積極風險治理：基于三農領域的認知與行動策略探析*

顏燁

（應急管理大學（籌）華北科技學院校區，北京 101601）

伴隨風險社會的來臨，各類風險對農民、農業、農村的侵蝕有增無減。三農現代化從根本上反映中國式現代化的水平和程度，三農領域如果出現重大問題和重大風險，將會侵蝕中國式現代化的“基本盤”。如何破解和治理三農領域一直存在的“高風險、低韌性”難題，促進三農安全發展，必將成為新發展階段的重要議題，也是鄉村振興必做的“功課”。2022年的中央一號文件比以往的涉農文件更加重視三農風險治理，提出統籌推進應急管理與鄉村治理資源整合，加大農業防災減災救災能力建設和投入力度等內容。根據調研，目前有些村民和村干部對各類重大公共類突發事件采取消極被動應對的做法，近幾年政府強調全周期全過程應急管理（預防—準備—響應—恢復）［1］，稍有起色，但村民反映有些只是“花架子”，不管用。這就使得風險治理研究者思考一個問題：對于低度物質發展的三農領域，在現代社會究竟如何確保做到積極、主動、有效的風險管控和治理，而不僅僅是事中應急響應？能不能設計一套有效的體系機制積極預防、事前評估、充分準備、主動應對各類風險？文章基于“認知—行動”分析邏輯，構建“三農各類風險認知—三農韌性能力認知—治理行動策略體系”的積極風險治理分析框架，并借用帕森斯的社會系統論（結構功能主義，四大子系統分別執行適應、達鵠、整合、維模功能）思路［2］，且考量中國特色社會主義現代化總體布局的五位一體系統（經濟、政治、文化、社會、生態子系統，其中生態系統滲透和貫穿于其他四個子系統），分析三農領域存在的各類風險、韌性能力現狀和積極治理方略。

一、系統認知：新階段三農領域面臨的高風險

與城市社會、工業領域和市民群體相比，三農領域不僅面臨更嚴重的自然災害風險，也面臨著貝克意義的現代人為制度或行為風險等四大類風險（自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全）［3］，而且三農領域應對風險的能力相對較低。當然，政府和社會對三農風險的積極認知，本身也體現出一定的積極性治理行動。這里主要基于三農領域五位一體系統的現狀進行分析。

（一）三農領域的經濟風險

在新發展階段，農業面臨的主要經濟風險大體包括：干旱、洪澇、低溫凍害等氣象災害，泥石流、地面塌陷、水土流失等地質災害，農作物病、蟲、草、鼠害或動物瘟疫等生物災害；糧食生產、農產品的產業鏈供應鏈隨時面臨著耕地面積減少、工農產品價格“剪刀差”擴大、人工成本提高、農業專業技術人才流失等風險；糧食因災減產、耕地荒蕪減少等潛在風險也一直存在。農民面臨最主要的經濟類風險是增收途徑和方式缺失，尤其是外出務工受阻，如2020—2022年因疫情影響導致企業用工減少；其次，面臨種植業（主要是糧食）、畜牧業減產和農產品加工產品降價；再次，因災因病致貧返貧的潛在隱患始終存在。對于整個農村來講，經濟風險在于糧食安全隱患的潛在危機始終存在，脫貧村莊面臨規模性返貧的風險尚未完全消除，某些地區的村集體債務問題日趨凸顯，農村各類金融風險、小額貸款信用風險等問題依然突出。

（二）三農領域的政治風險

新發展階段三農領域的政治風險具體表現在政策、民主權利、守法執法、基層管控等方面。農業面臨的政治風險主要有農業政策在基層落實受人為因素影響較大，可能出現人走政息的現象，農業發展的地方自主權、民主建議權或許受到負面阻抑，農業綜合行政執法能力不足等。農民的政治風險在于：村民自治權益受到傷害的情況時有發生，村民對村務公開的知情權、參與權、表達權、監督權或有可能遭遇剝奪和壓制，對村民委員會選舉和政治參與等民主權利或遭侵蝕，農民法治意識和法治觀念淡薄等。農村整體面臨的政治風險在于：有些地區農村干群關系處于緊張狀態，有些地區村黨組織軟弱渙散，有些地區村民委員會、村小組的管控能力弱化或失控，有些地區村黨支部委員會和村民委員會的依法行政、依法治村意識和能力不增反降等。

