我國城市突發公共事件應急管理策略探究

黎馮梅

2019年11月，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分?！毙掳l展階段下，突發公共事件呈現出易發多發且交織疊加的特點，而城市作為人類生存的載體，也是突發公共事件的主要發生區域。對城市突發公共事件應急管理策略進行研究，有助于提升城市防災減災救災能力，保護人民群眾生命財產安全，維護社會和諧穩定。

國內研究述評

2005年，我國通過了《國家突發公共事件總體應急預案》，規定：“本預案所稱突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。”應急管理是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，從而保障公眾生命、健康和財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。在我國，突發事件應急管理的主體機構主要為政府。因此，城市突發公共事件應急管理的含義可以理解為突然發生在城市中的危及公共安全的緊急事件，需要政府及其他公共機構采取一系列必要措施應對的活動。

王東琦（2021）深入分析了我國城市突發事件應急管理現狀與應急管理中的不足，指出當前應急管理主要存在法律法規不完善、應急組織指揮能力薄弱、預警工作不到位等問題，同時介紹了美國、意大利、德國應急管理體系建設的先進經驗，從行政改革、技術使用、法律支持等方面提出了優化我國城市應急管理的具體建議。丁利強（2021）以蚌埠市抗擊新冠肺炎疫情為例，分析了蚌埠市應對新冠肺炎疫情的基本情況以及在實踐過程中應急管理存在的不足，以此作為基礎提出了當前城市應急管理需要進一步完善的建議。任建宏（2019）分析了朔州市應急管理現狀，并得出朔州市應急管理存在應急管理體制機制不完善、應急預案不全面、應急處置過程中信息管理不夠高效、應急救援專業化水平不高、應急管理保障不力、應急知識宣傳教育效果不佳等6個方面的問題，并借鑒“大應急”模式，提出城市應急管理應做好事前有效預防、事中高效處置、事后完善保障、加強宣傳教育。

綜合來看，國內對城市突發事件應急管理的研究多以具體地市的突發事件應急管理作為研究對象，分析得出城市突發事件應急管理存在的不足，進而提出相應的對策建議，有很多值得思考、借鑒的地方。從近幾年城市突發公共事件的應對過程來看，應急管理在城市發展中的重要地位日益凸顯，因此需要不斷地完善城市突發公共事件應急管理，為我國創造和諧穩定的發展環境。

我國城市突發公共事件應急管理存在的問題分析

（一）風險防范化解機制不完善

風險防范化解機制的核心內涵是“事前防范、源頭治理”。在長期的實踐中，我國應急管理體系形成了“重事中事后處置，輕事前預防”的特點，一方面表現為有的領導干部居安思危意識薄弱。同時，衡量一個城市政府政績的中心工作主要是經濟發展，在這樣的環境下，容易造成有的領導干部風險防范意識缺乏。另一方面為風險評估和監測預警機制不完善。在風險評估中，存在風險評估不到位、相關的評估機構出具虛假評估報告的現象，如2019年，江蘇響水爆炸事故的主要原因之一是風險評估不到位（圖1）；2022年“4·29居民自建房倒塌事故”中，相關檢測公司進行房屋鑒定后出具虛假鑒定報告；在監測預警的過程中，監測的廣度與精度、預警的速度與效度、預警信息服務全覆蓋同樣面臨著極為嚴峻的現實挑戰。

圖1 響水“3·21”特別重大爆炸事故

（二）應急管理法治化水平需要進一步提高

我國應急法制建設的主要特點是“立法滯后，預案先行”，不難看出，應急預案在一定程度上承擔著應急法律的作用。在實踐中，我國應急預案存在著“上下一般粗、左右一樣平”的問題，主要原因是各地區、各部門使用相同的框架、模板編寫預案，沒有根據城市的具體情況來進行編寫，導致應急預案的實用性和操作性不強。在應急管理相關法律法規方面，我國應急管理法律體系的核心是《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），《突發事件應對法》作為治理緊急事件的綜合性基本法，具有較強的原則性、抽象性等特點，并且在近十幾年中沒有根據突發事件易發多發和交織疊加的特點來進行合理修訂，因此在實踐過程中存在一定的困難。近年來，應急管理相關的法律法規也逐步進入修訂更新的環節，但是相關配套措施的更新完善存在滯后的現象，導致應急法律之間的統一協調存在問題。

（三）公民安全教育體系不完善

在學校實施公民安全教育時，以傳統的講授式為主，學生的安全觀停留在課堂和書本上，缺乏直觀的、真實的、可體驗式的安全教育。社區在進行安全教育時，存在宣傳不到位、不重視安全教育的問題，比如小區里消防通道被占用、電瓶車室內充電、消防栓沒有持續更新等現象仍然比較突出。有一部分公眾忽視預警信息的重要性，在“安全”這一問題上抱有僥幸心理，如“7·20河南特大暴雨災害”中，有一部分遇難者生前未采取任何避險措施，更有甚者是安全轉移后擅自返回而遇難，折射出了公眾的安全意識和防災避險能力不強的問題。

