如何破解對“一把手”監(jiān)督難題？

趙麗 楊軼男

《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》）突出對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，把黨章黨規(guī)中對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定進一步細化、具體化，把實踐中的有效做法上升為制度規(guī)范，是破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題的重要舉措。

實際上，黨的十八大以來，全面從嚴治黨取得了歷史性成就，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但對“一把手”的監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。“一把手”這個崗位容易出現(xiàn)哪些問題？產(chǎn)生問題的原因是什么？會帶來哪些危害？目前對“一把手”的監(jiān)督現(xiàn)狀如何？此次《意見》對加強“一把手”監(jiān)督提出了哪些實招？《法治日報》記者針對上述問題采訪了相關(guān)專家。

欲隨權(quán)長賄隨權(quán)集，

腐敗窩案串案多發(fā)

2021年6月2日，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，青海省人民檢察院檢察長蒙永山涉嫌嚴重違紀違法，接受中央紀委國家監(jiān)委審查調(diào)查。此前一天，河南省委常委、政法委書記甘榮坤落馬。兩個人都是在“一把手”的位置上被查。

梳理各級紀委監(jiān)委發(fā)布的審查調(diào)查消息和“雙開”通報發(fā)現(xiàn)，在查處的腐敗分子中，“一把手”為數(shù)不少。以2020年的數(shù)據(jù)為例，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案審查調(diào)查縣處級及以上“一把手”5836人。

黨的十九大至2020年年底，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站《審查調(diào)查》欄目通報的受黨紀政務處分的廳局級及以上領(lǐng)導干部中，曾擔任“一把手”的占總?cè)藬?shù)的八成以上。

從一些省份的情況來看，海南省19個縣市中有16個在黨的十八大以來發(fā)生過黨政“一把手”違法犯罪問題，占比達84.2%;廣東省自黨的十九大至2020年8月月底共立案審查調(diào)查廳級干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。

在各地紀檢監(jiān)察機關(guān)的審查調(diào)查數(shù)據(jù)中，落馬“一把手”也占有相當比例。2020年，湖北省紀檢監(jiān)察機關(guān)共辦結(jié)“一把手”案件923件，其中涉及廳局級“一把手”案件18件，縣處級“一把手”案件264件;廣西壯族自治區(qū)各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共上報“一把手”問題線索1011人，處分各級“一把手”726人。

大量事實表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象。

“如果‘一把手’政治素質(zhì)過硬，廉政把關(guān)能力強，一個地方或部門的工作就會有迅速改觀，但是從黨的十八大以來的反腐斗爭可以看出，一旦‘一把手’出現(xiàn)腐敗問題，往往會帶壞一個地方、部門和單位的整個政治生態(tài)。”在北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明看來，背后原因是“一把手”的權(quán)力濫用。

任建明說，“一把手”負有選人用人責任，在管轄范圍內(nèi)有人事干部任免提名權(quán)。但是有個別“一把手”會把手中權(quán)力最大化地轉(zhuǎn)換成利益，也就是“買官賣官”。有的“一把手”將手伸得很長，超出了自己的職責范圍，可能伸到下面不止一級兩級。僅通過濫用這一項權(quán)力，就容易導致地方腐敗成為普遍現(xiàn)象。

北京科技大學廉政研究中心主任宋偉分析，近年來“一把手”腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出三種特征：第一，“一把手”仍然是反腐敗“關(guān)鍵少數(shù)”的重點人群，在查辦的一些腐敗案件當中，“一把手”所占的比例是比較高的;第二，“一把手”腐敗往往涉及的情節(jié)和金額會更多，帶來的危害更大;第三，“一把手”腐敗帶來的連鎖反應會影響整個單位和地區(qū)的政治生態(tài)，也會使得腐敗窩案、串案呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，帶來系統(tǒng)性影響。

信念缺失權(quán)力集中，

同級監(jiān)督軟弱無力

分析查處的“一把手”案例發(fā)現(xiàn)，除了理想信念缺失、心存僥幸等主觀原因外，權(quán)力過于集中、缺乏有效監(jiān)督制約也是“一把手”頻出問題的重要原因。

