突出城市特色 強化成果應用

劉慶中

作為區域性物流中心城市，商丘市自開展城市建設用地節約集約利用狀況詳細評價（以下簡稱詳細評價）以來，摸清了城市建設用地的使用現狀和發展趨勢，為優化城市功能布局、促進人口城鎮化發展、實施低效用地二次開發、提升地下空間開發利用水平、強化土地收儲等工作提供了重要的依據。

盡職調查

為詳細評價筑牢根基

在開展詳細評價的過程中，商丘市以點帶面，選取了中心城區范圍內的梁園區和睢陽區作為評價工作地域。梁園區是老城區，通過土地利用狀況調查分析可以摸清老舊小區和工業企業的用地現狀，為老城區升級改造，工業企業低效用地再開發等提供數據樣本和決策依據。睢陽區是城市新區，區域內多為新建社區，還有商丘古城特色旅游區。該市將商丘古城特色旅游區作為一個單獨的宗地單元進行評價，探索旅游用地對周邊環境和城市規劃發展的影響。

為了高效且優質地完成詳細評價工作，商丘市成立了由市政府牽頭、多部門參與的詳細評價工作小組，解決各種行政層面和技術層面的問題。針對部分數據缺失或不夠準確的情況，商丘市自然資源和規劃局與河南省自然資源調查規劃院抽調專業技術人員，對詳細評價范圍內所有宗地開展實地調查。通過走訪街道辦事處、社區物業、工業企業管理辦公室、商業商務樓宇物業辦公室、學校辦公室等對所有評價單元土地使用情況、利用效率、開發程度等用地信息進行調查，對有缺失的數據進行補全，并修正了存在錯誤的數據。

調研發現，商丘市詳細評價工作范圍內的建設用地總面積為6082.58公頃，其中居住用地所占比重最大，面積為3684.61公頃，占建設用地總面積的60.58%;工業用地面積次之，面積為1070.15公頃，占建設用地總面積的17.59%。居住用地在整個評價工作地域均有分布，主要集中在中心區域和東北、東南區域。工業用地主要集中在西北部和西南部，布局比較集中。商服用地主要集中分布在毗鄰產業集聚區的區域，其余商服用地分布于市區內。教育用地和其他用地面積占據一定比例，但均未超過評價工作地域總面積的10%。

因地制宜

完善指標評價體系

商丘市從規劃符合度、建設強度和利用效益等方面選擇評價指標。在設計評價指標的過程中，該市依據相關政策規范和各類設計規范和建設標準，綜合考慮了數據的現實性、獲取的難易程度等因素，確定了各項評價指標值，并對工業用地地均固定資產投資等確實無法獲取的數據進行了剔除，完善了評價體系。同時，商丘市對土地利用程度、效益、潛力進行量化評價，明確了不同用地類型每一項指標判定低效、中度、集約和過度的依據和標準。

在評價工業用地時，該市將產業集聚區內的企業和其他零星分布在城市中心城區的企業，依據不同產業類型對其用地現狀、生產水平和效益進行比對，探討不同城市區位對企業發展的影響。例如：商丘市工業用地主要分布在城市北部的隴海鐵路兩側和城市西部的商丘市梁園產業集聚區及周邊區域。相比之下，依托交通網線和產業集聚區的集聚效益，隴海線兩側的工業用地有部分毗鄰居住用地，周邊人口密度較大，對居住環境造成一定影響;梁園產業集聚區內企業產值較高，周邊土地開發程度較高，對周邊企業產生吸附效應，能吸引更多的工業企業進駐產業集聚區。

商丘市還創新地將商丘古城作為一個單獨的宗地單元進行評價。調研發現，商丘古城位于市區范圍內，占地面積152.68公頃。目前古城內已有部分旅游設施對外開放，四周環繞綠地和水系，環境優良。古城周邊主要道路多為主干道，交通便捷，且附近建設了多所學校和醫院，開發的社區也越來越多，預期會吸引更多居民入住。商丘古城將成為商丘市城市發展的重心之一。

運用成果

為科學用地管地提供依據

在地籍宗地的基礎上，商丘市通過劃分居住、商服、工業、教育等評價單元，對土地利用程度、效益、潛力進行量化評價，摸清了存量低效用地的開發潛力、空間布局和結構，為優化城市建設用地結構、科學用地管地、盤活存量土地、推進低效用地的二次開發利用、完善城市節約集約用地政策提供了重要的依據。

其一，詳細評價對商丘市尤其是產業集聚區內工業用地的土地利用效率、開發程度、經濟效益等內容進行了調查和分析。商丘市可利用詳細評價的工作成果，結合河南省產業集聚區土地利用信息監管平臺，對產業集聚區內的土地利用現狀進行全面梳理，分類統計批而未征、征而未供、供而未用和低效用地，確定產業集聚區范圍內低效用地和閑置土地的坐落情況，統計生產經營效益不佳企業名錄。詳細評價還為產業集聚區“百園增效”行動、創新優化工業用地供應方式和完善激勵約束機制提供了數據支撐和對策建議：產業集聚區今后應該更加嚴格執行用地標準，控制企業用地規模，提高土地利用強度和效率;盤活存量，創新土地資源整合再利用模式;強化規劃管控，建立準入標準機制，提高土地開發建設效率和工業用地投入、產出強度。

其二，以詳細評價成果為依據推進低效用地再開發工作。詳細評價工作對評價地域內各類功能區低效利用指標標準值進行了設定，最終通過數據收集和實地調查，確定了包括居住用地、商服用地、工業用地等不同類型的200多宗低效用地。商丘市對這些低效用地的類型、現狀和成因進行了判定和分析：主要集中在居住用地和工業用地，其中居住用地面積為856.44公頃，占低效用地總面積的49.62%;工業用地面積為353.33公頃，占低效用地總面積的20.47%。居住用地中低效用地的產生主要還是承載較多居住人口的老城區內部城中村和老舊小區，及部分距離城市中心區域較遠的入住率較低的新建社區。工業用地中低效用地的產生主要是零星分布在城市中心區域的規模較小的工業企業、產業集聚區內的效益不佳的工業企業和采取廠房分期建設的規模較大的工業企業。商丘市以此為依據開展了城市低效用地再開發工作，并針對不同低效用地類型制定了不同的低效用地再開發策略。

其三，此次詳細評價工作對教育用地的土地使用現狀等方面進行了調查研究。商丘市依據詳細評價工作成果對參與高校教育用地集約利用評價工作的3所高校的教育用地利用狀況進行不同年份的比對，了解近年來商丘市高校教育用地的變化和發展情況：一種情況是學校發展已經進入穩定階段，校園內部教育用地基本全部開發利用，如需進一步提高土地利用效率，可以嘗試對一些老舊建筑進行改造升級。另一種情況是學校仍處在發展擴張階段，仍有空閑的校園內部教育用地和正在建設的教學用地和宿舍用地等，學校應在條件允許的情況下加快建設，充分利用校園內的每一寸土地。（作者單位：河南省自然資源調查規劃院）