職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展：動(dòng)力、內(nèi)在機(jī)理與 實(shí)現(xiàn)路徑

柯婧秋 閆廣芬

摘要： 職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展是一項(xiàng)深化職業(yè)教育改革的制度創(chuàng)新。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其動(dòng)力源于制度環(huán)境的動(dòng)態(tài)演變，具體指國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的引導(dǎo)力、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力和職業(yè)教育的內(nèi)生革新動(dòng)力;其內(nèi)在機(jī)理是以擴(kuò)大區(qū)域整體職業(yè)教育規(guī)模經(jīng)濟(jì)為前提，以實(shí)現(xiàn)多元主體博弈均衡為關(guān)鍵、以降低制度創(chuàng)新與實(shí)施成本為保障。然而現(xiàn)行的區(qū)域宏觀管理體制和院校微觀的運(yùn)行規(guī)則導(dǎo)致一體化發(fā)展困難重重，為此需要加強(qiáng)制度供給，完善一體化發(fā)展的配套制度;轉(zhuǎn)變治理模式，建立一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)組織;促進(jìn)多維聯(lián)動(dòng)，形成一體化發(fā)展的長(zhǎng)效格局。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育區(qū)域一體化;動(dòng)力;機(jī)理;路徑;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號(hào)：G640? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-0717（2022）01-0120-08

隨著國(guó)內(nèi)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)程的加速和職業(yè)教育改革創(chuàng)新高地建設(shè)的推進(jìn)，職業(yè)教育區(qū)域一體化的發(fā)展議題逐漸引起決策層和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。2020年8月習(xí)總書記主持召開長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行突破，以點(diǎn)帶面加快長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程[1]。2020年9月習(xí)總書記主持召開教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?huì)，強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，提升教育服務(wù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的水平[2]。為落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于教育改革和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的重要論述，推進(jìn)職業(yè)教育“提質(zhì)培優(yōu)”的改革進(jìn)程，2020年9月教育部和江蘇省政府宣布聯(lián)合共建蘇錫常都市圈職業(yè)教育改革創(chuàng)新高地，推進(jìn)職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展。職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展是站在兩個(gè)百年的歷史交匯期，面向“十四五”及未來更長(zhǎng)一段時(shí)期構(gòu)建職業(yè)教育新發(fā)展格局的重要支撐，也是職業(yè)教育服務(wù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主動(dòng)作為。作為由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域溢出的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展是如何產(chǎn)生的？?jī)?nèi)在機(jī)理是什么？如何有效推進(jìn)職業(yè)教育的區(qū)域一體化發(fā)展？對(duì)以上問題的回答，有助于我們明晰職業(yè)教育區(qū)域創(chuàng)新在新時(shí)期職業(yè)教育改革中的發(fā)展邏輯，尤其是與普通高等教育相比在推動(dòng)教育區(qū)域一體化發(fā)展中的特別之處。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則為此提供了新的研究視角和分析工具。

一、文獻(xiàn)回顧與理論框架

（一）區(qū)域教育一體化的發(fā)展

區(qū)域一體化概念最早起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，本質(zhì)是在一定區(qū)域范圍內(nèi)通過統(tǒng)一與合作來消除經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)動(dòng)的障礙因素，以此實(shí)現(xiàn)資源要素的自由流動(dòng)，提高資源配置效率，創(chuàng)造更加優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)[3]。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的實(shí)踐始于20世紀(jì)90年代初期，歷經(jīng)30余年的發(fā)展，已逐步延伸至政治、交通、教育、生態(tài)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。在教育領(lǐng)域，不同學(xué)者對(duì)區(qū)域教育的一體化發(fā)展進(jìn)行了多樣的探討。比如：區(qū)域教育一體化發(fā)展需有四大先決條件：地域相鄰性、資源互補(bǔ)性、文化相容性和學(xué)校能動(dòng)性[4]（P27-28）。其一般發(fā)展歷程包括萌芽、逐步開展、快速發(fā)展、更高質(zhì)量發(fā)展四個(gè)階段，并總體呈現(xiàn)出“協(xié)商聯(lián)合——協(xié)同聯(lián)動(dòng)——協(xié)作聯(lián)盟——融合聯(lián)姻”的演進(jìn)特征[5]（P27）。但教育區(qū)域一體化發(fā)展通常會(huì)面臨重重困境，許多宏觀層面的策劃無法及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橹杏^層面的有效行動(dòng)和微觀層面的操作事實(shí)[4]（P24），使教育一體化發(fā)展趨向與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程呈現(xiàn)出早期相對(duì)滯后和后期適度協(xié)同的特征[5]（P34）。例如在教育區(qū)域一體化發(fā)展背景下，長(zhǎng)三角三省一市于2018年揭牌成立了4家聯(lián)合職教集團(tuán)，雖然已經(jīng)建立了集團(tuán)的組織構(gòu)架，起草了章程，明確了宗旨，但這些集團(tuán)幾乎沒有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)[6]。究其原因，各行政區(qū)域在教育領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“條塊分割”壁壘[7]、區(qū)域間教育發(fā)展水平的不均衡[8]、學(xué)校內(nèi)在自主一體化發(fā)展的原動(dòng)力缺失[5]（P33）是主要的阻礙因素。

