社會養老保險與農村老年相對貧困長效治理
——以湖南省為例

周紅梅，周雨嫣

（1.湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128；2. 湖南農業大學東方科技學院，湖南 長沙 410128）

經過持續奮斗，中國打贏了人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰，歷史性地解決了絕對貧困問題，但這并不意味著中國脫貧工作的終結，相對貧困仍將長期在中國存在。2019年，黨的十九屆四中全會正式提出要“鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”；2022年，黨的二十大報告再次強調要“鞏固拓展脫貧攻堅成果”“健全社會保障體系”“扎實推進共同富裕”。進入后脫貧攻堅時代，中國扶貧工作的重心轉為應對和緩解發展不平衡、不充分的相對貧困。隨著中國人口老齡化加快和人口流動加劇，加之農村地區經濟發展相對落后，農村公共保障服務體系不健全[1]，農村老年相對貧困問題凸顯，而社會養老保險是長效治理農村老年相對貧困問題的核心制度安排。該研究在厘清農村老年相對貧困的內涵、特征和原因以及剖析社會養老保險緩解農村老年相對貧困機理的基礎上，以湖南省為例介紹了農村老年相對貧困的現狀以及農村社會養老保險的發展歷程，指出了農村老年相對貧困治理視域下湖南省社會養老保險存在的問題，進而提出相應建議，以期完善社會養老保險制度，長效治理農村老年相對貧困。

1 農村老年相對貧困：內涵、特征和原因

1.1 農村老年相對貧困的內涵與特征

相對貧困是一種主觀判斷，沒有統一的定義和一致通用的衡量標準。相對貧困的概念在發達國家應用較多，部分國家常以收入的中位數或平均收入的一定比例（約40%～60%）為相對貧困線。但這種做法受到了較多質疑，普遍認為單一的收入貧困不足以涵蓋其內涵[2]。世界銀行在《1981年世界發展報告》中是這樣描述的：“當一些人或一些家庭沒有足夠的資源去獲取社會公認的一般都能享受到的生活條件、飲食、舒適以及參加一些基礎活動的機會，就是處于相對貧困的狀態。”[3]這一定義揭示了相對貧困是一個相對、多維的概念：一是相對性，相對貧困是一種“相對剝奪”，蘊含了社會比較的意味，其實質就是評判不同社會群體之間的差距和公平性；二是多維性，評判相對貧困的標準是多維度且動態發展的。以上特征給相對貧困的識別和測度帶來了較大的挑戰，故一般通過構建多維相對貧困指標體系來進行測算。

因此，農村老年相對貧困是指在特定的社會條件和時空下，農村老年人或其家庭所擁有的資源使其生活水準只能維持在遠低于社會平均水平的狀態[4]，甚至難以維持最基本的老年生活需要和滿足正常的社會參與活動需求[5]。其具有以下特征：一是長期性，人口老齡化是較長一段時期內我國的基本國情，且農村人口老齡化程度遠高于城鎮，在城鄉二元結構尚未完全消除的背景下，農村老年相對貧困問題更為嚴重且具有長期性和持續性；二是多維性，導致農村老年相對貧困的原因很復雜，其表現形式也較多樣，農村老年相對貧困狀況可從收入水平、生活條件、身體健康、精神慰藉、社會融入、社會福利等多個維度來衡量；三是差異性，受教育程度、年齡、家庭結構不同的農村老人面臨的相對貧困風險程度不同，一般來說，受教育程度越低、年齡越大、擁有的子女數量越少的農村老人陷入相對貧困的風險越高[6]。

1.2 農村老年相對貧困產生的原因

農村老年相對貧困產生的原因大致可分為個體、家庭和社會3個方面。一是個體方面。農村老年群體因為身體健康狀況下滑和勞動能力下降而逐漸退出勞動領域，導致收入減少或中斷，其如果青壯年時期儲蓄積累不足或者不能獲得他人資助，就很容易陷入收入貧困。老年人生理機能衰退，各種疾病頻發，也易陷入健康貧困。與此同時，老年人需要他人提供生活照料和醫療保健等相關服務，養老和醫療服務支出普遍較高，容易使其陷入經濟困難的境地。二是家庭方面。隨著家庭規模小型化、城鎮化和人口流動等情況的出現，家庭養老功能不斷弱化，老年人易感到孤獨，出現精神貧困，特別是進城務工導致農村出現了大量空巢老人和獨居老人。另外，農村家庭“代際傾斜”現象很普遍，老年人的需求和利益往往很容易被忽略，其精神上急需慰藉[1]。三是社會方面。長期以來的城鄉二元分割體制在一定程度上導致農村經濟發展相對落后，農村老年家庭收入較低、生活條件較差；養老、醫療等社會保障體系不夠健全，社會救助體系不夠完善，農村老年人在生活照料、醫療保健和精神慰藉等方面的資源可獲得性較低；城鎮高昂的居住和養育成本等社會結構性壓力，降低了農村居民務工收入用于養老支出的可能性，農村老年人超越基本生存需求的發展性需求得不到滿足，易陷入發展性貧困。

