率,合理使用輔警”。⑥上述規(guī)定的出臺,一方面依賴于實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn),基于經(jīng)驗(yàn)地方立法才能確定信息技術(shù)的類型、推廣主體以及運(yùn)用場景。另一方面,也需要以地方重視將立法作為推進(jìn)輔警管理數(shù)字化水平的途徑為前提。缺乏治理經(jīng)驗(yàn)或忽視通過立法推廣經(jīng)驗(yàn)都可能使輔警管理地方法缺乏特色,從而在內(nèi)容上與其他地區(qū)高度重復(fù)。

第二，地方立法同類事項(xiàng)規(guī)定不一。“分散式”立法并不等同于“一地一法”,而應(yīng)兼顧地方差異與法的統(tǒng)一性,當(dāng)前立法一方面存在地方差異性不足的弊病,另一方面存在區(qū)域間協(xié)同的規(guī)定不統(tǒng)一,這使得地方立法進(jìn)一步陷入形式化的困境。有研究指出,輔警管理地方立法之間對同類制度的規(guī)定不統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:輔警稱謂不統(tǒng)一,層級化管理制度不統(tǒng)一,同一違法行為的處罰規(guī)定不一。[14]同一事項(xiàng)的規(guī)定統(tǒng)一與否并非判斷立法是否走向“形式化”的唯一標(biāo)準(zhǔn)。首先，輔警稱謂雖不統(tǒng)一但各地立法指向的實(shí)質(zhì)含義相同。其次，層級化管理制度應(yīng)當(dāng)尊重地方差異，建立統(tǒng)一的層級化管理制度并不可行。因此，輔警管理立法中輔警稱謂不一，層級化管理制度不統(tǒng)一,并非形式化的表現(xiàn)。最后，各地對同一類違法行為的處罰規(guī)定不同偏離了法制統(tǒng)一原則，而非兼顧地方差異的表征，是立法形式化的主要表現(xiàn)。就輔警的稱謂問題,該研究指出,部分地方立法將警務(wù)輔助人員等同于輔警,比較而言,警輔人員的概念更為準(zhǔn)確:輔警一詞淵源于境外的“輔助警察”概念,職責(zé)上接近于我國地方立法中的“勤務(wù)輔警”,文職輔警在國外不屬于輔警管理序列,而屬于文職人員。[15]這一觀點(diǎn)是難以成立的。首先，《意見》中明確將警務(wù)輔助人員的范圍限制為“依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用,履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員”。警務(wù)輔助人員的含義受到限制,各地立法通過重復(fù)《意見》中該條款所明確的范圍實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。其次,文職輔警和勤務(wù)輔警的職責(zé)在實(shí)踐中往往難以完全區(qū)分,勤務(wù)輔警同時(shí)也可能承擔(dān)大量文職輔警的事務(wù)。就層級化管理制度而言,輔警層級管理制度的多元化和差異化具有現(xiàn)實(shí)合理性,層級管理制度是一種激勵(lì)制度,資源是實(shí)現(xiàn)激勵(lì)的前提,由于各地資源稟賦不同,推行層級化管理的能力呈現(xiàn)差異。當(dāng)前明確設(shè)定了輔警層級的地方以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份為主，如廣東、天津、江蘇等省，這一現(xiàn)象印證了層級化管理制度與地方資源稟賦的關(guān)聯(lián)性。在針對違法制造、販賣或購買、持有、使用輔警服裝、標(biāo)識的法律責(zé)任追究規(guī)定上,各地情況不一，部分省份無規(guī)定,有規(guī)定的省份在責(zé)任追究方式上不一。其中,廣東、吉林、天津、山西、寧夏、江西、黑龍江、四川、甘肅、新疆、海南、北京、廣西、西藏、貴州、浙江十六個(gè)地區(qū)的輔警管理法中未規(guī)定責(zé)任追究條款。另外,廣東、吉林、天津、四川、海南、北京六個(gè)地區(qū)以地方政府規(guī)章的形式出臺輔警管理地方法,因而無權(quán)設(shè)定行政處罰。此外,在江蘇、河南、湖南、安徽、重慶、河北、內(nèi)蒙古、上海、山東九個(gè)地區(qū)制定的輔警管理地方法中,盡管均設(shè)定了法律責(zé)任追究條款,但其規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)形式不一,罰款的數(shù)額區(qū)間不同。(見表1)