學(xué)界對(duì)區(qū)域教育一體化發(fā)展的研究目前主要集中在高等教育領(lǐng)域，關(guān)于職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的研究數(shù)量較少。但不可否認(rèn)的是，無論是高等教育還是職業(yè)教育的區(qū)域一體化發(fā)展，都是基于教育與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)關(guān)系，遵循教育服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本思路。然而由于職業(yè)教育管理與運(yùn)作的復(fù)雜性和地方性、人才培養(yǎng)目標(biāo)的獨(dú)特性、專業(yè)設(shè)置和畢業(yè)生就業(yè)的區(qū)域性等，都使得職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展在外在表征、運(yùn)作機(jī)制和功能效應(yīng)等方面與普通高等教育存在差別。而已有關(guān)于職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的研究主要集中在對(duì)歐盟國(guó)家的比較借鑒和對(duì)國(guó)內(nèi)個(gè)別區(qū)域案例的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，難以從經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展環(huán)境的變遷歷程中探索其發(fā)展脈絡(luò)與內(nèi)在機(jī)理。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角將能幫我們從制度環(huán)境的演進(jìn)中探究職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的背景和動(dòng)力因素，尤其是貫通宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面分析中央及地方政府、地方職業(yè)院校、企業(yè)等多元主體及其之間互動(dòng)行為的內(nèi)在機(jī)理。

（二）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及其在本研究中的應(yīng)用

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)理論流派，因其代表人物科斯（Ronald H.Coase）、諾斯（Douglass C.North）、威廉姆森（Oliver Williamson）相繼獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)而名聲大噪。解釋制度創(chuàng)新與變遷、制度與制度主體及其行為活動(dòng)之間的相互關(guān)系是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以有限理性、信息不完全、非零交易成本、機(jī)會(huì)主義傾向、不完全競(jìng)爭(zhēng)為前提假設(shè)，依托交易成本的概念，堅(jiān)持邏輯實(shí)證主義方法論，創(chuàng)立了成熟有效的制度分析的理論工具與研究范式。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法主要由結(jié)構(gòu)分析范式、均衡分析范式和交易成本分析范式組成。結(jié)構(gòu)分析范式是基于整體主義的視角從宏觀層面展現(xiàn)制度環(huán)境，強(qiáng)調(diào)制度的形成與變遷受到經(jīng)濟(jì)、政治、歷史、文化等多重因素的共同影響，即使在有著相似生態(tài)和技術(shù)條件的地區(qū)實(shí)施相同的制度安排，也可能會(huì)呈現(xiàn)出不同的制度慣例，即所謂的“整體多元效應(yīng)”[9]（P39）。均衡分析范式是基于歷史主義的視角來呈現(xiàn)制度變遷的總體邏輯，強(qiáng)調(diào)以某段時(shí)間序列或某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為背景來分析制度供給與制度需求之間的均衡或非均衡狀態(tài)。非均衡是制度的常態(tài)并且不斷引發(fā)制度的創(chuàng)新與變遷。制度變遷就是一個(gè)被某些轉(zhuǎn)折點(diǎn)打斷，從非均衡狀態(tài)向均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變的連續(xù)且間斷的過程，即所謂的“刻點(diǎn)均衡效應(yīng)”[9]（P41）。交易成本分析范式則著眼于微觀層面具體揭示制度創(chuàng)新與制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，一方面將制度視作因變量，認(rèn)為需要制度來對(duì)人類行為進(jìn)行約束從而減少交易成本，另一方面也將制度作為自變量，注重制度對(duì)于個(gè)體或組織等“經(jīng)濟(jì)人”的行為及其互動(dòng)關(guān)系的影響。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展具有其適切性和優(yōu)勢(shì)：首先，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)以宏觀的、動(dòng)態(tài)演進(jìn)的制度環(huán)境為抓手來研究制度創(chuàng)新，這與職業(yè)教育為國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)和為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的基本職能是相匹配的，有助于剖析面向“十四五”新階段構(gòu)建職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展新格局的深層動(dòng)因。其次，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)在漸進(jìn)式變遷中實(shí)現(xiàn)制度需求與制度供給的均衡，進(jìn)而推動(dòng)制度創(chuàng)新，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和職業(yè)教育改革的基本情況是一致的。我國(guó)職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展并非是在突變的激進(jìn)式變遷中生成，而是在漸進(jìn)式改革中根據(jù)地方職業(yè)教育發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)對(duì)東部地區(qū)“提質(zhì)培優(yōu)”的創(chuàng)新成果。再次，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)側(cè)重于分析制度、相關(guān)主體及其互動(dòng)行為三者之間的關(guān)系，以此為宏觀、中觀層面的制度結(jié)構(gòu)和微觀層面的制度實(shí)施搭建起因果鏈條。這有助于將中央政府、地方政府與職業(yè)院校和企業(yè)等結(jié)合起來，深入分析職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展中各主體之間的行動(dòng)邏輯，為職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展理論提供新的研究空間。最后，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)更加強(qiáng)調(diào)主體之間的合作與集體理性，與強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相比更符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的職業(yè)教育改革創(chuàng)新目標(biāo)。

