綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀與對策研究

楊雨蒙 馬運佳 任衍淦 陳思佳

引言

全球氣候變化背景下，極端天氣事件主導著21世紀災害格局。近年來世界各地的極端災害事件越來越頻繁，如澳大利亞連綿數(shù)月的森林火災、蔓延東非和中亞地區(qū)的蝗災、中國河南暴雨洪澇災害等。2022年更是接連發(fā)生了如湯加海底火山噴發(fā)，夏季東亞、歐洲和美國同步高溫熱浪，巴基斯坦特大洪災等（圖1）。目前如何有效提高社區(qū)韌性、減輕災害風險已成為一個熱點問題。

圖1 巴基斯坦特大洪災，救援隊為災民臨時搭建的帳篷

綜合減災示范社區(qū)是集應急知識宣傳、應急避難場所設立、居民自救互救能力提升于一體的城鄉(xiāng)建制社區(qū)。自2008年汶川地震以來，民政部、應急管理部逐年開展綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建工作。截至2020年底，累計有14512個社區(qū)入選“全國綜合減災示范社區(qū)”名錄。通過開展社區(qū)風險評估、隱患排查、預案演練、物資儲備、宣傳教育等活動，示范社區(qū)在提升自身減災能力的同時，也充分發(fā)揮了示范引領作用。然而截至目前，綜合減災示范社區(qū)相關研究極為匱乏。示范社區(qū)自開始創(chuàng)建至今，其時空格局呈現(xiàn)何種演變特征，創(chuàng)建面臨哪些問題，未來分布趨勢和優(yōu)化策略等有待進一步研究。

現(xiàn)有研究多分析示范社區(qū)的時空格局，即重點關注創(chuàng)建現(xiàn)狀，極少分析其演變規(guī)律并據(jù)此提出針對性的優(yōu)化策略。因此，本文基于第一批至第十四批“全國綜合減災示范社區(qū)”名單，分析了我國東、中、西部地區(qū)及省域不同空間尺度下綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建現(xiàn)狀、創(chuàng)建歷程與年度演變規(guī)律，剖析了我國示范社區(qū)創(chuàng)建面臨的問題，并據(jù)此提出了針對性的優(yōu)化對策。以期為防災減災資源優(yōu)化配置、綜合減災示范社區(qū)規(guī)劃布局、社區(qū)韌性提升等提供決策支持。

研究數(shù)據(jù)

本文使用的數(shù)據(jù)主要來自于國家減災委員會、民政部、應急管理部發(fā)布的第一批至第十四批“全國綜合減災示范社區(qū)”名單，其在一定程度上體現(xiàn)了各地區(qū)的防災減災能力；行政區(qū)劃數(shù)據(jù)依據(jù)2003年國家統(tǒng)計局發(fā)布的我國東、中、西部地區(qū)的劃分；此外，《全國綜合減災示范社區(qū)標準》《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》等標準與規(guī)范文件，可為分析各地區(qū)示范社區(qū)的防災減災能力提供參考，并據(jù)此提出優(yōu)化對策。

表1 數(shù)據(jù)來源與描述

全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

（一）全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建歷程

自2008年以來，國家減災委員會、民政部、應急管理部在全國范圍內開展了14次“全國綜合減災示范社區(qū)”的評選活動，目前截至第十四批，累計有14511個社區(qū)入選全國綜合減災示范社區(qū)名單，是第一批入選的100個社區(qū)的130倍。綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建歷程嚴格按照國務院辦公廳定期出臺的《國家綜合防災減災規(guī)劃》中的目標和要求，“十二五”“十三五”期間全國綜合減災示范社區(qū)新增數(shù)分別為7426個、6398個，分別超額完成了《國家綜合防災減災規(guī)劃（2011—2015年）》和《國家綜合防災減災規(guī)劃（2016—2020年）》中共同要求的“增創(chuàng)5000個全國綜合減災示范社區(qū)”的目標。“十四五”期間，《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》提出要“增創(chuàng)全國綜合減災示范社區(qū)3000個以上”，預計未來全國綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建將會繼續(xù)嚴格按照國家要求，發(fā)揮引領帶動作用。