（三）三農領域的文化風險

隨著工業文明發展的強勁勢頭，農業文明式微或是社會進步的體現，但傳統農耕文化作為一種歷史文化形態，有其存在的價值，比如傳統的刀耕火種、以精耕細作為特征的小農經濟生產方式等，表明農業生產方式從人力到手工，到半機械化，再到信息化農業的形成歷史，本身是人類文明演進中可以教育后代的文化資源，值得珍存。農民是鄉村文化建設和鄉村文化繁榮的主體，一方面，當代中國農民的科技文化和人文素養在不斷提升；但另一方面，伴隨經濟發展，鄉村的傳統道德受到市場經濟等因素的沖擊，逐漸失去規范的作用，以往的價值取向逐漸解體。對于農村整體來講，新型農村社會的鄉規民約、鄉村文明建設任重道遠。比如，農村文化面臨繁而不榮，處于傳統與現代交匯過渡狀態；一些經典的農村文化傳統習俗禮俗、手工藝、以歷史遺留建筑為依托的古村落等，面臨保護弱化直至消失的風險。在所有文化風險中最主要的風險是農村公共精神的式微和消解。

（四）三農領域的社會風險

農業領域在新發展階段面臨的社會風險主要在于，隨著工業化的進一步發展，農業生產積極性持續下滑，土地拋荒的勢頭似乎有增無減，農業面臨新的社會生產方式轉變。農民面臨的社會風險很多，歸納起來主要有：重大疾患難以有效防治，男性青年面臨“婚姻貧困”，失能老人漸增，女童失學輟學問題，家內矛盾、家暴現象近年有所增加，外出務工農民隨時面臨工傷、被辭退、工資拖欠等風險。農村整體面臨的社會風險同樣繁多，具體有：農村老舊住宅、公共設施和基礎設施設備隨著使用年限增加逐漸老化風化和破損；家居、公路、橋梁以及人群密集場所或區域等存在火災、爆炸、垮塌、疫情擴散、食品中毒等潛隱風險；隨著農村“煤改氣”工程的不斷深入，農村居民管道燃氣安全存在較多隱患；流散和藏于農村的制售假冒偽劣農資、非法集資、電信詐騙等違法犯罪行為仍然猖獗；鄰里糾紛、土地拆遷糾紛、集市群體性沖突、工地群體性工資拖欠糾紛等時有發生；農村人口結構孤老化、婦幼化、空心化等社會問題日趨嚴峻。

（五）三農領域的生態風險

生態風險是人類改造自然過程誘致的風險，交織著自然和社會的風險，它滲透于經濟、政治、社會和文化風險并與之相伴同行。農業在面臨極端天氣災害、重特大地質災害等諸多自然風險威脅的同時，由于水土流失、農藥化肥的過量和不合理使用等情況，使得土地生產力的恢復、綠色農業生產的發展或許難以為繼。農民不僅面臨地方性甲狀腺腫、克山病等地方病的威脅，也面臨三農現代化過程中自然環境被人為破壞而誘發的各種身體疾病（如慢性鎘中毒、慢性坤中毒等）和心理疾病。如福建省閩侯縣青圃嶺村不僅受到固體廢物處理公司排放的二噁英等污染物帶來的農作物損失和人身傷害達十年之久，也給村民帶來揮之不去的心理陰影。因此，農民的生態環境保護意識和能力亟待全面教育和提升。農村整體層面的生態風險包括：土壤、飲用水、村莊環境等時刻面臨農藥化肥過度使用、（發達地區）農村工業化、養殖業垃圾廢物、塑料等固體廢棄物的嚴重污染，城鎮化加快發展誘致的污染風險，森林草原也日益面臨火災等現代性威脅。