綜上，本研究構(gòu)建了職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架（見圖1）。在該框架中，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其動(dòng)力機(jī)制可以按照結(jié)構(gòu)分析范式，通過宏觀制度環(huán)境的演變來反映;其內(nèi)在機(jī)理可以按照交易成本分析范式，通過分析多重主體對(duì)于一體化發(fā)展“潛在利潤(rùn)”的合作博弈來揭示;其關(guān)鍵路徑可以綜合均衡分析范式和交易成本分析范式，從制度變遷的整個(gè)歷程和制度實(shí)施的具體過程來明晰。

二、職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的動(dòng)力溯源

（一）宏觀層面：國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)力

近年來，面對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境與發(fā)展條件的重大變化，國(guó)家順應(yīng)經(jīng)濟(jì)要素空間流動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間分工、空間協(xié)調(diào)與內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的發(fā)展思路明確國(guó)內(nèi)各個(gè)區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，建立了“一軸兩翼”的空間戰(zhàn)略布局。所謂“一軸”是指將我國(guó)東、中、西部聯(lián)動(dòng)起來的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)命脈，其中包括長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群、川渝城市群。所謂“兩翼”是指在軸線南北兩側(cè)進(jìn)行的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，北側(cè)有京津冀協(xié)同發(fā)展，南側(cè)有粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。由此，將國(guó)內(nèi)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展嵌入到全方位、多層次、立體化、高質(zhì)量發(fā)展的空間布局中，不斷推動(dòng)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，開創(chuàng)分工合理、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局。區(qū)域一體化發(fā)展問題在當(dāng)代國(guó)家治理中占據(jù)著重要地位，并從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到教育領(lǐng)域。職業(yè)教育作為區(qū)域勞動(dòng)力支撐的主力軍，勢(shì)必要對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化做出積極響應(yīng)。長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的戰(zhàn)略布局就明確提出要探索跨省職業(yè)教育“中高貫通”“中本貫通”改革試點(diǎn)，將省域間職業(yè)教育合作發(fā)展作為區(qū)域一體化的具體舉措[10]。可見，國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于區(qū)域職業(yè)教育改革與發(fā)展具有強(qiáng)大的外部引導(dǎo)力，職業(yè)教育區(qū)域一體化作為國(guó)家區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具而被啟動(dòng)，并因此獲得合法性地位。