2 社會養老保險緩解農村老年相對貧困的機理

社會養老保險承擔了保障農村老年人基本生活和身體健康、改善生活條件和生活預期、提升精神狀況及其家庭自我發展能力等多項功能。

2.1 收入維度：社會養老保險能夠減輕農村老年人的收入貧困

一方面，通過領取養老金，農村老年人可以直接增加自身或所在家庭的經濟收入，而且基礎養老金具有持續性，可用來改善老年家庭中水、電、燃料等生活條件，顯著降低生活質量這一維度的剝奪份額。另一方面，養老金可間接減輕養老負擔較重家庭子女的養老負擔，這既有助于提升老年人的家庭地位，又能提升家庭的參保意愿和繳費檔次，有助于形成良性循環的自主參保機制。

2.2 健康維度：社會養老保險可以抑制農村老年人的健康貧困

領取的養老金在滿足基本生存需要后可用于健康投資，比如優化居住環境、改善衛生條件、提升飲食營養水平、調整家庭贍養模式，來改善老年人的健康狀況。因為年齡的增加，老年人身體健康水平日益下降，風濕病、冠心病、糖尿病、高血壓等慢性疾病常常發生，農村老年人特別是家庭經濟條件不好的老年人常常會因為經濟顧慮而得不到及時醫治。養老金則能在一定程度上解決農村老年人看病就醫的經濟問題，進而為老年人創造更多接受醫療與照料服務的機會，特別是醫養結合的新型養老模式有助于減少農村老年人由于延遲治療而病情加重的現象，提高醫療服務利用效率，更好地解決農村老年人醫療服務問題。

2.3 精神維度：社會養老保險可以緩解農村老年人的精神貧困

當經濟收入和健康狀況都得到改善時，老年人的精神狀況也會得到較好的改善。比如，與周圍人比較收入和健康時得到的自我滿足感會相應提升其精神狀態。同時，定期領取基礎養老金的保障可以減少農村老年人對陷入收入貧困的擔憂，降低其自身對于未來生活不確定性的心理預期，進而改善農村老年人的精神狀況。

當然，在社會養老保險制度建立初期，因為制度不完善、基礎養老金標準低、普及面不廣、個體貧困程度懸殊等原因，社會養老保險以上緩解老年相對貧困的效應可能會被限制或削弱。

3 湖南省農村老年相對貧困和社會養老保險：現狀與問題

3.1 湖南省農村老年相對貧困的現狀

在聯合國判定一個地區是否進入人口老齡化社會的通用標準中，傳統標準是一個地區60歲及以上老年人口占總人口的比重超過10%，新標準是65歲及以上老年人口占總人口的比重超過7%。按照新標準，該比重超過14%就表示一個地區進入中度老齡化社會。第五次全國人口普查表明，中國農村于2000年就正式進入了老齡化社會。由表1和圖1可知，湖南省人口老齡化具有以下特點。一是老齡化程度高。根據第七次全國人口普查，2020年全國65歲及以上人口占總人口的比重為13.5%，而湖南省同期該比重為14.81%，顯著高于全國平均水平，表明湖南省已進入中度老齡化社會。二是老齡化速度快，老齡化程度有逐年提升趨勢。湖南省65歲及以上人口占比從2010年的9.77%逐年提升到2021年的15.46%。三是農村人口老齡化問題尤為嚴重。根據第五、六、七次全國人口普查數據可知，湖南農村老齡化程度一直遠高于城鎮，2020年湖南農村老齡化率高達18.86%，高出城鎮6.89個百分點。四是“未富先老”，需要應對的老齡化挑戰最為嚴峻。湖南經濟發展和人均可支配收入在全國處于中等水平，但老齡化程度在全國排名前列，2020年排名第7，這給湖南省未來養老帶來巨大壓力。

表1 全國和湖南省65歲及以上人口占比情況對比 （%）

圖1 2010—2021年湖南省65歲及以上人口占比增長情況

此外，根據第七次全國人口普查數據，湖南省農村空巢老人占農村老年人口的59.21%、身體不健康老人占比達16.86%，其中有2.42%生活不能自理。這些老年群體是治理農村老年相對貧困最重要的目標群體，致貧風險很高，需要密切關注。

3.2 湖南省農村社會養老保險的發展歷程

在很長一段時間內我國大部分農村地區難以推行養老保險，面對社會急速增長的養老需求，政府進行了一系列的改革探索。我國社會養老保險發展大致可分為3個階段：1987—1999年實行的“老農保”主要依靠農村居民個人繳費；2009年開始試點實施的“新農保”由個人、集體、政府三方共同繳納費用；政府從2014年開始推進“新農保”與城鎮居民養老保險相結合，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。至此，我國社會養老保險制度基本成型，成為農村地區最重要的養老保障制度之一。