（四）應急管理內部整體合力不足

我國在2018年組建了應急管理部，整合了11個部委的13項應急管理職能，各級地方政府進行了相應的機構改革，組建了應急管理廳、局等新的應急管理機構。在應急管理體制內部，各職能部門間普遍存在關系不順暢的現象，主要表現為兩種情況：一種是“都不管”，如2019年的江蘇響水爆炸事故，相關的應急管理、生態環境、住建等部門各管一段，工作不積極不主動；另一種是“都管卻都沒有管好”，我國的應急管理發展時間短、基礎弱、底子薄，各地機構設置處于探索階段，如“7·20河南特大暴雨災害”調查報告中指出鄭州市的應急管理體制設置存在機構重疊、職能重復、工作重合的情況（圖2）。

圖2 “7·20”河南特大暴雨造成鄭州市區嚴重內澇

（五）應急管理能力需進一步提高

1.應急管理人才隊伍保障能力不足

干部應急處突能力方面：通過總結近幾年幾起重大突發事件的應對過程可以得出，一些新上任的干部對防災減災救災和應急管理情況不熟悉，未經歷過大災考驗，實戰經驗不足，在突發事件發生之后，有的主要領導前往事故現場，忽視了指揮中心的重要作用，城市指揮中心沒有主要領導坐鎮指揮，造成黨委政府未能有效發揮統一領導的作用，應急指揮中心的重要作用也沒有發揮出來。

應急救援隊伍力量方面：我國已經初步建立起了中國特色應急救援力量體系，但是還存在著人員編制有限、救援隊伍力量不足的情況。國內市、縣、鄉發展有著較大差異，又導致應急隊伍專業和區域分布結構不均衡，主要救援力量還是集中在市區，國內普遍存在著“城市高風險，農村不設防”的情況。

應急管理專業人才方面：從當前現狀來看，我國應急學科的發展較慢，應急管理專業人才隊伍面臨大量缺口，還存在著應急學科研究范圍不明確、專業師資稀缺、人才培養方式與社會需求脫節等問題，如“7·20河南特大暴雨災害”事故調查報告中指出：轉隸到市和各縣區防辦（應急管理局）的36人中只有1人有水利中專專業背景。

2.應急管理裝備技術支撐能力不足

關鍵應急技術裝備已經成為制約應急效率的重要因素之一。綜合來看，我國應急管理裝備技術存在以下三個特點：一是科技含量還不夠高，由于我國應急產業起步較晚，大部分應急裝備產品存在技術含量低、附加值低的情況。二是創新能力需要進一步提高，我國應急管理專業裝備缺乏、成套化設備較少、高精尖技術裝備在一定程度上依賴進口，如應急管理裝備的芯片和操作系統。三是國內應急管理裝備主要以事中處置為主，事前預防裝備和技術相對來說比較薄弱，這也與我國“重事中、事后處置”的應急管理理念有關。

3.社會協同應對能力不足

社會協同應對能力指的是在應急管理的過程中，政府、市場、社會等三方形成的合力。社會力量在參與應急管理的過程中，存在參與形式不規范的問題，并且在參與的過程中缺乏政府的有效引導，公信力也亟須提高，如2020年初武漢疫情時，當地紅十字會被爆捐贈款項使用不明和救災資源分配不合理問題，損害了紅十字會在公眾心中的形象。同時，現代社會生活節奏較快，公眾對風險隱患排查的參與度較低。

完善我國城市突發公共事件應急管理的相關策略

（一）我國城市突發公共事件應急管理應遵循的基本原則

1.堅持黨的領導

中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢也是中國共產黨的領導。加強應急管理體系和能力建設，必須堅持黨的領導，把黨的政治優勢、組織優勢和社會主義集中力量辦大事的體制優勢轉化為應急管理事業發展的強大動力。

2.堅持總體國家安全觀

2014年4月，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議中首次提出總體國家安全觀，指出構建包括政治安全、國土安全、經濟安全、社會安全等11個領域安全的國家安全體系，并將隨著社會發展不斷拓展。總體國家安全觀是新時代中國特色社會主義的國家安全觀，是我們黨成功維護總體國家安全的歷史經驗的深刻總結，為我國應急管理工作提供了理論指引與精神動力。

3.堅持群眾觀點和群眾路線

群眾路線是中國共產黨的生命線，也是應急管理工作的生命線。應急管理工作直面“天災人禍”，任務是保護群眾生命安全，如“3·21東航航班事故”，最大限度排險、救援；新冠肺炎疫情防控過程中采取“動態清零”的方式，與西方“躺平式”的防疫政策有著本質的區別，這也是我國社會制度的優勢所在。

4.堅持精準治理

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，現實環境對我國應急管理工作提出了高標準、嚴要求。只有堅持精準治理，預警發布精準、搶險救援精準、恢復重建精準、監管執法精準，才能及時快速地調動應急資源和力量，有效地應對各種突發事件。