表1“非法制造、販賣或購買、持有、使用輔警服裝、標(biāo)識”條款差異一覽表

續(xù)表

盡管《立法法》賦予了地方行政法規(guī)設(shè)定沒收和罰款等行政處罰的權(quán)限,但就“非法制造、販賣與購買、持有、使用輔警服裝、標(biāo)識”的違法行為而言,其不屬于地方特色的范疇,部分地方予以規(guī)定而部分地方不予規(guī)定,且規(guī)定不一實(shí)際上損害了法秩序的統(tǒng)一性。在無中央立法統(tǒng)制和政策明確指引的前提下,“分散式”輔警管理地方立法要避免形式化,應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)一的法律責(zé)任承擔(dān)方式及罰款數(shù)額區(qū)間。當(dāng)前輔警管理地方法在地方特色范疇外的事項(xiàng)上未能統(tǒng)一,除了前文指出的問題,還包括實(shí)踐中飽受關(guān)注的警車與警械使用問題。

第三，地方立法“參照執(zhí)行”模式難實(shí)施。當(dāng)前各地輔警管理立法將調(diào)整范圍限制為公安機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員管理活動(dòng),對人民法院、人民檢察院與司法行政管理、監(jiān)獄戒毒部門內(nèi)的輔警職業(yè)群體,部分省份在立法中通過設(shè)置“參照執(zhí)行”條款試圖指引公安機(jī)關(guān)外的輔警群體管理活動(dòng)。這種方式可概括為“參照執(zhí)行”模式,區(qū)分于各部門單獨(dú)立法與部門協(xié)同的綜合立法模式。現(xiàn)行地方法中,各地限制在可參照執(zhí)行的事項(xiàng)范圍規(guī)定上不同。河南省、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)、黑龍江省、安徽省、四川省、甘肅省、重慶市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省12個(gè)省級地方法中的事項(xiàng)范圍限制可歸納為招聘、使用、管理、監(jiān)督、保障五類。其余省份中,湖南省將事項(xiàng)范圍限制為“監(jiān)督管理”,浙江省將事項(xiàng)范圍限制為“待遇保障”,就其招聘使用、職責(zé)范圍和管理監(jiān)督,則由其他主管部門參照本條例確定的原則規(guī)定。此外,部分地方法進(jìn)一步細(xì)化,明確了“另行規(guī)定”的主體及事項(xiàng)。例如,河南省、安徽省、海南省、新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)明確了就警務(wù)輔助人員的具體職責(zé)和權(quán)利義務(wù)由高級人民法院、人民檢察院和司法行政部門參照條例確定的原則另行規(guī)定。河北省則規(guī)定，其他機(jī)關(guān)輔警的額度、招聘、使用、管理和保障等事項(xiàng)“另行制定具體辦法,經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”。廣東、吉林、天津、山西、江西、北京六個(gè)地區(qū)地方法未明確其他機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員管理是否參照執(zhí)行公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理地方法。(見表2)