（二）中觀層面：區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的? ? 驅(qū)動(dòng)力

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入推進(jìn)，我國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷得到調(diào)整與優(yōu)化，并呈現(xiàn)出集群發(fā)展的態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群主要是指某類產(chǎn)業(yè)或某些相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)逐漸在特定的地理位置相對(duì)集中而形成的若干企業(yè)和機(jī)構(gòu)的集合，其中機(jī)構(gòu)包括大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、政府和非營(yíng)利組織等[11]。正是由于這些主體基于各自優(yōu)勢(shì)充分共享資源、同質(zhì)互強(qiáng)、異質(zhì)互補(bǔ)，產(chǎn)業(yè)集群才能夠?yàn)閰^(qū)域帶來較高的經(jīng)濟(jì)效益和較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。職業(yè)教育以區(qū)域性和適應(yīng)性為發(fā)展根基，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和產(chǎn)業(yè)集群化的轉(zhuǎn)型升級(jí)，更加要求職業(yè)教育提供與之相適應(yīng)的專業(yè)支撐和人才支撐。職業(yè)院校如何圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)集群的形成實(shí)現(xiàn)人才鏈、教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機(jī)融合？如何加強(qiáng)專業(yè)群建設(shè)，提升技術(shù)研發(fā)與人才培養(yǎng)水平？如何推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共建共享？如何根據(jù)區(qū)域內(nèi)各省市產(chǎn)業(yè)的差異化優(yōu)勢(shì)，協(xié)同錯(cuò)位培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)人才？以上都是職業(yè)教育在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下面臨的挑戰(zhàn)，也為職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展注入外部驅(qū)動(dòng)力。

（三）微觀層面：職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設(shè)的內(nèi)生革新動(dòng)力

職業(yè)教育是一個(gè)融通開放的社會(huì)子系統(tǒng)，需要對(duì)系統(tǒng)之外的變化保持高度敏感，不斷進(jìn)行自我變革與調(diào)整優(yōu)化。職業(yè)教育區(qū)域一體化的發(fā)展必然是外部動(dòng)力與內(nèi)在動(dòng)力相互交織作用的結(jié)果，缺少職業(yè)教育變革的內(nèi)生動(dòng)力易導(dǎo)致一體化發(fā)展碎片化、淺表化。近年來，國(guó)家高度重視職業(yè)教育發(fā)展，先后出臺(tái)《國(guó)家職業(yè)教育改革方案》和《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020～2023年）》，不僅描繪了新時(shí)代職業(yè)教育大發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，更是著力分解、細(xì)化、落實(shí)了藍(lán)圖目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)教育正式進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展的奮進(jìn)實(shí)干階段。為全面深化職業(yè)教育改革，我國(guó)于2020年開啟了職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設(shè)項(xiàng)目，先后在山東、江西、甘肅、蘇錫常都市圈、溫臺(tái)都市圈進(jìn)行省部共建職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地項(xiàng)目。其中蘇錫常都市圈是國(guó)內(nèi)第一個(gè)以城市群為依托的職業(yè)教育改革創(chuàng)新高地，目標(biāo)是立足蘇錫常，服務(wù)長(zhǎng)三角，通過“國(guó)家宏觀管理—省級(jí)統(tǒng)籌保障—學(xué)校自主實(shí)施”的協(xié)同分工邏輯創(chuàng)新職業(yè)教育管理的體制機(jī)制，激發(fā)地方和職業(yè)院校的改革活力，從而探索出職業(yè)教育區(qū)域一體化的高質(zhì)量發(fā)展模式。可見，國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略部署和區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展不斷催生出職業(yè)教育子系統(tǒng)“識(shí)時(shí)通變”的內(nèi)生革新動(dòng)力，共同推動(dòng)職業(yè)教育從“點(diǎn)狀分割”轉(zhuǎn)向“面狀融合”的區(qū)域一體化發(fā)展格局。

三、職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

（一）基本前提：擴(kuò)大區(qū)域整體職業(yè)教育的規(guī)模經(jīng)濟(jì)