湖南省緊跟國家改革步伐，從2012年8月開始全面啟動“新農保”和城鎮居民社會養老保險全覆蓋工作，于2014年將兩者合并為城鄉居民基本養老保險，于2019年完善企業職工基本養老保險省級統籌制度，實現了參保人員社會保障卡的全覆蓋，并加快推進電子社保卡的應用。目前，湖南省城鄉居民基本養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，堅持長繳多得和多繳多得的原則。在個人繳費方面，普通參保人繳費標準劃為每人每年200～3 000元不等的13個檔次，參保人可自主選擇；對繳費困難群體保留100元的檔次，并由地方政府給予部分或全部補貼。在政府補貼方面，實行“補入口”和“補出口”相結合。總體來看，2012—2021年湖南省城鄉居民基本養老保險參保人數呈現上升趨勢，養老保險基金支出也逐年增加。

3.3 農村老年相對貧困治理視域下湖南省社會養老保險發展存在的問題

3.3.1 農村居民參保意識不強，養老保險覆蓋人數有限 根據《湖南統計年鑒2021》《湖南統計年鑒2022》，2020年末湖南省總人口數為6 644.49萬人，城鄉居民基本養老保險登記參保人數為3 473.41萬人，比2019年末增加59.82萬人；2021年末參保人數為3 443.55萬人，比2020年下降0.86%。湖南社會養老保險尚未實現人群全覆蓋，參保人數有待進一步提升。通過對湖南農村地區的調查發現，部分農村居民主動參保意識不強，主要有以下原因。一方面，農村居民“養兒防老”的傳統觀念根深蒂固，其對家庭成員養老具有強烈的依附感；另一方面，政府宣傳方式比較單一[7]，而農村居民普遍接受教育的程度較低，其對現行農村社會養老保險制度和政策了解不多，加之以前“老農保”制度的不夠完善和實施過程中的一些不夠合理之處導致農村居民對現行養老保險制度產生了一定的不信任感。當然，還有一部分農村居民收入有限，沒有能力購買。

3.3.2 繳費檔次普遍偏低，養老保障水平較低 調查發現，雖然繳費檔次有13檔，但是大部分農村居民還是更愿意選擇較低檔次，愿意選擇200～500元檔次的約占80%以上。而實際上自行繳納檔次越高，政府的補貼力度越大，能夠領取的養老金就越多。湖南省現行基礎養老金領取標準為每人每月113元，參保人繳費累計超過15年的，每增加1年繳費，其基礎養老金每月提高1元；個人賬戶養老金月領取標準為個人賬戶儲存額除以139。由于個人繳費檔次偏低，未來能夠獲得的養老保障比較有限。

3.3.3 法律法規尚不健全，監管機制有待完善 我國現行農村社會養老保險制度主要依靠行政規章來規范監督實施，立法層次較低。《中華人民共和國社會保險法》對農村社會養老保險的規定尚不全面，其主要對繳費方式和基金賬戶組成做了規定，制度構建不夠具體，違法違規處罰機制建立不夠明確，這在一定程度上阻礙了農民參保的積極性和多層次老年保障體系的構建。此外，我國農村社會養老保險制度在推行過程中存在監管不到位，養老保險基金被違規占用和使用、保值增值能力不足等問題。一方面是缺少專門的監管機構。我國大部分地區的農村社會養老保險以縣為單位開展管理工作，由當地的人力資源社會保障部門會同財政部門、審計部門行使監管職責，服務的專業化與信息化不足，當地政府管理體系往往很難充分發揮監督作用。另一方面是缺乏有效的社會監督。由于目前全國農村社會養老保險管理信息體系尚不健全，相關信息公開透明度不夠，加之農民群體普遍受教育程度偏低，農民很難及時獲取農村社會養老保險的相關準確信息，開展有效監督。

3.3.4 制度的公平性有待提升，不同群體之間差距大養老保險制度的公平性是指不同群體在享受養老保險權益方面的公正平等程度[7]。湖南省養老保險制度的公平性還有一定的提升空間，主要表現在以下方面。一是待遇水平方面。不同類型養老保險制度待遇相差大，城鎮企業職工、機關事業單位人員與農村居民之間領取的養老金差距大，這是導致農村老年相對貧困的原因之一。據統計，2021年湖南城鄉居民基本養老保險月平均待遇水平是135.4元，這與企業退休人員月均兩三千元相差甚遠。二是籌資機制方面。機關事業單位人員、城鎮企業職工和城鄉居民的繳費基數差異較大，范圍上前者最寬，后者較窄；城鄉居民基本養老保險繳費基數有最低限制規定，導致一部分農村低收入人群有一定的壓力；從籌資的責任分擔機制來看，城鄉居民的基礎養老金主要由地方政府財政負擔，這給經濟發展水平相對較低的地區帶來一定程度的財政支出壓力。