表2“參照執(zhí)行”條款一覽表

首先，為什么當(dāng)前普遍將調(diào)整范圍限制為公安機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員管理活動(dòng),未直接將其他機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員管理納入其中？一方面,編外用人的實(shí)踐廣泛存在于不同類型的科層組織,部門分工的體制不宜制定綜合性的“編外人員法”。另一方面,由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)排除警察權(quán)的使用,故而規(guī)范化建設(shè)相較于其他機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員具有迫切性。又由于公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)等部門均有警務(wù)輔助人員,但其工作內(nèi)容和工作性質(zhì)各不相同,且各部門的財(cái)政體制、日常事務(wù)運(yùn)作機(jī)制、輔助人員招聘機(jī)制等方面各不相同,統(tǒng)一立法需要耗費(fèi)更高的立法成本,加之公安機(jī)關(guān)以外的部門無上級推動(dòng)的壓力,故而設(shè)置“參照執(zhí)行”條款,既緩解了其他部門無規(guī)章制度可循的困境,也是立法成本限制下的最優(yōu)選擇。其次,為何在“參照執(zhí)行”條款的事項(xiàng)范圍限制上呈現(xiàn)差異？這與輔警管理地方法的性質(zhì)不同有關(guān),例如廣東、吉林、天津、北京均以地方政府規(guī)章的形式制定地方法,因而在涉及無上位法依據(jù)的事項(xiàng)上,地方政府規(guī)章無權(quán)規(guī)定屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。而且,“參照執(zhí)行”模式具有試點(diǎn)功能,即先制定適用于公安機(jī)關(guān)的輔警管理法,在吸收公安部門的經(jīng)驗(yàn)后再針對其他機(jī)關(guān)的輔警管理活動(dòng)單獨(dú)立法。“參照執(zhí)行”模式是在無綜合性立法,又不具備各部門單獨(dú)立法的條件下的無奈選擇,但其實(shí)際上難以付諸實(shí)施。盡管各地考慮了地方差異性,設(shè)定的“參照執(zhí)行”事項(xiàng)范圍不同,但“參照”意指該條款僅提供指引,是否按該條例執(zhí)行以及如何參照執(zhí)行均具有較強(qiáng)的靈活性,也因此,當(dāng)前各地輔警管理地方法實(shí)際上難以對公安機(jī)關(guān)外的其他主體的輔警管理活動(dòng)形成約束。無論是基于提高立法效率,避免重復(fù)立法,多頭立法的考量,還是從推動(dòng)構(gòu)建良好的輔警職業(yè)生態(tài),差異化管理輔警職業(yè)群體的同時(shí)避免規(guī)則沖突的初衷出發(fā),當(dāng)前立法中的“參照執(zhí)行”條款欠缺實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件。

2.形式化的成因。前文已解釋了“分散式”立法模式的成因，且肯定此種模式盡管具有內(nèi)在局限性，但也具有必然性與合理性。例如，可以填補(bǔ)法律空白，回應(yīng)輔警法律地位上的爭議，照顧地方差異性以及為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。但顯然，當(dāng)“分散式”立法模式走向形式化，以上作用將無法發(fā)揮。之所以走向形式化，直接原因有很多：地方立法的保守性、立法能力制約、立法成本最小化的考慮、地方差異性不顯著等。筆者認(rèn)為，編外用人實(shí)踐與規(guī)范化建設(shè)的張力以及承包型法治下輔警管理立法“層層下發(fā)”的邏輯是其根本原因。