規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指在技術(shù)條件沒有發(fā)生改變的前提下，生產(chǎn)或銷售某種產(chǎn)品的平均單位成本因規(guī)模擴(kuò)大而降低，從而使利潤(rùn)水平得到提高的一種經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。從某種意義上來說，職業(yè)教育也可以被視為一種產(chǎn)業(yè)，因其具有公共物品屬性，政府便成為我國(guó)職業(yè)教育的最大投資者。一方面，政府預(yù)期的社會(huì)效益決定了政府舉辦職業(yè)院校的數(shù)量規(guī)模，另一方面，政府撥付的教育經(jīng)費(fèi)影響了職業(yè)院校自身實(shí)際的辦學(xué)規(guī)模。改革開放以來，我國(guó)職業(yè)院校數(shù)量一直高速增長(zhǎng)，同時(shí)伴隨地方高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型、建設(shè)職業(yè)本科大學(xué)、高職擴(kuò)招等國(guó)家政策的支持，職業(yè)院校不斷擴(kuò)招與合并，規(guī)模加速壯大，職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入以及院校獨(dú)立發(fā)掘自身潛力的邊際效益已接近極限。根據(jù)空間經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生主要是因?yàn)閯趧?dòng)分工的擴(kuò)大而不是一味地?cái)U(kuò)大規(guī)模。規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚效應(yīng)和溢出效應(yīng)的形成取決于區(qū)域市場(chǎng)規(guī)模的總體水平而不是單純生產(chǎn)單元的地理集中[12]。因此，將區(qū)域分工的發(fā)展策略引入職業(yè)教育區(qū)域改革，能夠產(chǎn)生在當(dāng)前職業(yè)教育區(qū)域獨(dú)立式發(fā)展的制度安排下無法達(dá)到的“潛在利潤(rùn)”，即一體化產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)的前提是分工，分工的前提是有足夠大的規(guī)模。以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，截至2019年底，三省一市共有高職院校238所，占全國(guó)高職院校總數(shù)的16.73%，其中高水平高職院校15所，占全國(guó)總量的26.79%;高水平專業(yè)群建設(shè)單位26所，占全國(guó)總量的18.44%;高水平專業(yè)群56個(gè)，占全國(guó)總量的22.13%;高職院校在校生人數(shù)超過240萬人，2019年畢業(yè)生約76萬人（見表1）①。可見，長(zhǎng)三角地區(qū)職業(yè)教育資源規(guī)模足夠且質(zhì)量?jī)?yōu)異。但與此同時(shí)，長(zhǎng)三角高職院校存在專業(yè)重復(fù)設(shè)置、過度競(jìng)爭(zhēng)、人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，導(dǎo)致師資、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等資源嚴(yán)重浪費(fèi)，職業(yè)院校特色不強(qiáng)、趨同發(fā)展[13]。若區(qū)域內(nèi)各省/市都僅局限于本地區(qū)制定職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，將會(huì)導(dǎo)致院校間的非合作博弈，極化效應(yīng)愈加凸顯，省域間職業(yè)教育發(fā)展水平不均衡，最終長(zhǎng)三角區(qū)域整體的職業(yè)教育優(yōu)勢(shì)與實(shí)力也難以得到提升。因此，一體化發(fā)展要在更大的區(qū)域空間范圍內(nèi)整合職業(yè)教育發(fā)展的目標(biāo)與資源，對(duì)職業(yè)教育的結(jié)構(gòu)、層次、專業(yè)、設(shè)備設(shè)施、人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行合理布局與錯(cuò)位分工，從而完善區(qū)域職業(yè)教育的“供應(yīng)鏈”和“產(chǎn)業(yè)鏈”，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)模與內(nèi)部質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益的全面提升。

（二）關(guān)鍵內(nèi)核：實(shí)現(xiàn)多元利益主體之間的博弈均衡

制度就是在市場(chǎng)交換中約束個(gè)體行為相互作用的規(guī)則，以此減少交易的信息成本和不確定性。制度能夠得以實(shí)施的前提是符合納什均衡，即協(xié)調(diào)好不同主體的利益關(guān)系，使各方都愿意接受制度分配的合作剩余，不隨意改變策略來增加效用。正如日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家青木昌彥所說：“制度的本質(zhì)是對(duì)均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征。”[14]從該視角看，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的核心是突破體制機(jī)制障礙促進(jìn)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃和不同隸屬關(guān)系的職業(yè)教育合作博弈和利益共享。然而，職業(yè)教育關(guān)涉“政、校、行、企”四大主體，不同主體在不同層面有著不同的合作內(nèi)容和博弈策略。宏觀層面的政府合作以一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組或發(fā)展研討會(huì)為代表，重點(diǎn)在于共同簽訂戰(zhàn)略協(xié)議和制定政策;中觀層面的合作以區(qū)域性職教集團(tuán)為代表，重點(diǎn)推進(jìn)有著相似專業(yè)的校與校之間的實(shí)訓(xùn)、培訓(xùn)等資源整合，以及院校與企業(yè)之間的證書互通、就業(yè)互融等;微觀層面的合作則體現(xiàn)在院校之間的合作辦學(xué)，如招生、課程、教學(xué)、師資等方面的合作。