總體上看，新階段三農領域風險具有特殊性與共性并存、傳統風險與新興風險并存、存量風險與增量風險并存、風險區域性差異等特點。與市民相比，農民面臨的風險很多是市民不一定會遇見，但市民面臨的風險，農民一般都要現實面對；與工業領域面臨更多的技術事故風險相比，農業領域面臨更多的自然風險；與城市面臨的諸類風險相比較，農村面臨風險的程度不同而已。

二、能力認知：新階段三農領域低度抗逆韌性

結合具體案例，我們擬以社會韌性（社會脆弱性）為“體”、社會系統論為“用”加以分析。所謂社會脆弱性，一方面是指人類社會及其理性手段相對于大自然不可抗拒力來說，是非常脆弱的，即災害脆弱性。［4］另一方面從社會結構角度看，社會脆弱性是指貧富不同的階層成員在遭遇災難后，其風險損失也不同，弱勢群體更為脆弱，或巨富損失更多［5］；同時也包括在災后恢復重建過程中，原本弱勢的群體因救濟資源分配不公，可能境遇更為弱化和惡化［6］。社會韌性注重社會包容性、社會連接性和社會能動力的建設。［7-8］與城市社會、工業領域和市民群體相比，三農領域是風險災變的薄弱地帶，應對災害的社會脆弱性更大，這無疑會制約鄉村振興，阻礙全社會共同富裕進程。

（一）經濟生計方面：抗風險能力普遍較低

從中國統計年鑒看，改革開放以來，全國城鄉人均收入差距從1978年的2.56∶1，最高攀升到2007年的3.33∶1，然后經過精準扶貧、轉移支付等多方努力，2020年回落到2.56∶1；但與發達國家普遍的1.5∶1左右相比，城鄉差距依然很大。以湖南省衡南縣鐵絲塘鎮江水村為例，2020年全村人均年收入約7000元（國家現行貧困標準不低于6500元/人），僅為全國平均水平的40%左右，西部農村地區可能更低。該村所在村民小組的稻田共50畝，其中尚能復墾復種的田地僅有20畝左右，大部分田地荒蕪。村民收入主要來自于外出務工勞動力收入，種地收入占比很低。農民的社會保障水平與市民相比，相差很多。如2020年農村每千人醫療衛生機構床位4.95張，僅為城市每千人醫療衛生機構床位8.81張的56.2%，且質量未必較好。這就決定了三農領域很難有較多的財力物力為突發事件來襲做好充分的應急儲備，足見三農風險應急的適應能力、抗逆或復原的韌性能力普遍之低。

（二）管理控制方面：應急行政體系不健全

目前大多數村委會設有人民調解、治安保衛等委員會，有的村級可能自設協議性的應急管理委員會，但風險防范化解能力比較弱。村黨支部委員會和村民委員會雖然按規下設有民政、教育、衛健、治安、應急等專干職位，但一般都是一人身兼數職，對應急管理階段過程、響應流程、操作技能等業務知識較為生疏，沒有應急預案、專門的應急訓練場所和避難場所，沒有管理經費和專項應急經費。以湖南省衡南縣鐵絲塘鎮江水村為例，全村960戶3680人，村黨支部委員會和村民委員會設有6名專干（1名女性），平均1個干部大約要管理613位村民,在負責日常工作以外，還要填表、寫材料、迎接上級檢查。如開展精準扶貧期間，他們的大部分時間是加班加點花在填表、調查、審核、落實等工作環節。發達地區的村基層黨組織戰斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用相對較強，中等和欠發達地區的基層黨組織發揮戰斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用相對較弱。也就是說，三農領域總體上缺乏“一案三制”應急管理要求進行規劃設置，多為疲于應命，基層管理韌性能力非常脆弱。