（二）完善我國城市突發公共事件應急管理的主要對策

1.健全安全風險防范化解機制

完善風險防范化解機制，一方面是轉變應急管理理念，堅持“兩個堅持、三個轉變”的科學應急管理理念，堅持以防為主，防抗救相結合，增強居安思危的意識，將重大安全風險遏制在萌芽之時、成災之前。另一方面，完善風險評估和監測預警機制。城市重點企業是經濟發展的主力軍，加強對重點企業的風險評估有利于保障經濟的高質量平穩發展。同時，對高風險企業和易發多發的自然災害實施動態監測和實時預警，依靠動態監測和實時預警及時發現各類安全風險的苗頭，將突發事件控制在成災之前。

2.提高應急管理法治化、規范化水平

在預案管理方面，推進應急預案的編制和修訂，依據對城市的風險評估來編制應急預案。應急預案編制完成后，要開展經常性的應急演練，以此作為檢驗預案的依據，根據演練結果不斷完善預案。在完善應急管理相關法律法規方面，通過系統梳理和修訂現有的應急管理法律法規，加強應急管理基本法建設，以應急管理基本法作為基準延伸開展各項法律法規，推動應急管理立法工作，加強應急管理法律的綜合性建設。

3.完善公民安全教育體系

應急管理相關部門要承擔起相應的職責，普及安全知識，培育安全文化，推動安全宣傳“五進”。同時，利用好“全國中小學生安全教育日”“5·12防災減災日”“安全生產月”等公共安全活動，在全社會營造安全宣傳的濃厚氛圍。還要在公眾中開展常態化應急疏散演練，突發事件不是常態，不會天天發生，但是應急疏散演練卻可以經常性地開展。通過在公民中開展應急疏散演練，可以提高公民的防災減災意識和應急避險能力，如從2005年開始，桑棗中學每學期開展一次應急疏散演練。在2008年的汶川地震中，桑棗中學的師生依靠熟練的逃生技能，創造了“0傷亡”的奇跡。

4.構建應急管理整體合力

首先，在應急管理體制內，嚴格落實責任制，明確相關部門的職責邊界，建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度，以此減少部門間職責不清、推諉扯皮的現象。應急管理相關部門加強與氣象、地震、水文等部門的聯系，及時了解各類災害的動態。加強應急管理綜合部門的建設可以較好地統籌應對各類災害事故。其次，發揮好專業部門的技術優勢，實現能夠快速響應、有針對性地施救，減少災害損失，從而銜接好“防”和“救”的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接。

5.大力提高應急管理能力

（1）提高應急管理人才隊伍保障能力

提高領導干部應急處突能力。習近平總書記強調“干部特別是年輕干部要提高應急處突能力”，可見應急處突能力是領導干部必須具備且應該主動提升的基本功。提高領導干部應急處突能力，用科學的應急管理理念指導實踐，同時，加強對應急管理干部的專業知識培訓，組織干部學習安全生產、防災減災救災、應急救援等應急管理專業知識，真正做到懂應急、會應急、能應急。

加強應急救援隊伍力量建設。針對應急救援隊伍力量不足的問題，可以加強應急救援志愿者隊伍力量建設，采取“專業隊伍+志愿者隊伍”相結合的模式，充分發揮好各方面力量的作用。專業救援部門對志愿者隊伍提供訓練場地、救援設備、救援技術指導等服務，一方面可以將更多社會力量吸納到應急救援隊伍中，增強應急救援隊伍力量；另一方面可以增加專業隊伍與志愿者隊伍的熟悉程度，提高突發事件的協同應對能力。

培養應急管理人才，加強應急管理學科建設。國內各大高校需要順應時代發展要求，積極開設應急管理相關專業，利用專業設置培養更多的應急管理專業人才。應急管理相關部門加強與高校的合作，使與高校的合作真正為應急管理提供人才支持和培養。

圖3 安徽合肥：“雨前行動”突發疫情應急處置實戰演練

圖4 河北邯鄲邯山區：綠化路小學開展地震應急疏散演練

（2）強化應急管理裝備技術支撐能力

現代社會科技發展日新月異，強化應急管理裝備技術支撐能力，就要適應科技信息化發展大勢，以信息化推進應急管理現代化。優化整合各類科技資源，以應急管理科技自主創新來攻克關鍵核心技術“卡脖子”問題，加快推進應急管理產業發展，依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。同時，加大先進適用裝備的配備力度，在突發事件發生后，先進裝備能夠第一時間發揮作用，從而更好地提高突發事件的監測預警、響應和處置能力。

（3）提高社會協同應對能力

現代社會風險具有很高的流動性、跨界性和分散性，只有將應急管理的主體責任落實到每個社會單元、每個社會成員身上，政府才能夠牽頭構建起一張牢固的公共安全網絡。政府牽頭有序引入社會組織、社會公眾、新聞媒體等力量，加快建立多主體協同應急機制，搭建多主體聯絡互動平臺，利用好社區網格化管理的方式，調動網格員、社區居民在安保、風險隱患排查中的積極性，形成各主體科學分工、救災有序的協同應急格局。