目前，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展之所以還沒有實(shí)質(zhì)性開展，主要原因在于還沒有達(dá)成多元主體的博弈均衡，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）從宏觀層面看，我國(guó)傳統(tǒng)的教育體制以省級(jí)政府為主管，是一種地方分權(quán)下的區(qū)域承包責(zé)任制，地方政府既是所轄行政區(qū)內(nèi)職業(yè)教育的舉辦者、管理者、監(jiān)督者，也是主要的利益享有者。由于晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)作用，各個(gè)地方政府采取非合作博弈策略，各自為政，相互競(jìng)爭(zhēng)，不斷強(qiáng)化自己的利益范圍。但一體化背景之下的“區(qū)域”是要超越傳統(tǒng)行政區(qū)劃、地理屏障甚至是社會(huì)制度的有限開放系統(tǒng)。可見傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理體制與職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的初衷是相悖的。（2）從中觀層面看，區(qū)域性職教集團(tuán)盡管是由地方政府聯(lián)合推動(dòng)而成，也包含了不同行政區(qū)劃和不同隸屬關(guān)系的職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)等成員單位，但它僅是一種松散聯(lián)合的非獨(dú)立法人的組織機(jī)構(gòu)。區(qū)域性職教集團(tuán)成員單位的性質(zhì)、管理體制、經(jīng)濟(jì)核算、人事關(guān)系和崗位身份等未發(fā)生相應(yīng)改變，且由于成員之間平行的關(guān)系身份和零約束、零考核的管理機(jī)制，成員單位的內(nèi)生動(dòng)力、積極性和責(zé)任感都較為缺乏，也難以實(shí)現(xiàn)各方主體的利益均衡。（3）從微觀層面看，項(xiàng)目制管理已經(jīng)成為職業(yè)教育治理的一種主流模式，在實(shí)踐中影響著職業(yè)院校的資源獲取、利益分配、地位區(qū)隔[15]。在統(tǒng)一的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度下，為了獲得項(xiàng)目資格，職業(yè)院校往往會(huì)在專業(yè)結(jié)構(gòu)、組織管理、行為偏好等各方面進(jìn)行同質(zhì)性改革，不利于院校間的互動(dòng)合作[16]。

（三）重要保障：降低制度創(chuàng)新及其實(shí)施的成本費(fèi)用

任何制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施都需要成本費(fèi)用，制度創(chuàng)新就是使存在于既有制度安排外的潛在利潤(rùn)最大化和內(nèi)部化，同時(shí)使制度創(chuàng)新成本最小化的過程。一般來說，制度創(chuàng)新成本由四部分組成：制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的成本、清除舊制度的成本、消除變革阻力的成本、制度變革產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本[9]（P84）。在職業(yè)教育區(qū)域一體化進(jìn)程中，無論是政府、院校、區(qū)域性職教集團(tuán)還是行業(yè)、企業(yè)，從自身利益出發(fā)，都有著不同的效用函數(shù)。對(duì)于政府來說，希望在制度創(chuàng)新過程中減少實(shí)施成本和改革阻力成本，從宏觀上獲取經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)意義上的最大效益。對(duì)于職教集團(tuán)、院校和行業(yè)企業(yè)來說，希望一體化的制度安排能夠有效界定合作主體的權(quán)力空間和責(zé)任義務(wù)，以此減少摩擦成本，避免利益沖突。如果職教集團(tuán)、院校和企業(yè)獲得的私人收益少于其付出的成本，就可能導(dǎo)致一體化改革難以實(shí)質(zhì)性落地。

因此，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展需要由政府主導(dǎo)，其優(yōu)勢(shì)如下：首先，可以彌補(bǔ)制度供給不足。由于合作的外部性問題普遍存在，職業(yè)院校缺乏積極性來創(chuàng)新一體化跨區(qū)域合作的制度安排。若以政府為主導(dǎo)，則可以在衡量一體化改革總收益和總成本的基礎(chǔ)上強(qiáng)制受益者分?jǐn)偝杀荆晟浦贫裙┙o，推動(dòng)制度創(chuàng)新。其次，可以加速一體化改革進(jìn)程。由于職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)等個(gè)體的有限理性以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和壓力的天然回避，目前我國(guó)職業(yè)教育區(qū)域一體化的實(shí)踐還停留在個(gè)別院校淺表化的協(xié)商交流階段。若由政府主導(dǎo)，就可以發(fā)揮強(qiáng)制性變遷優(yōu)勢(shì)，縮短制度創(chuàng)新的時(shí)滯，加速職業(yè)教育區(qū)域一體化進(jìn)程。職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展作為一種制度創(chuàng)新，本身就具有公共物品的屬性，理應(yīng)由政府提供。而且，跨行政區(qū)劃的職業(yè)教育合作十分復(fù)雜，為共享合作剩余而生的制度也更加復(fù)雜，成本費(fèi)用更高，因此需要以政府為主導(dǎo)建立第三方實(shí)施機(jī)構(gòu)來降低合作主體的交易成本，使復(fù)雜的合作博弈變得可以預(yù)見。

四、職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)制度供給，完善職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的配套制度