第一，編外用人實(shí)踐與規(guī)范化建設(shè)之間存在張力。在“110”警務(wù)體制之下，公安工作表現(xiàn)為“應(yīng)急性”“全天候性”，即按照《110接處警工作規(guī)則》,接警員在接到報(bào)警后應(yīng)當(dāng)馬上根據(jù)事件的類別和發(fā)生地指揮相應(yīng)的處警員,其中市區(qū)內(nèi)的處警人員應(yīng)在五分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場,郊區(qū)的應(yīng)十分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場。這種“報(bào)警——接警——處警”的模式?jīng)]有中間環(huán)節(jié),缺乏篩選“有效警情”的機(jī)制。加之,公安機(jī)關(guān)不僅要履行行政職能與刑事司法職能,還要承擔(dān)諸多公共服務(wù)性事務(wù)。也因此,在事務(wù)繁多但民警數(shù)量有限的公安機(jī)關(guān)內(nèi),編外用人調(diào)適了公安機(jī)關(guān)“警力不足”的困境,以低成本的方式吸納社會(huì)力量以應(yīng)對繁雜的事務(wù)。與此同時(shí),同樣供職于公安機(jī)關(guān),輔警與警察盡管在法律上的身份不同,招錄、福利保障、淘汰機(jī)制也不同,但工作模式類似。輔警制度的建立一方面的確推進(jìn)了規(guī)范化的進(jìn)程,是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。然而，編外用人模式與“運(yùn)動(dòng)式治理”類似，后者雖然長期面臨合法性爭議，卻在社會(huì)治理中發(fā)揮重要作用，因此長期存在。編外用人制度在發(fā)揮作用的同時(shí)也面臨合法性爭議,輔警管理立法寄希望于通過規(guī)范化建設(shè)減少爭議,同時(shí)繼續(xù)發(fā)揮其作用，但也面臨以下阻力。一是編外用人降低了成本且契合科層組織的利益,輔警管理立法嚴(yán)格限制了輔警參與公安機(jī)關(guān)內(nèi)事務(wù)的范圍,并且規(guī)定公安機(jī)關(guān)需要對輔警提供培訓(xùn)、福利保障,承擔(dān)輔警違法行為導(dǎo)致的國家賠償責(zé)任。這實(shí)際上對公安機(jī)關(guān)編外用人實(shí)踐形成約束。故而地方缺乏推進(jìn)輔警管理立法的主動(dòng)性和積極性。二是地方借助立法“制造創(chuàng)新”的實(shí)踐亦較為常見,但輔警管理立法一方面欠缺“創(chuàng)新”空間,另一方面“創(chuàng)新”需要耗費(fèi)成本,故而大多地方法出于上級推進(jìn)改革的政策壓力之下匆忙制定。此外,勤務(wù)輔警工作的場所通常是街頭和社區(qū)。開放性突出的警務(wù)活動(dòng)中,通過制度規(guī)范的建設(shè)實(shí)現(xiàn)對輔警群體的約束往往需要科層組織內(nèi)部的其他制度支撐。

第二，承包型法治下輔警管理地方立法“層層下發(fā)”。在承包型法治模式下,地方立法的動(dòng)力來自上級政府的推動(dòng),同時(shí)地方政府之間的法治建設(shè)也圍繞“晉升錦標(biāo)賽”的邏輯推進(jìn)。作為上級政府督促推進(jìn)的任務(wù),地方政府需要及時(shí)回應(yīng),并將其納入考核指標(biāo)。[17]就輔警管理地方立法而言,《意見》明確了地方政府的立法任務(wù)與立法目的以及立法基本要求。各地自《意見》頒布后,陸續(xù)制定地方立法計(jì)劃,同時(shí)組織調(diào)研開展立法論證與立法設(shè)計(jì)。然而,一方面區(qū)域間輔警管理事項(xiàng)存在共性,區(qū)域間的立法經(jīng)驗(yàn)借鑒具備基礎(chǔ)；另一方面,省域范圍內(nèi)各市縣之間仍存在差異,如在省級輔警管理立法中明確差異性事項(xiàng),立法過程中的協(xié)商成本往往更高。此外,在承包型法治模式中,輔警管理立法還呈現(xiàn)出“層層下發(fā)”的特征。《意見》作為中央頒布的文件,是各省“承包”輔警管理地方立法的直接依據(jù),但由于前述原因,省級地方立法未能實(shí)現(xiàn)兼顧法的統(tǒng)一性與地方差異性的目的,因而只能通過“下發(fā)”立法任務(wù)至市級地方政府,通過市域輔警管理立法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。雖然在市域范圍內(nèi)推動(dòng)輔警管理規(guī)范化具有可行性,但受限于立法過程的復(fù)雜性,目前出臺的市級輔警管理地方法數(shù)量較少。綜上所述,編外用人與規(guī)范化建設(shè)之間的張力削弱了地方立法的積極性,構(gòu)成輔警地方立法擺脫形式化的結(jié)構(gòu)性制約。承包型法治模式下的指標(biāo)評估體系缺陷與“層層下發(fā)”的邏輯使得省級行政立法形式化具備存在空間,又由于地方立法資源的限制,因而目前仍未能通過市級地方立法擺脫形式化的困境。