（三）鄉風文明方面：素養和公共價值低弱

文化是最基本的韌性。文化轉化為現實生產力的時候，就會產生一種韌性能力。村莊是一個文化共同體、風險共同體。為有效應對突發事件，鄉村應該結合地域傳統文化風俗習慣等，孕育深厚的安全文化、應急文化，但目前三農領域文化韌性普遍較低。原因之一是，青壯男性勞力外出后留下的“空心村”文化，本身就是以低學歷的老婦幼人口為主體，這對風險辨識和認知、應急響應處置顯然是低能、低效甚至無效的。二是，鄉村缺乏必備的、專業可用的安全應急技術，即技術性文化缺失。目前普遍缺乏專門的涉農應急人員和專業的三農安全工程技術力量，普遍常態是缺醫少藥，缺乏專門的應急醫療衛生體系和力量。三是，也是最根本的原因在于當前三農領域已經喪失安全應急的公共價值觀。分田到戶后集體主義觀念逐漸淡化，三農領域的公共性激情逐漸消退，私化觀念和私化行為膨脹。一旦公共價值觀式微，那么重新構建的路將更為漫長，因為它需要基于當下形成的小農產權基礎而慢慢成長。

（四）社群功能方面：社會應急缺乏聚合力

隨著城市化進程加快，農村大量男性青壯年外出務工后，留守家鄉的基本上是“386199部隊”成員，農村人口結構老化嚴重難免使得三農領域的社群聚合活力趨于弱化，應對突發事件的社會應急能力相應趨于低弱。一方面，活力人口減少的后果就是無人、無力參與公共事務。公共精神的逐漸流失，使得農民更難聚合起來去開展隱患排查、風險評估、應急演練，一旦遇到重大公共突發事件來襲，基本上靠自我救助保命，或者竭力逃離災變。另一方面，由于缺乏青壯勞動力，農村難以臨時組建一支信手可得的社會志愿性救援隊伍，更談不上常年固定的自組織應急力量。發達地區的農村一旦遇到突發事件，尚有附近市鎮少量的社會組織、社會工作和志愿隊伍等趕赴而來，而中等和欠發達地區的農村基本上沒有這類隊伍參與救災，一般都是通過政府購買服務或志愿服務遠道而來。

（五）生態文明方面：生境復原能力在降低

農村生態環境、農業生態稟賦是城鄉社會最為自然的景觀，也是三農的立足之基和發展之源，但是隨著農村工業化的深入持續發展、對森林草原過度砍伐、開墾、放牧，對耕地的過量和不合理使用農藥化肥等因素，農業農村的生態環境遭到嚴重破壞，導致環境逐漸喪失自我恢復力。最典型的表現就是草地沙化、土壤酸化、野生植物和原生魚苗消失，以至于無法保障農業基本生產力，無法保障農村環境良性循環和農民生活正常維續，甚至引發多種病癥。囿于三農領域現有科技水平和治理能力，無法短時間修復受損的生態環境。這需要借鑒發達國家先進經驗，實現政府、社會、企業共促共建和全民生境倫理教育。

總之，與城市社會、工業領域和市民群體相比，三農領域一直處于低度生計能力與低度抗逆能力、低度保障能力與低度復原能力、低度治理能力與低度應急能力的狀態。按照阿瑪蒂亞·森關于可行能力（capability）的說法［9-10］，三農領域的“安全可行能力”非常不足［11-12］。比如，新冠肺炎疫情在城市發生的幾率相對要比農村高很多，但農村在逢年過節、婚喪嫁娶期間一旦發生聚集性疫情，在缺醫少藥等應急能力低弱的情況下，容易造成嚴重危害。