職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展關(guān)涉中央及地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)，甚至政府內(nèi)部不同部門等多種主體，利益關(guān)系千頭萬緒，盤根錯(cuò)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)如此復(fù)雜的合作博弈，必然需要正式制度予以規(guī)范和約束、協(xié)調(diào)與激勵(lì)，從而拓展相關(guān)行動(dòng)主體的有限理性，增強(qiáng)主體行為的可信賴性，保障多元利益相關(guān)者追求利益的有序性和長(zhǎng)久性。

目前，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展更多是一種非正式制度，系教育區(qū)域合作發(fā)展中的一種公認(rèn)的發(fā)展理念。盡管2020年教育部和江蘇省政府聯(lián)合出臺(tái)了以職業(yè)教育區(qū)域一體化為目標(biāo)的政策文件，在宏觀層面對(duì)蘇錫常都市圈職業(yè)教育一體化發(fā)展給予了發(fā)展目標(biāo)和思路設(shè)計(jì)的方向性引導(dǎo)，但在中觀層面的空間分工合作與微觀層面的具體行動(dòng)上還存在細(xì)化完善的空間。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)正式制度的供給，尤其是完善相關(guān)的配套制度。首先，要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的背景下，系統(tǒng)性、創(chuàng)新性地思考職業(yè)教育的區(qū)域發(fā)展模式，從職業(yè)教育多主體合作、職業(yè)教育資源要素整合、區(qū)域職業(yè)教育內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展、單行政區(qū)劃教育管理體制的協(xié)同改革入手，以整體化思路統(tǒng)籌協(xié)定一體化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。其次，要注重制度供給的剛性與柔性。對(duì)于不同主體在空間范圍上的分工側(cè)重、人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、成本分?jǐn)偤褪找娣峙涞确矫孀龀鰟傂砸螅诰唧w的資源流動(dòng)與共享、人才共育、校企合作等方面給予不同主體一定的彈性空間。最后，以動(dòng)態(tài)決策、靈活調(diào)控的戰(zhàn)略思維及時(shí)提供不同發(fā)展階段所需的配套制度，如利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償制度、區(qū)域考核制度，甚至包括學(xué)分互認(rèn)、教師互聘等制度。

（二）轉(zhuǎn)變治理模式，建立職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)組織

組織是制度的載體，但目前我國(guó)教育管理體制中的“省域行政分割”治理模式未被打破，職業(yè)教育區(qū)域一體化的合作組織明顯體現(xiàn)出“松散關(guān)聯(lián)”的形態(tài)特點(diǎn)。無論是協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組還是區(qū)域性職教集團(tuán)，都是介于正式組織和非正式組織之間的“中間組織”，沒有絕對(duì)的權(quán)威性和專門性，導(dǎo)致合作邊界模糊、合作關(guān)系松散、合作行為隨意。因此，有必要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)區(qū)域職業(yè)教育的治理模式，建立一個(gè)由國(guó)家教育部直接領(lǐng)導(dǎo)的、地方職業(yè)教育管理部門和相關(guān)部門共同參與的職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)組織，實(shí)行多中心、多層級(jí)治理。

我國(guó)是政府主導(dǎo)型國(guó)家，在涉及跨行政區(qū)域公共教育事務(wù)的資源配置與利益協(xié)調(diào)時(shí)更需要政府的行政力量來打破省際界限，消解各個(gè)地方政府的自利化傾向。因此，首先要建立一個(gè)由教育部直接領(lǐng)導(dǎo)的，具有權(quán)威性的跨省/市的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，強(qiáng)化宏觀層面一體化發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和方向性引導(dǎo)，統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)職教行政事務(wù)。但職業(yè)教育區(qū)域一體化的管理體制必然是一個(gè)由多層級(jí)和多元主體之間集體性行動(dòng)所構(gòu)成的復(fù)雜場(chǎng)域。為避免民國(guó)時(shí)期大學(xué)區(qū)制“單中心治理體制”產(chǎn)生的官僚化弊端，需要融入新的區(qū)域治理理念，多中心和多層級(jí)治理理念就可以給我們提供啟發(fā)。多中心治理更強(qiáng)調(diào)權(quán)力向度的多中心，即多個(gè)行動(dòng)主體之間是相互獨(dú)立、權(quán)力分散的。多層級(jí)治理則更強(qiáng)調(diào)參與主體的多層次性，即各主體之間的關(guān)系并非一成不變的等級(jí)制，其功能劃分隨著政策任務(wù)的不同而隨時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。二者的具體目標(biāo)是通過為地方職教管理部門和相關(guān)部門之間創(chuàng)建平等協(xié)商的對(duì)話機(jī)制，在交流中構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)體系，制定集體規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)中觀層面一體化發(fā)展戰(zhàn)略的空間劃分和任務(wù)細(xì)化。這就要求協(xié)調(diào)組織在教育部的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)各省/市職教管理部門和相關(guān)部門的協(xié)同與合作，通過橫向的治理網(wǎng)絡(luò)形成一個(gè)各方力量共同參與的跨部門協(xié)作的管理機(jī)構(gòu)，尊重各級(jí)地方職教管理部門在各自管轄范圍內(nèi)處理事物的獨(dú)立性和決策權(quán)，同時(shí)又明確其權(quán)責(zé)配置是協(xié)調(diào)各地方職教管理部門之間的跨區(qū)域橫向合作和政務(wù)聯(lián)動(dòng)。這種治理模式在宏觀層面能夠統(tǒng)籌全局，明確制度框架;在中觀層面能夠有效落實(shí)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的分工與合作;在微觀層面能夠遵循職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)律，充分保障職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)，它還能夠理順區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育相關(guān)主體的橫縱關(guān)系，從而為職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展提供可能空間。