四、困境的化解:走向?qū)嵸|(zhì)性的“分散式”輔警管理立法

(一)推進(jìn)“警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例”出臺

現(xiàn)行輔警管理立法缺乏中央行政法規(guī)的指引,不僅難以保證立法的科學(xué)性與法律體系的協(xié)調(diào)性,而且也是地方立法難以實(shí)現(xiàn)“因地制宜”的重要原因。地方法中大量篇幅規(guī)定本應(yīng)是由中央立法統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng),而對于兼顧地方差異性的條款未進(jìn)行專門的研究和論證。再者,規(guī)范化與編外用人實(shí)踐之間的張力,是立法過程中利益與價(jià)值交織的產(chǎn)物,地方法實(shí)際上難以承擔(dān)平衡地方利益的功能。推行改革與公安機(jī)關(guān)以較低成本實(shí)現(xiàn)警力擴(kuò)增的目標(biāo)在利益上存在沖突,因而地方立法動(dòng)力不強(qiáng)。輔警職業(yè)群體的利益本身應(yīng)由勞動(dòng)法加以確認(rèn)和保護(hù),行政法對該領(lǐng)域的介入應(yīng)旨在調(diào)整可能涉及的各類公法關(guān)系。科學(xué)確立輔警參與輔助民警的工作內(nèi)容、招錄與管理機(jī)制、晉升與職業(yè)保障機(jī)制等制度,一方面有利于塑造良好的輔警職業(yè)生態(tài),另一方面能夠促進(jìn)公安機(jī)關(guān)提升工作效率。

以中央行政法規(guī)的形式確立全國統(tǒng)一性的警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例不僅具有必要性,還具有可行性。《意見》及各地現(xiàn)有的立法為制定警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例奠定了基礎(chǔ),在充分考慮各地在立法后的評估意見與新情況后,條例可以就原則性事項(xiàng)加以規(guī)定。在立法的價(jià)值取向上,以實(shí)現(xiàn)正確引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)編外用人實(shí)踐的功能為目的,并應(yīng)貫徹保護(hù)作為勞動(dòng)者的輔警職業(yè)群體合法權(quán)利的原則。此外,警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例還應(yīng)當(dāng)平衡公法與私法的關(guān)系,條例作為行政法規(guī),卻影響著輔警管理過程所涉及的私法關(guān)系。公法實(shí)際上對私法關(guān)系形成保護(hù)與限制。實(shí)踐中,輔警一般與公安機(jī)關(guān)或第三方公司訂立勞動(dòng)合同,由于職業(yè)的特殊性,其權(quán)利和義務(wù)有別于一般勞動(dòng)者，故而,應(yīng)當(dāng)對其在勞動(dòng)法律關(guān)系中的合法權(quán)利加以確認(rèn),同時(shí)也應(yīng)就其工作職責(zé)專門規(guī)定其他權(quán)利與義務(wù)。

此外,警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例的出臺還應(yīng)有一系列配套制度與保障措施。例如,通過改革公安機(jī)關(guān)內(nèi)的激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督模式,使得實(shí)踐中的“假警力不足”[18]現(xiàn)象減少,從而提高組織內(nèi)的效率,一定程度上也能夠減少對編外群體的依賴。探索輔警職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)制也能夠提高職業(yè)群體的素質(zhì),從而降低越軌行為的發(fā)生率。

(二)兼顧法的統(tǒng)一性與差異性

“分散式”立法的優(yōu)勢之一是能夠照顧差異性。就輔警管理立法而言,差異性涉及地區(qū)之間的差異和輔警類型間的差異兩個(gè)方面。本文討論的“輔警”群體,專指供職于公安機(jī)關(guān)內(nèi)的警務(wù)輔助人員,各地的立法也主要指該類輔警。對于其他國家機(jī)關(guān)內(nèi)的輔警,或參照執(zhí)行針對公安機(jī)關(guān)內(nèi)輔警的立法,或無規(guī)定。

