基于陸海統(tǒng)籌的寧波海岸帶生態(tài)環(huán)境管控策略探索

□寧波市規(guī)劃設(shè)計研究院 陳玉飛 史依凡

寧波市地處中國城市集中分布、人口密集、經(jīng)濟發(fā)達的長三角地區(qū)，大陸海岸線中段，杭州灣南翼。寧波生態(tài)景觀基本呈現(xiàn)山、水、城、田、海的格局，由西南部四明山、天臺山發(fā)源的眾多河流，潤澤平原、城市、鄉(xiāng)村，最后匯入東海，陸海生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、一體性非常強。寧波現(xiàn)階段積極建設(shè)現(xiàn)代化濱海大都市和全球海洋中心城市，城市發(fā)展逐步由三江口拓展至濱海區(qū)域，良好的海岸帶生態(tài)環(huán)境是海岸帶區(qū)域發(fā)展建設(shè)的本底支撐，是實現(xiàn)現(xiàn)代化濱海大都市可持續(xù)發(fā)展的基本保障。因此，對海岸帶生態(tài)環(huán)境管控的探索，對寧波城市發(fā)展意義重大。

一、寧波市海岸帶生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及存在問題

寧波市是海洋大市，海域總面積約8000 平方公里（數(shù)據(jù)來源：寧波市海岸帶保護與利用專項規(guī)劃），沿海灘涂面積511 平方公里，海岸線總長1689.56 公里，海島611 個，杭州灣、象山港和三門灣3 大海灣，擁有“港、漁、景、島、涂、油”等海洋資源，具有發(fā)展海洋經(jīng)濟得天獨厚的組合優(yōu)勢。然而現(xiàn)狀海岸帶生態(tài)環(huán)境形勢不容樂觀。

（一）近岸海域海水水質(zhì)較差，富營養(yǎng)化嚴重

根據(jù)歷年寧波市海洋環(huán)境公報，寧波市整體海域海水水質(zhì)環(huán)境狀況從2018 年以來改善顯著。整體海域劣四類海域面積大幅度下降，第一、二類海域面積明顯增加，重度富營養(yǎng)化和中度富營養(yǎng)化海域面積也呈現(xiàn)大幅度下降。整體海域海水水質(zhì)環(huán)境狀況改善顯著。

然而，近岸海域水環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，沒有得到顯著改善，超標指標主要為無機氮和活性磷酸鹽，近岸海域水質(zhì)依舊以劣四類和第四類水質(zhì)為主，水質(zhì)依舊較差。近岸海域富營養(yǎng)化程度有所改善，但仍總體較高，重度富營養(yǎng)化和中度富營養(yǎng)化比例仍舊較高。其中，杭州灣南岸富營養(yǎng)程度為全市最高，該區(qū)域城市化程度高，長江輸入性污染是其水質(zhì)超標的主要原因，農(nóng)村面源污染也是近岸海域主要污染源。象山港區(qū)域水質(zhì)環(huán)境也較差，該區(qū)域涉及23 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，近100 萬人口，其入海河流所攜帶的陸源污染物與海水養(yǎng)殖所釋放的海源污染物是象山港生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的主要原因。

（二）陸源污染壓力較大，控制污染物排海形勢不容樂觀

陸源污染是造成寧波市近岸海域水質(zhì)富營養(yǎng)化的最主要原因，海域陸源污染物主要來自長江、錢塘江等外流域河流注入東海的污染物，約占總污染物的70%；沿岸生產(chǎn)生活污水中攜帶的污染物，陸域隨雨水入海的面源污染物占30%。根據(jù)歷年寧波市海洋環(huán)境公報，杭州灣和甬江區(qū)域近年來主要污染物入海通量變化不明顯；象山港沿岸近年來主要污染物入海通量得到了有效控制，化學需氧量、總氮和總磷均有較大幅度減少；南側(cè)象山縣石浦鎮(zhèn)岳頭沙灘及其附近海域存在較多的塑料類和聚苯乙烯泡沫類海灘垃圾。

陸源污染物排海控制不僅僅要控制寧波市自身的入海河流和排污口污染物入海，還需要聯(lián)合周邊城市，共同治理來自長江、錢塘江等外流域河流注入東海的污染物，沿長江和錢塘江分布有大量的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)，污染種類覆蓋面廣，管理體制界定不明，各部門協(xié)作難度大，控制污染物排海任重道遠。