（二）全國綜合減災示范社區(qū)年度演變規(guī)律

已有的全國綜合減災示范社區(qū)的數(shù)量逐年增加，但增長速率在逐年降低。增長率最大值出現(xiàn)在第二批期間，為65%，其中，第四批至第六批期間增長率下降幅度最大，后又趨于平緩，直至第十四批降至最低點，為7%（圖2）。

圖2 2008—2020年全國綜合減災示范社區(qū)數(shù)量及增長率變化

全國綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)歷了“先東后西，中部崛起，東、中、西共進”的時空演變格局，并且呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異。示范社區(qū)集中分布在首都圈、長三角、珠三角、山東半島、遼寧半島、川渝等地區(qū)；西部地區(qū)的西藏、寧夏、青海以及海南省的示范社區(qū)分布零星（圖3）。

（三）不同地區(qū)綜合減災示范社區(qū)年度數(shù)量變化

第一批到第十四批中國東、中、西部綜合減災示范社區(qū)逐年數(shù)量變化如圖4所示，總體上，從第一批到第十四批綜合減災示范社區(qū)年度數(shù)量由東部地區(qū)向中部地區(qū)、西部地區(qū)逐漸遞減。十四個批次間東、中、西部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)增長趨勢大致相同，逐年增長數(shù)量變化波動較大，變化范圍為1～272個。其中，2018年的第十二批均出現(xiàn)了最大值，東、中、西部地區(qū)示范社區(qū)數(shù)量依次為726個、471個、291個。從第五批到第十二批期間變化幅度均趨于穩(wěn)定，東、中、西部地區(qū)最大增幅依次為121個、116個、28個。

（四）省域綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

1.東部各省綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

中國東部地區(qū)包括海南、天津、廣西壯族自治區(qū)、上海、福建、河北、遼寧、北京、山東、江蘇、浙江、廣東12個省（直轄市、自治區(qū)），占全國總面積的13.5%。改革開放后，東部地區(qū)的經(jīng)濟活動蓬勃發(fā)展，為防災減災提供的經(jīng)濟基礎和物質支撐比較充足。

東部地區(qū)應對的主要災種為臺風、洪澇、干旱、森林火災等。其中，東北地區(qū)的低溫凍害破壞較大，東南沿海地區(qū)頻發(fā)的臺風、風暴潮、暴雨等自然災害，對近岸和陸地環(huán)境均有影響。東部地區(qū)是我國人口最密集的地區(qū)，同時東部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)數(shù)量也最多，截至2020年底綜合減災示范社區(qū)達7241個，占到全國總數(shù)量的50%。其中，廣東省的綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最多，為1372個，約占東部地區(qū)總示范社區(qū)數(shù)的18%，海南省的綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最少，為100個，約占1%（圖5）。總體上，東部地區(qū)的綜合減災示范社區(qū)集中分布于珠江三角洲（廣東）、長江三角洲（浙江、江蘇、上海）以及京津冀地區(qū)，約占整個東部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)總數(shù)的69%。

圖5 中國東部各省（自治區(qū)、直轄市）示范社區(qū)數(shù)量

2.中部各省綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

中國中部地區(qū)包括內蒙古自治區(qū)、山西、吉林、黑龍江、河南、安徽、江西、湖南、湖北9個省（自治區(qū)），占全國國土面積的29.3%。自國家實施中部崛起戰(zhàn)略以來，中部地區(qū)的社會經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但由于中部地區(qū)農(nóng)村數(shù)量的集中性，導致受災人口也集中于此。

中國中部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)數(shù)量達4301個，占全國綜合減災示范社區(qū)總數(shù)的30%。中部地區(qū)各省份綜合減災示范社區(qū)數(shù)量較均勻，集中分布于湖北、湖南、江西、安徽等南部地區(qū)，其中湖北、湖南兩省份綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最多，分別為678個、645個，約占整個中部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)總數(shù)的31%；江西、安徽、河南、黑龍江、吉林次之，綜合減災示范社區(qū)數(shù)量在400～500個；山西、內蒙古綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最少，為269個、268個，僅占中部地區(qū)的12%（圖6）。