4 完善社會養老保險制度，長效治理農村老年相對貧困

4.1 加強頂層設計和系統規劃，提升制度性公平

為解決社會養老保險出現的不公平問題，首先是要從制度的頂層設計著手，正確處理養老保險體系中公平與效率、政府與市場的關系。這包括制度的統一性、全國統籌和標準適度：制度的統一性要求保證全國統一，不能存在地方分割的情況；在繳納社會養老保險的人群方面，要做到待遇的相對公平而不是所有群體的絕對相同。同時，籌資要優先保證基本人群，并與部分地區的工資水平相聯系。在進行個人賬戶繳費時要結合農村居民個人的收入水平，低收入群體也要納入養老保險，可不限制個人繳費的最低標準，同時加大財政對這些低收入群體的補貼。

4.2 加大政府宣傳力度，擴大社會養老保險覆蓋面

制度的可靠性、規范性和收益性在群眾的認知中存在一定的差異，政府通過大力走訪宣傳，可以有效提升群眾的參保意識和參保率。農村居民受教育水平較低，且大部分老年家庭處于年輕人外出務工、只剩老年人留守在家的狀況，這給政府工作人員進行溝通宣傳增加了困難，使宣傳難以達到預期效果。因此，一方面，政府應加大走訪宣傳力度，上門給農村老年人深入淺出地講解社會養老保險政策和購買養老保險的益處，鼓勵農村居民盡早參保、全員參保。另一方面，政府應借助現代信息技術手段，通過電話、微信等方式與年輕人進行溝通，獲得年輕人的支持；也可以借助抖音、快手等平臺播放相關視頻，對農村社會養老保險制度和優享惠民政策進行全方位的宣傳，提高社會關注程度，形成良好氛圍。

4.3 完善繳費激勵機制，提高養老保障水平

現行農村居民所選擇的社會養老保險繳費檔次普遍偏低，養老保障水平不高，這從側面反映出政府在政策執行過程中缺乏一套完備有效的激勵機制。為實現農村社會養老保險制度的可持續發展，政府應積極拓寬農村養老保險資金籌集渠道，并進一步加大財政投入力度，以“補入口”為主、“補出口”為輔，確定好投入標準、投入方向和投入重點，隨著經濟的發展和物價的變動進行適時調整。此外，可為暫時沒有能力繳費或已經參保但無法持續繳費的農民提供小額長期無息貸款，確保參保連續性和存量穩定性。

4.4 完善相關法律法規，健全社會養老保險基金監管機制

要完善相關法律法規，進一步擬定相關條例作為補充，從總則、保障范圍、基金運作等方面進一步細化農村社會養老保險制度內容。隨著我國社會的發展和法治化的推進，可出臺“養老保險法”和“農村養老保險法”，同時注意其與《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》等相關法律的銜接，在法律的層面對農村養老保險進行進一步規范和調整，營造良好的法治社會環境，促進農村社會養老保險的推行有法可依、有章可循。

要健全社會養老保險基金監管機制，制定更加詳實的農村社會養老保險基金運作和監管細則，對農村社會養老保險的整個運作流程進行更科學的管理和更嚴格的監督；明確各級監管機構的職能定位，對其職責進行科學詳盡的劃分，加大基金使用的透明度；充分發揮社會各界的監督作用以及媒體的追蹤報道功能，實現社會監督；進一步落實政府信息公開舉報投訴機制，盡可能地提升農村居民對社會養老保險制度的信任度以及參與度，進而提高個人繳費檔次。

4.5 健全農村老年保障體系，形成農村老年相對貧困長效治理機制

治理老年家庭相對貧困絕不能只依賴于農村養老保險制度，還要求完善收入分配制度，健全包括老年經濟保障、老年醫療保障、養老服務保障等在內的老年保障體系，從多個方面對相對貧困老年群體給予幫助和救濟，聯合形成一種長期有效的老年相對貧困治理機制。一方面是要完善農村養老的組織體系，增設養老服務機構：由于農村老年人受教育程度較低，學習知識范圍存在一定局限，因此，設立養老服務機構為老年人提供學習的平臺，有助于開闊老年人眼界，降低其心理上的相對剝奪感。另一方面是要聯合財政、組織、宣傳、衛健、民政、發改等相關政府部門形成工作合力，加快把區域中相對獨立分散的醫療、養老和健康等行業的相關企業、組織凝聚在一起，推動農村醫療、養老、衛生資源的互動融合和優勢互補，實現醫養結合，推進居家老人實現由“出門求醫”到“醫療到家”的轉變。