（三）近海及海岸濕地面積減少，生物多樣性降低

近年來，寧波市城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，盲目開墾、圍墾和大量濕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，造成全市天然濕地的30% 面臨著被開墾和改造的威脅，直接造成天然濕地面積削減，功能下降。快速城鎮(zhèn)化帶來的大量的工業(yè)廢水、生活污水的排放等不僅使?jié)竦厮|(zhì)惡化，而且對濕地生物多樣性造成嚴重危害。根據(jù)《寧波市濕地保護與利用規(guī)劃（2009—2020 年）》和《寧波市濕地保護規(guī)劃（2021—2035 年）》，寧波市近海及海岸濕地面積，在近10年內(nèi)，減少了26900.86 公頃，占寧波市濕地總面積的比重下降3 個百分點。沿海灘涂的海三棱藨草、蘆葦、中華結(jié)縷草、咸水草等許多濕地植物群落被毀滅或遭受到生存威脅，動搖了濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的基底。

二、寧波市海岸帶生態(tài)環(huán)境管控策略探索

（一）嚴守生態(tài)環(huán)境底線，開展海岸帶生態(tài)保護修復

首先，開展海岸帶生態(tài)保護，全面加強海岸帶生態(tài)保護紅線管控，筑牢海岸帶生態(tài)安全屏障。結(jié)合《寧波市自然保護地專項規(guī)劃》，構(gòu)建以自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補充的自然保護地體系，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求，嚴守生態(tài)保護紅線，確保寧波市海洋生態(tài)保護紅線生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。嚴控開發(fā)建設(shè)活動占用自然岸線，落實自然岸線占補平衡措施，確保自然岸線長度不減少、標準不降低。其次，開展海岸帶整治修復，逐步恢復濱海濕地生態(tài)功能。嚴格控制杭州灣、象山港、三門灣等區(qū)域的灘涂圍墾，保護好生態(tài)濕地。加強杭州灣、西滬港、岳井洋等地大米草治理和灘涂生態(tài)維護。開展以杭州灣各大塘河、甬江、大嵩江、顏公河、下陳江、五市溪、鳬溪、白溪等為重點的入海河道與河口濕地整治修復，加強“流域+海岸線”的“T”形生態(tài)廊道保護。扎實推進“生態(tài)護島”“旅游興島”“綠色用島”，加大無居民海島的保護力度。最后，開展海洋生物資源恢復和生物多樣性保護。加強海洋生物資源保護，嚴格實施休（禁）漁制度，控制近岸捕撈強度，優(yōu)化海洋捕撈作業(yè)結(jié)構(gòu)。推進海洋牧場建設(shè)，加強象山港藍點馬鮫國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)管理，科學引導和規(guī)范管理海洋水生生物增殖放流。

表1 寧波市近海及海岸濕地面積變化一覽表

▲圖1 歷年寧波市各類海水水質(zhì)情況比對圖

▲圖2 歷年寧波市富營養(yǎng)化情況比對圖

（二）劃定空間管控單元，明確各單元生態(tài)管控要求

首先，劃定空間管控單元，明確單元準入要求，構(gòu)建以管控單元為基礎(chǔ)的空間管控體系。銜接發(fā)改部門主體功能區(qū)、自然資源部門國土空間規(guī)劃分區(qū)（海域功能分區(qū)）和生態(tài)環(huán)境部門“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)，以生態(tài)系統(tǒng)完整性、生態(tài)環(huán)境相關(guān)性為原則，明確海岸帶區(qū)域空間管控分區(qū)和功能定位，結(jié)合不同功能導向和不同生態(tài)敏感程度，將管控單元分為生態(tài)保護類管控單元、限制開發(fā)類管控單元和優(yōu)化發(fā)展類管控單元，深入研究不同管控單元的生態(tài)環(huán)境容量，納入更多量化生態(tài)環(huán)境指標以加強量化控制，明確各單元環(huán)境準入門檻和相應的正負面清單，形成以上述空間管控單元為基礎(chǔ)的空間管控體系。其次，提出各管控單元差異化的管控要求，實現(xiàn)海岸帶生態(tài)環(huán)境精細化管控。針對不同的空間管控單元，從空間布局引導、污染物排放管控、資源利用效率、環(huán)境風險防控等方面制定差異化的環(huán)境準入要求，促進精細化管理。在空間布局引導上，根據(jù)海洋資源環(huán)境承載能力，合理確定海洋開發(fā)建設(shè)強度；提出相應的禁止高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)在沿海布局，對不符合環(huán)保要求企業(yè)實行退出機制；濱海開發(fā)建設(shè)項目和海岸建（構(gòu)）筑物，明確相應的建筑退縮和風貌管控要求。在污染物排放管控上，一方面要加強陸源污染總量控制，強化源頭管控，從整治入海河流、規(guī)范入海排污口管理、加強沿海城鎮(zhèn)村污染物排放控制、控制農(nóng)業(yè)面源污染等方面提出相應的管控要求；另一方面要規(guī)范海上和海岸生產(chǎn)建設(shè)活動，減少對海洋環(huán)境的污染損害，從加強船舶和港口污染防治，加強海水養(yǎng)殖污染防控，加強海洋石油勘探開發(fā)污染防治，加強鄰岸垃圾堆放、填埋和傾倒監(jiān)管，減少塑料垃圾入海等方面提出相應的管控要求。此外，結(jié)合不同類型空間管控單元，明確相應的資源利用效率和環(huán)境風險防控的要求。