盡管全國大部分省份已制定省級區(qū)域內(nèi)的警務(wù)輔助人員管理制度,但大部分市仍未出臺相應(yīng)的輔警法規(guī)。因此,市級立法是兼顧法的統(tǒng)一性與差異性的重要環(huán)節(jié)。輔警管理規(guī)范同時(shí)涉及公法與私法上的關(guān)系。就公法關(guān)系而言,應(yīng)當(dāng)以保證統(tǒng)一性為主。由于執(zhí)法權(quán)的公權(quán)屬性,輔警被嚴(yán)格排除在執(zhí)法權(quán)行使的主體范圍之外,各市的輔警管理立法應(yīng)當(dāng)對職責(zé)進(jìn)行細(xì)化,從而增強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性,避免因法律規(guī)定模糊以及實(shí)踐中出于效率的考量而執(zhí)行法規(guī)不嚴(yán)格的情形出現(xiàn)。大部分現(xiàn)行省級輔警管理立法區(qū)分了勤務(wù)輔警與文職輔警的職責(zé),勤務(wù)輔警的職責(zé)又可分為兩類:一類要求在人民警察的帶領(lǐng)下方可參與協(xié)助,一類僅要求在人民警察指揮下即可從事。此外,一般還以限制性規(guī)范的方式明確輔警不得從事的工作范圍。少部分省份未區(qū)分勤務(wù)輔警職責(zé)的類型,例如《河南省警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定了勤務(wù)輔警的工作職責(zé),但哪些職責(zé)屬于帶領(lǐng)下參與,哪些屬于指揮下參與并無專門規(guī)定。一種可行的解決方案是,通過市級立法的方式加以細(xì)化,并且在吸納市級地方法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)后對省級地方法進(jìn)行修改和完善。再者,編外用人實(shí)踐是勞動(dòng)法介入的領(lǐng)域之一。也因此,就輔警群體的勞動(dòng)關(guān)系問題,由于部分地區(qū)輔警與公安機(jī)關(guān)直接簽訂勞動(dòng)合同,部分由第三方公司與公安機(jī)關(guān)簽訂合同,輔警以勞務(wù)派遣的形式進(jìn)入公安機(jī)關(guān)。還有的地區(qū)存在招聘短期的兼職輔警,由村委綜治主任兼職擔(dān)任輔警等實(shí)踐。故而，地方立法應(yīng)當(dāng)因地制宜,確立不同模式下的輔警管理規(guī)范。

(三)加強(qiáng)立法后評估:發(fā)揮“分散式”立法的試點(diǎn)功能

輔警的日常工作與國家強(qiáng)制力的運(yùn)行密切關(guān)聯(lián),國家強(qiáng)制力的嚴(yán)厲性與公權(quán)屬性意味著在輔警體制問題上中央事權(quán)的主導(dǎo)地位。無地方經(jīng)驗(yàn)的累積不宜進(jìn)行中央立法,地方經(jīng)驗(yàn)的累積不僅需要制定地方法,還需要對地方法的實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)評估,并據(jù)此總結(jié)正反面經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前大部分省均制定并實(shí)施相應(yīng)法規(guī)的背景下,有必要對各地輔警管理立法進(jìn)行立法后評估,衡量其在實(shí)際運(yùn)行過程中對提升輔警管理水平、降低違法用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的可能性、提高公安機(jī)關(guān)工作效率等方面所起的作用。并基于各省市評估數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)域間的比較,進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn),找出問題,為中央立法試點(diǎn)探路。

就輔警管理立法而言,如立法能夠推動(dòng)公安機(jī)關(guān)依據(jù)統(tǒng)一管理規(guī)范加強(qiáng)輔警隊(duì)伍管理,降低科層組織的運(yùn)作成本,并且輔警通過遵循規(guī)定的行為模式履行職責(zé)并且獲得職業(yè)的認(rèn)同感,也就意味著法律發(fā)揮了實(shí)際效能。輔警管理制度立法后評估的首要方面是公安機(jī)關(guān)及輔警職業(yè)群體的守法狀況。守法的研究表明,法律規(guī)則體系的指引機(jī)制、通過法律實(shí)施產(chǎn)生的法律威懾機(jī)制及社會(huì)環(huán)境的塑造機(jī)制構(gòu)成守法機(jī)制的整體。[19]逆向來看,法律規(guī)則體系缺乏指引作用、法律未切實(shí)實(shí)施、缺乏守法的社會(huì)環(huán)境等因素會(huì)導(dǎo)致違法行為。著眼于輔警管理立法的守法狀況評估,確定出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié),能夠?yàn)楹罄m(xù)的法律修改與制定提供指引。盡管守法行為受社會(huì)結(jié)構(gòu)影響,例如公安機(jī)關(guān)和輔警在缺乏監(jiān)督的情況下,都難以保證嚴(yán)格遵守輔警管理法規(guī)所確立的規(guī)則。但守法首先與法律規(guī)則體系直接關(guān)聯(lián),通過“分散式”立法,能夠避免組織由于變革迅速導(dǎo)致的不適應(yīng)與執(zhí)行難問題,也能夠?yàn)橹贫茖W(xué)合理、切實(shí)可行的法律法規(guī)奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