2020年1月被“雙開”的福建省廈門市思明區(qū)科技和信息化局原局長葉加河曾自詡為“四最”局長：“我在科信局，年齡最大、職位最高、資格最老、業(yè)務最強，因為這四個‘最’，可以說我在局里擁有絕對權(quán)力。”據(jù)審查調(diào)查人員介紹，葉加河大搞“一言堂”，使民主集中制形同虛設。

受訪專家一致認為，從對“一把手”腐敗問題的查處情況看，大部分都存在決策“一言堂”、用人“一句話”、花錢“一支筆”、項目“一手抓”的情況。這也暴露出一些地方和部門“一把手”權(quán)力過于集中、同級領(lǐng)導班子成員之間監(jiān)督軟弱無力的問題。

近年來，黨中央堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責任、擔當設計制度，建立起以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主干，以《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》等為支撐的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度體系，推動落實主體責任和監(jiān)督責任，加強對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督，形成了許多有效的做法和經(jīng)驗。這些做法和經(jīng)驗為制定《意見》奠定了堅實的實踐基礎和制度基礎。

“《意見》出臺契合當前堅持發(fā)展黨和國家監(jiān)督體系的重要要求。十九屆四中全會提出要堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，加強對‘一把手’權(quán)力的監(jiān)督。《意見》也是對中央精神的貫徹落實。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說。

莊德水認為，從整個國家監(jiān)督體系來看，能不能監(jiān)督和制約好“一把手”的權(quán)力，直接關(guān)系到整個監(jiān)督體系能不能有效運轉(zhuǎn)。對“一把手”的監(jiān)督和制約是權(quán)力監(jiān)督的重要一環(huán)。制度的出臺，體現(xiàn)出黨中央要著力加強對“一把手”的監(jiān)督，把對“一把手”的監(jiān)督作為突破口，推動整個黨和國家監(jiān)督體系的健全和完善。“一把手”的監(jiān)督處于核心地位，所有監(jiān)督和制約的難點就是對“一把手”的監(jiān)督。

宋偉也認為，《意見》深刻總結(jié)了黨的十八大以來黨和國家對監(jiān)督特別是對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的一個判斷，深刻指出了加強對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督的重要性和緊迫性。“因此，《意見》出臺充分反映出黨中央對于‘一把手’和領(lǐng)導班子監(jiān)督問題的高度重視，昭示了對‘一把手’和領(lǐng)導班子監(jiān)督問題將成為未來監(jiān)督的重點，也意味著對‘一把手’和領(lǐng)導班子的監(jiān)督將進一步實現(xiàn)制度化、常態(tài)化。”宋偉說。

明確同級監(jiān)督地位，

多措并舉破解難題

值得一提的是，《意見》對規(guī)范領(lǐng)導班子權(quán)力運行、強化同級監(jiān)督提出了相應要求。

《意見》明確，要堅持集體領(lǐng)導制度，嚴格按規(guī)則和程序辦事，要求健全黨委（黨組）領(lǐng)導班子權(quán)力運行制約機制，合理分解、科學配置權(quán)力。堅決防止以專題會議代替常委會會議作出決策，堅決防止以黨委集體決策名義集體違規(guī)，決不允許領(lǐng)導班子成員將分管工作、分管領(lǐng)域變成不受集體領(lǐng)導和監(jiān)督的“私人領(lǐng)地”。同時，《意見》強調(diào)，紀委書記、派駐紀檢監(jiān)察組組長發(fā)現(xiàn)“一把手”違反決策程序的問題，應當及時提出意見，對糾正不力的要向上級紀委、派出機關(guān)反映。