圖6 中國中部各省（自治區(qū)、直轄市）示范社區(qū)數(shù)量

3.西部各省綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

中國西部地區(qū)包括西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、青海、云南、重慶、貴州、甘肅、陜西、新疆維吾爾自治區(qū)、四川10個省（自治區(qū)），占全國國土面積的56.4%。一直以來，由于西部地區(qū)自然條件的制約以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的落后，其防災減災基礎設施建設、減災宣傳教育與培訓活動、減災資金配置等遠不如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

中國西部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最少，為2969個，僅占全國綜合減災示范社區(qū)總數(shù)的20%。其中，四川綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最多，為687個，約占整個西部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)總數(shù)的23%。這與四川所處的自然孕災環(huán)境下地質地震災害頻發(fā)有關，大部分居民和管理者切身經(jīng)歷過大災大難，居民防災減災意識較高、防災減災宣傳教育到位、組織管理機制完善。除四川省外，新疆、陜西、甘肅、貴州綜合減災示范社區(qū)數(shù)量在100～400個，西藏綜合減災示范社區(qū)最少，僅為33個（圖7）。但這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，災害頻發(fā)，面臨綜合減災示范社區(qū)數(shù)量普遍與災頻不匹配的問題。

社區(qū)減災優(yōu)化策略

創(chuàng)建綜合減災示范社區(qū)是提升國家綜合防災減災能力的必然之舉。基于示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀，剖析了我國東、中、西部地區(qū)示范社區(qū)創(chuàng)建面臨的問題，據(jù)此提出了針對性的社區(qū)減災對策如下。

（一）東部地區(qū)——資源整合與獨立作戰(zhàn)困境雙突破

中國東部地區(qū)人口眾多、經(jīng)濟發(fā)達，示范社區(qū)創(chuàng)建數(shù)量也最多，截至2020年東部地區(qū)共建有示范社區(qū)7241個，占全國總數(shù)的50%。雖然防災減災基礎設施和居民生活配套等防減災硬件支撐得到了長足發(fā)展，但仍面臨軟件配套不足的問題，如政府災害風險管理體制、機制不健全，導致社區(qū)防災減災資源整合力度不夠，使得東部地區(qū)硬件基礎雄厚的優(yōu)勢無法物盡其用，同時社區(qū)面對緊急救援時獨立作戰(zhàn)，跨部門之間的信任度和協(xié)作能力不足。對此，東部地區(qū)要注重資源整合力度與獨立作戰(zhàn)困境雙突破。

一要健全災害風險管理體制和機制，注重社區(qū)資源整合。社區(qū)可與當?shù)仄髽I(yè)、NGO組織、高等院校等簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，在消防救援隊伍、救災物資儲備、危險源識別排查、志愿者隊伍等方面助力共建，提升社區(qū)應急救災效率。

二要突破社區(qū)獨立作戰(zhàn)困境。社區(qū)作為抗險救災的排頭兵，必須提升應對重大自然災害的指揮協(xié)調、分工協(xié)作、群眾動員等能力。社區(qū)應在做好應對突發(fā)事件應急預案的基礎上，統(tǒng)籌好各個部門的救援工作，積極配合來自社會和國家的多方救援力量。此外，還可以依托東部地區(qū)重視教育與經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，積極開發(fā)科普教育產(chǎn)品，利用傳統(tǒng)媒體和新媒體平臺廣泛宣傳防災減災知識和應急技能，實現(xiàn)防減災軟件實力的新提升。

（二）中部地區(qū)——防災減災與可持續(xù)發(fā)展共前進

自從中國中部崛起政策出臺以來，中部地區(qū)經(jīng)濟和人口迅速增長，截至2020年示范社區(qū)數(shù)增加到4301個，占全國總數(shù)的30%。但與東部地區(qū)相比，中部地區(qū)自然災害頻發(fā)，農(nóng)村人口眾多，“農(nóng)村不設防”問題突出，嚴重制約了其可持續(xù)發(fā)展。因此，中部地區(qū)要重點關注廣大農(nóng)村地區(qū)，將防災減災規(guī)劃納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