輔警體制伴隨法治的推進(jìn)不斷變革,追溯輔警的歷史,考察輔警制度的演變,可以發(fā)現(xiàn)諸多能夠與之對話的理論命題。處在公法與私法、法治與自治、中央與地方、國家強(qiáng)制與公民權(quán)利之間,輔警制度令人深思。就本文討論的問題而言,“分散式”的立法實(shí)踐的形成及其形式化的走向,與我國的立法體制、治理模式、央地關(guān)系等宏觀因素關(guān)聯(lián)密切。“分散式”輔警管理立法面臨的困境是對國家法治進(jìn)程中的考驗(yàn),其中亟須解決的問題是緩解公安機(jī)關(guān)編外用人實(shí)踐與規(guī)范化建設(shè)間的張力,兼顧法的統(tǒng)一性與地方差異性。形式化“分散式”立法在內(nèi)容上大同小異,未能照顧地方差異,且地方立法能力本身構(gòu)成限制,故并不能滿足這一需要。

注釋:

①詳見蘇州市政府法制辦公室:《〈蘇州市人民警務(wù)輔助人員管理辦法〉解讀》,http://www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/wzjd/202002/6f4b7687c4014125afc6fd5d4277e440.shtml,最后訪問日期為2022年8月8日。蘇州市人民政府法制辦公室的解讀認(rèn)為,制定該法的原因在于蘇州社會(huì)治安壓力大,同時(shí)各類警務(wù)輔助人員有3.5萬人左右,分布于治安、交通、社區(qū)、消防、后勤保障等崗位,是輔助人民警察的重要力量。與之相對的是,輔警管理面臨四個(gè)問題,一是警務(wù)輔助人員定位不明確,二是職責(zé)權(quán)限不清晰,三是組織管理不規(guī)范,四是警務(wù)輔助人員保障有待加強(qiáng)。

②2016年后，隨著中央要求推行輔警體制規(guī)范化改革，各地陸續(xù)制定地方行政法規(guī)或政府規(guī)章，這些規(guī)范性文件在內(nèi)容與結(jié)構(gòu)上與《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》趨同。

③例外情形有，廣東省在國務(wù)院頒布《意見》之前,于2016年3月24日制定出臺《廣東省警務(wù)輔助人員管理辦法》,規(guī)章生效日期為2016年6月1日。其他省份均在《意見》頒布后進(jìn)行輔警管理立法。

④大部分省市輔警管理立法集中在2017至2020年,立法議案的提出與通過間隔時(shí)間短,征求意見的周期一般為3個(gè)月,在條款數(shù)量上多為30至40條,僅就重要事項(xiàng)或原則性事項(xiàng)做了規(guī)定。此外,各地出臺的輔警管理?xiàng)l例或規(guī)章內(nèi)容上重復(fù)性規(guī)定多,有實(shí)質(zhì)性差異的條款屈指可數(shù)。

⑤《浙江省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》第三十三條第二款規(guī)定:公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全輔警行為規(guī)范、考勤考核、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)等管理制度,運(yùn)用數(shù)字化等手段加強(qiáng)對輔警的日常管理和監(jiān)督,優(yōu)化工作流程,提高輔警履職能力和工作效率,合理使用輔警，省級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)。

⑥《海南省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理規(guī)定》第二十八條第二款規(guī)定:省和市、縣、自治縣人民政府公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),優(yōu)化工作崗位和流程,提高執(zhí)法能力和效率,合理使用輔警。