“現(xiàn)在的同級監(jiān)督，靠的是班子成員的同級監(jiān)督和紀委的同級監(jiān)督，但受整個政治生態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)體的限制，同級監(jiān)督在限制運行過程中往往很難起作用，畢竟是考慮到一個人的面子問題，有時候比較難。”莊德水說，此次《意見》把同級監(jiān)督寫進黨內(nèi)法規(guī)制度，并且用明確的條文方式加以細化和規(guī)定，明確了同級監(jiān)督在黨和國家體系中的重要地位。以前對同級監(jiān)督是一種宣傳性的、要求性的規(guī)定，這次直接到了制度性和操作性層面。

在宋偉看來，此次《意見》重點談到了要加強同級領(lǐng)導班子之間的監(jiān)督，包括互相監(jiān)督、常態(tài)化監(jiān)督、集體領(lǐng)導、一崗雙責、紀委書記談話提醒、政治生態(tài)研判等，這些實際上也為同級領(lǐng)導班子之間的監(jiān)督提供了更有效的方式，使其能夠形成同級領(lǐng)導班子成員之間的監(jiān)督合力，也使得同級監(jiān)督軟弱無力的問題能夠在一定程度上得到解決。

“在落實過程中，要牢牢抓住全面從嚴治黨的主體責任，一級壓一級落實，能夠在最基層產(chǎn)生更重要的落地效果。”宋偉說，在這個過程中，也應發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，實現(xiàn)對“一把手”和領(lǐng)導班子監(jiān)督無死角的目標。

建立容錯糾錯機制，

完善激勵配套制度

完善“三重一大”決策監(jiān)督機制、巡視巡察工作要緊盯“一把手”、建立健全述責述廉制度、嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部插手干預重大事項記錄制度……這一系列制度規(guī)范都是實踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗，使得《意見》更具針對性和操作性，有助于《意見》落地，更好地發(fā)揮出制度威力。

在任建明看來，如果此次《意見》能夠得到落實，那么會對整個反腐敗工作起到牽住“牛鼻子”的作用。未來遏制腐敗，針對“一把手”，要強調(diào)責任和監(jiān)督，但同時也應該對他們進行激勵。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是干部選拔任用，除了解決帶病提拔問題，更重要的一項激勵就靠選拔制度提供保障，讓真正優(yōu)秀的“一把手”得到提拔和晉升;另一方面是改革工資制度，適當調(diào)整“一把手”工資，目前并沒有建立比較科學的工資制度，黨政機關(guān)責任重，很多“一把手”確實也在超負荷工作。

莊德水也表示，在條件成熟的時候，還要針對《意見》中的一些措施出臺具體的配套制度。“比如約談提醒，怎么約談提醒，什么時候提醒，新領(lǐng)導干部任職的時候要不要提醒？也就是說，《意見》中提到的一些具體機制，要出臺細則加以規(guī)范化和體系化，保證這些具體機制能夠落地具體化，具有可操作性。”

莊德水還建議，在時機成熟的時候，對《意見》的執(zhí)行情況進行黨內(nèi)摸底或評估，看看到底有沒有達到預期效果。“這需要通過近年查處的案例進行比較，《意見》出臺前‘一把手’的腐敗情況怎么樣，出臺后‘一把手’的狀況怎么樣，或者比較政治生態(tài)變化情況。通過執(zhí)行效果的評估，推動《意見》本身的完善，能夠把一些新的經(jīng)驗成果納入意見當中。”

宋偉則提出，在強化對“一把手”監(jiān)督和領(lǐng)導班子監(jiān)督的過程中，要建立有效的、科學的、更加可行的容錯糾錯機制，使那些能干事、想干事的領(lǐng)導干部在工作崗位上發(fā)揮積極作用，對那些為所欲為的“一把手”要及時亮劍。汲取教訓，一方面健全激勵機制，另一方面對“一把手”的腐敗行為進行嚴格查處、從嚴處理。

宋偉認為，在《意見》的實施過程中，對“一把手”和領(lǐng)導班子成員的監(jiān)督，將會釋放出更強有力的制度成效，也會推動“一把手”和領(lǐng)導班子權(quán)力運行走向更加科學化、法治化和合理化的軌道。

（轉(zhuǎn)自《法治日報》）