三、行動方略：構建積極的三農風險治理體系

基于高風險、低韌性的三農領域特征，我們擬從全方位、全主體、全要素、全過程、全時空（五全方法）角度，構建積極、能動、有效的三農風險治理體系。

（一）全方位構建積極風險治理體系

所謂全方位，指的是針對全領域（三農）的全災種的全覆蓋，不留死角，不留空白，不忽視任一災種。全方位實質上是積極風險治理的客體對象。相對而言，農民主要是針對上述各類災種的侵蝕而重視身體安全、心理安全、權利安全的維護和保障。農業風險治理注重農業生產條件資源和政策的安全保障、農業生產過程和農產品出售流通的安全保障。農業面對自然災害、事故災難的沖擊更為直接，而公共衛生事件沖擊其次，較為間接的是社會安全事件沖擊。農村風險治理針對的客體相對比較全面，狹義上通常偏重于衣食住行安全、教科文衛等基本民生事業的保障，重點是生態環境安全、村居建筑安全、飲食飲水安全、教育保障、醫療衛生保障、社會安定文明等。但無論如何，均需順應現代應急管理的四大階段，采取環環相扣、步步治理的積極行動。三類分域的風險治理本身也是相互關聯的，但均以村莊為本（社區為本），或就地救災應急，或整體轉移應急。［13］至于高齡少子化、性別比攀升、留守兒童風險等宏觀意義的人口安全風險，對于鄉鎮以下的基層無法實現治理效果，但仍然需要重視，如農村留守兒童因合村并校帶來的上學距離延長、交通成本和交通風險增加，近幾年，重大農村校車事故時有發生。

（二）全主體構建積極風險治理體系

一個行政村就是一個“風險共同體”系統［14］，涉及政府、市場、社群組織或公眾三大主體力量，是三農領域積極風險治理的能動主體和根本，亟須構成一種主體性的組織體系。一是構建強有力的黨政組織體系。如設立常態化風險治理小系統（或應急管理委員會/村應急指揮中心）和臨時應急指揮部。村應急委可以吸納上級鄉鎮機構成員、村內治保委員和調解委員等。村臨時指揮部是村應急管理委員會的臨時改編，根據需要和類型可分設若干應急小組（一般包括直接施救和服務保障兩類）。二是發揮社會應急力量的積極作用。利用村莊社會力量組成常態風險治理專業團隊或專家小組等，如發達農村地區尚有一些生產經營互助組織、協作組織能夠參與協助，有些農村地區還有少量志愿者服務小組等。村外社會力量主要是附近城鎮各類社會組織、中高級專家，通過吸納村莊鄉賢、專技能手、學歷較高的村民等，組成村級風險治理專家小組，用于問政。三是凝聚市場組織的應急功能。發達地區農村還有中小型工商企業、農產品加工企業、金融或資金機構、集體經濟組織，都是可以充分利用的經濟性應急力量，有時候能起到物質性儲備和支撐的作用，成為賑災救濟組織和專業團隊。

（三）全要素構建積極風險治理體系

高度發展難免孕育高度風險，但能鉚足抗風險韌性能力，營建“社會本質安全”。［15］首先，增強經濟適應的韌性能力。農村經濟充滿增長活力，農業生產經營鉚足發展后勁，農民收入渠道多元充盈，方能鑄就抗逆的物質基礎，方可配備完善應急物資準備、數字化技術裝備等。其次，強化管理促進目標實現的韌性能力。三農領域亟須貫穿黨建引領、村委主導、社會參與、市場輔助的多元合作共治理念，做好預案及落實、搭建組織機構、細化隱患排查和應急防控機制流程、依法依規進行風險治理。再次，增強社群整合的韌性能力。重點是促進和提升政府的積極風險治理服務能力水平，鼓勵和引導村內外各類經濟社會組織發揮風險治理的參與作用，保持交流聯系，形成村莊社會資本，快速形成合力韌性，提升風險應對效能。最后，增強鄉風文明維序的韌性能力。尤其是要通過多種現代化數字化方式途徑，加強村民知識科普，增強村民安全意識；培育發揮鄉賢、鄉村安全應急類技術人員的能動作用，及時解決技術難題、咨政難題；評選最美鄉村安全應急能手、最美安全文明鄉賢，激發村民熱情和潛能；最重要的是重塑市場化條件下的三農公共精神，鑄造“鄉村命運共同體意識”，這是構建積極風險治理體系的文化血脈。