一要因地制宜完善防災減災體系。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的防災救災模式已經(jīng)不能適應所有農(nóng)村社區(qū)防災減災建設工作的需要，必須因形就勢、因地制宜，切實根據(jù)不同社區(qū)的情況，有針對性地形成具有地域性特征的防災減災體系。例如，湖南臨澧采取城鄉(xiāng)社區(qū)防災減災公共服務標準化建設和均等資源模式，堅持智慧化源頭防治路徑，打造了中國縣級防災減災創(chuàng)新模式。

二要將防災減災規(guī)劃納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。防災減災是國家可持續(xù)發(fā)展的基礎，要將資源、環(huán)境整合于一體，提高綜合防災減災能力。因此社區(qū)和政府應依托當?shù)刭Y源環(huán)境特征，結合國家的宏觀政策和微觀指導，確保在防災減災建設過程中可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的質效性。

（三）西部地區(qū)——國家?guī)头雠c公眾配合齊努力

西部地區(qū)是中國生態(tài)薄弱地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，創(chuàng)建綜合減災示范社區(qū)十分必要，但其示范社區(qū)的建設進程緩慢，創(chuàng)建數(shù)量僅占全國總數(shù)的20%，示范社區(qū)的建設任重而道遠。因此，西部地區(qū)應給予政策傾斜和資金幫扶，同時注重提升公眾在防災減災工作中的參與水平和自救能力。

一要適當降低示范社區(qū)創(chuàng)建門檻。政府部門應綜合考慮西部各省的人口、GDP和災頻，尤其對災害風險高且人口密集的地區(qū)，可適當降低示范社區(qū)的創(chuàng)建門檻，撥發(fā)減災專項資金，增加示范社區(qū)數(shù)量。

二要培育公眾參與意識，提升社區(qū)防災減災能力。社區(qū)的主體是公眾，服務對象也是公眾，國家頒布實施的各項防災減災政策最終也需要落實到居民身上。可通過加強社區(qū)災害教育與宣傳、頒布弱勢群體的災害救助專項等策略，構建公眾參與的韌性社區(qū)建設，改善西部地區(qū)普遍存在的公助大于自助的救災模式。

結論

本文基于第一批至第十四批全國綜合減災示范社區(qū)目錄，分析了不同空間尺度下全國綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建歷程、創(chuàng)建現(xiàn)狀和演變規(guī)律。結果表明，13年間全國綜合減災示范社區(qū)的數(shù)量逐年增加，但各年的增長率逐漸降低。其中經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)示范社區(qū)數(shù)量最多，占全國綜合防災示范社區(qū)總數(shù)的50%，經(jīng)濟較為落后的西部地區(qū)數(shù)量最少，占比僅20%。全國綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)歷了“先東后西，中部崛起，東、中、西共進”的時空演變格局，并且呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異。示范社區(qū)集中分布在首都圈、長三角、珠三角、山東半島、遼寧半島、川渝等地區(qū)。

此外，基于綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建現(xiàn)狀，剖析了我國東、中、西部地區(qū)示范社區(qū)創(chuàng)建面臨的問題，并據(jù)此提出了針對性的優(yōu)化對策：（1）東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，且綜合減災示范社區(qū)數(shù)量最多，但仍面臨防災減災軟件配套不足、社區(qū)面對緊急救援時協(xié)作性差等問題。所以東部地區(qū)應做到資源整合和獨立作戰(zhàn)能力雙突破。（2）中部地區(qū)災害頻發(fā)，近年來中部地區(qū)經(jīng)濟和人口迅速增長，但廣大農(nóng)村地區(qū)“不設防”問題仍然突出，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。對此，中部地區(qū)要保持防災減災與可持續(xù)發(fā)展共前進。（3）西部地區(qū)綜合減災示范社區(qū)數(shù)量與災頻不匹配。應適量放低示范社區(qū)創(chuàng)建標準，協(xié)同國家?guī)头雠c公眾配合齊努力。