（三）促進(jìn)多維聯(lián)動(dòng)，形成職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的長(zhǎng)效格局

職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展既是一種融合發(fā)展的狀態(tài)，也是一個(gè)層層遞進(jìn)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)過程，必然要經(jīng)歷由小到大、由淺入深、由點(diǎn)到面的實(shí)踐過程。行動(dòng)主體應(yīng)遵循由易到難、由簡(jiǎn)到繁、以點(diǎn)帶面的發(fā)展邏輯，在職業(yè)教育區(qū)域一體化的變革潮流中尋找契機(jī)，在戰(zhàn)略上實(shí)施多維聯(lián)動(dòng)的改革，逐漸彌合“個(gè)體分散化”現(xiàn)狀與“一體融合化”愿景之間的鴻溝。教育資源是教育生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、信息、能量交換的基本內(nèi)容[17]，也是職業(yè)教育區(qū)域聯(lián)動(dòng)的基本內(nèi)容。由職業(yè)院校組成的“次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”是制度創(chuàng)新的具體實(shí)施者，鑒于中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相比基礎(chǔ)性地位更強(qiáng)、流動(dòng)性更弱，職業(yè)教育區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展應(yīng)以高職院校為主力。縱然高等職業(yè)教育體系中存在不同層次、不同類別的院校，但任何一所院校都可能擁有其他院校不具有的異質(zhì)性資源和比較優(yōu)勢(shì)，無論是“中特高”“國(guó)示范”“國(guó)骨干”，還是“職業(yè)技術(shù)本科”“普通高職高專”，只要存在資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的潛在關(guān)系，就可以嘗試進(jìn)行合作。

從更廣闊的空間維度來看，職業(yè)教育區(qū)域一體化是一個(gè)從部分到整體的具有“點(diǎn)—線—面—體”演變特征的發(fā)展過程[4]（P30）。“點(diǎn)”維度就是充分發(fā)揮最早具備合作條件的高職院校或者城市的示范作用，先做試點(diǎn)，為其他高職院校或城市做出典范。“線”維度就是擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)高職院校與產(chǎn)教融合企業(yè)之間在跨省統(tǒng)一招生、學(xué)分互認(rèn)、跨校選課、畢業(yè)互通等方面的合作內(nèi)容，由點(diǎn)到線加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的合作聯(lián)系。“面”維度就是從試點(diǎn)城市或院校擴(kuò)大到更大區(qū)域范圍的經(jīng)濟(jì)圈，更加關(guān)注地方政府和區(qū)域內(nèi)整體院校之間的合作與聯(lián)動(dòng)。“體”維度則將職業(yè)教育的一體化與經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域的一體化緊密結(jié)合，相輔相成，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈的整體飛躍。總之，我國(guó)職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展還處于初步探索階段，缺乏普遍經(jīng)驗(yàn)。從高等職業(yè)教育體系內(nèi)部的多層級(jí)主體間的聯(lián)動(dòng)逐步過渡到體系外部更高意義上和更大空間范圍上的多元化主體聯(lián)動(dòng)，可以使職業(yè)教育區(qū)域合作更具多樣性與豐富性，形成一體化發(fā)展的長(zhǎng)效格局，推動(dòng)職業(yè)教育區(qū)域一體化高質(zhì)量開展。

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