（三）銜接陸海生態(tài)標準，構(gòu)建陸海協(xié)同管理機制

自然地理層面，海灣是入海河流的延伸，一方面，近岸陸域通過入海河流向海洋大量排污；另一方面，海洋環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)惡化也給沿海地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重影響。海岸帶生態(tài)環(huán)境管控要著眼于陸海環(huán)境協(xié)同治理。首先，在地表水、海水及河口區(qū)進行水質(zhì)指標和等級、污染物總量控制、斷面水質(zhì)監(jiān)測等標準的細化銜接。現(xiàn)階段地表水和海水水質(zhì)標準的指標和等級存在差異，地表水水質(zhì)指標為氨氮、總氮，總磷，標準等級分5 級；海水水質(zhì)指標為無機氮、磷酸鹽，標準等級分4 級；需要對陸海水質(zhì)標準進行細化銜接，做到陸海水質(zhì)標準高度相關(guān)。在此基礎(chǔ)上，實行陸海污染物總量控制制度，將污染源的排放與水體的環(huán)境標準相結(jié)合，既保證了實現(xiàn)水體的環(huán)境目標，又充分利用了目標水域的水環(huán)境容量，也利于環(huán)保部門對所轄區(qū)域的有效管理。其次，要探索河長制與灣長制的綜合管理協(xié)同，實現(xiàn)水環(huán)境、水生態(tài)的陸海統(tǒng)籌綜合管理。入海流域污染治理是海灣污染治理的起點，二者關(guān)系的協(xié)調(diào)對長效機制的構(gòu)建十分關(guān)鍵。現(xiàn)階段海岸帶區(qū)域排污口類型不明，底數(shù)不清，直接導致監(jiān)管主體的模糊和監(jiān)管標準的不一致，嚴重制約了監(jiān)管成效。現(xiàn)狀寧波入海排污口至少涉及工業(yè)排放口、市政排放口、生活源排放口、污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流等。而入海排污口監(jiān)管與市政排放監(jiān)管、匯入入海河流的入河排污口監(jiān)管、漁業(yè)養(yǎng)殖排放監(jiān)管、工業(yè)聚集區(qū)排放監(jiān)管等交叉重疊，部分領(lǐng)域還存在監(jiān)管盲區(qū)（河口與海口交叉地帶），監(jiān)管主體涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、城管、工信部門等。在行政管理層面，由河長制和灣長制確立的治理責任主體存在統(tǒng)一歸并的可能，“河長”和“灣長”同時由當?shù)攸h政領(lǐng)導干部擔任，為陸海統(tǒng)籌管理的有效實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。河長制和灣長制應在頂層設(shè)計層面實現(xiàn)統(tǒng)一，以期實現(xiàn)流域環(huán)境質(zhì)量和海域環(huán)境質(zhì)量同步改善。進一步探索一河一灣一策，建立健全差異化的流域-海灣-河口區(qū)特殊管控要求。

此外，由于海水的流動性特征，周邊地區(qū)排放的污染物以及相鄰海域污染會影響寧波市海域生態(tài)環(huán)境，全面改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量離不開區(qū)域性的共同努力。現(xiàn)階段必須重視與紹興、舟山、臺州等地的聯(lián)合共建，共同開展杭州灣、象山灣、三門灣等港灣生態(tài)系統(tǒng)保護修復，共同應對互花米草等外來有害生物防治，這是寧波建設(shè)現(xiàn)代化濱海大都市所必須采取的海岸帶生態(tài)建設(shè)策略。