（四）全過程構建積極風險治理體系

全過程就是預防—準備—響應—恢復四個環節，其中應急響應是核心，但不是全部內容。第一，增強科學預防意識和能力是首要之舉。鑒于風險防范短板，今后要增強三農風險預防意識，加強先進科技手段、專家指導和三農分域預案制定等，以預防預測各類風險。第二，加強物儲和科學預警演練是必要之基。要加強必要物資儲備、科學預警能力和有效應急演練等。政企社三方要合力籌備籌建電子監控、大數據分析、先進的臨災預警等方法技術。農民的應急演練、安全應急教育等均可采取VR體驗、沉浸式體驗等精準科學訓練演練。第三，主動協同參與應急響應是核心環節。各類主體亟須加強第一時間的有效介入、溝通協調參與應急救援；尤其村民能手、社會組織、企業組織等在村應急指揮部引領指揮下，快速有序介入救援，而不是“一窩蜂”無序參與，村民均應遵紀守法、依法撤離或居家隔離。第四，有效促進恢復重建是善后義舉。恢復重建比應急響應的任務更繁重，需要發揮各方力量主動應對，如政府出策、專家出智、商人出資、村民出力、社會出工、慈善出義等。當然，無論應急響應期還是應急后的常態防控期，均須注重應急系統與常態系統協同，過度應急或匱欠應急反而誘發次生風險而不可取。［16］

（五）全時空構建積極風險治理體系

全時空包括全時段和全空間（全區域）。所謂全時段，不是指應急管理的全過程（全周期），而是指每一個村委會在風險治理過程中，一年365天、每天24小時值守。這類應急值守機制已經成為中國特色應急管理的日常必備工作，在城市、工業、市民得到極大普及應用，但在三農領域未必設置。因此，村黨支部委員會和村民委員會需要安排委員輪流值守（機構為村應急辦），普通村民可以適度安排值守（以一家一戶為單位），保持現代化的聯絡方式暢通，靈活值守；還可以發揮和利用一些牌友會、秧歌舞協會等非正式關系進行值守。這實際上是積極風險治理的關鍵之舉，也是提升廣大村民安全應急意識的一種方式。所謂全空間，是指每一個村委會治理下的全部區域，包括村莊、農田、道路、山川、河流、溝渠、荒野、森林、草原乃至區域互聯網等，尤其是隱患事故和事件多發地段，均應有安全保障方案、應急預案和日常安全監控行動。例如深圳農村引入電子監控預警系統，對全域的臺風、洪災、火災、交通事故、村莊工廠事故等異常情況，均能在市應急指揮中心得到觀察和應急處置。當然，也須警惕“信息技術過度依賴癥”，利用信息技術，并不等同于把信息技術當成唯一抓手。

四、結語

相對于城市社會、工業領域和市民群體，農村、農業、農民的風險治理是中國式現代化發展的薄弱環節和短板，因此凸顯風險治理為三農的主體內容（而不是附屬于三農研究）和采取“積極風險治理”的認知和行動，成為治理三農風險的必要之舉。政府和社會各界對新發展階段三農領域不同風險的交互認知，本身就是積極治理的第一步。與此同時，政府和社會各界對新階段三農風險治理能力缺失、韌性較低的認知，奠定了積極風險治理的方向和目標。三農領域積極風險治理行動包括全方位、全主體、全要素、全過程、全時空的主動積極治理，缺一不可，方能有效治理三農風險。其中，預防和準備是積極風險治理的主動根本，預警和響應是積極風險治理的必要行動，恢復和重建是積極風險治理的仁愛善舉。構筑民生保障基礎、夯實安全可行能力、增強抗風險韌性，是促進社會本質安全和三農積極風險治理的內在要求。