城市外圍樞紐地區站城融合發展路徑探究

馮思蘊

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

國內外眾多軌道站點的建設經驗反映，站城融合開發對城市發展作用明顯[1]。隨著我國進入高鐵時代，高鐵新城的規劃建設也成為城市發展的熱門話題。高鐵樞紐周邊地區開發具有地區戰略意義，尤其是城市外圍樞紐站點的合理選擇，可以帶動城市外圍地區發展，提升城市區域競爭力。打造“站城綜合體”成為眾多國內外城市高鐵樞紐地區開發模式的熱門選擇。日本新干線沿線的高鐵站點、法國巴黎的拉德芳斯“超級站城綜合體”、重慶沙坪壩站、深圳西麗樞紐均是高鐵站點綜合開發的典型代表。

縱觀國內外經驗，此類地區的發展常面臨著開發周期長、前期市場投資信心不足、產業和人口集聚緩慢等挑戰。“站城綜合體”模式雖然能夠有效聯系站場與城市，在空間及功能上實現站城一體化發展，但早期資金投入巨大。對于發展條件稍有欠缺的外圍地區而言，站城開發模式導致的財政壓力也容易產生依賴房地產開發的困境，與建設外圍城市中心的初衷背馳。在站城融合需求未成熟時，大體量、高投入的樞紐綜合體建設，容易陷入盲目規劃開發、土地利用低效等困局，不利于地區長遠發展[2]，亟待創新探索城市外圍樞紐地區可行的發展路徑。

阿姆斯特丹南站自20世紀80年代始，依托高鐵樞紐周邊共245 萬m2土地，將城市外圍市郊逐步塑造為全球一流金融商務中樞，提升了阿姆斯特丹的城市國際競爭力。阿姆斯特丹南站澤伊達斯地區的發展經驗是破解外圍樞紐“高鐵空城”“圈地造城”困境的成功實踐。文章通過回顧澤伊達斯地區發展歷程與規劃探索，分析其漸進式推動站城一體的開發策略、站—產—城互促發展的規劃運營策略，探索城市外圍樞紐地區站城融合的發展路徑，為我國高鐵樞紐及周邊地區規劃建設創新提供一定的借鑒與依據。

1 澤伊達斯地區發展歷程

阿姆斯特丹南站及其所在的澤伊達斯地區位于荷蘭首都阿姆斯特丹南部，歐洲第四大國際空港史基浦機場與市中心之間，距機場7 km，軌道交通需要6 min。1980年前，澤伊達斯地區城市南郊已建成一所學術醫院及一座展覽中心筑。1980年起，阿姆斯特丹啟動中心疏解計劃，城市南郊正式全面開發。過于擁擠的城市需要新的商業辦公區，處于國際空港進入市中心通道上的澤伊達斯地區受到市場青睞，憑借阿姆斯特丹南站一站到空港、聯通市中心與烏特勒支等荷蘭主要城市的交通空位優勢，荷蘭兩大銀行總部、世貿中心等重量級金融商務機構在20世紀80年代、90年代陸續進駐，澤伊達斯地區成為城市增長最快、最重要的新商務辦公中心。澤伊達斯地區區位如圖1所示。

圖1 澤伊達斯地區區位

隨著商務經濟活動集聚，澤伊達斯地區被定義為城市“新重點項目”，開展了多輪總體規劃，不斷調整優化地區發展方向，提出了提高樞紐能級、完善城市配套、加強產業引導、統籌空間安排、營造都市活力等多方面提升方案，促使澤伊達斯成為國際性金融商務中樞。2007年，澤伊達斯的中心——阿姆斯特南站成為國際高鐵終點站，一小時內可達布魯塞爾、三小時內可達巴黎[3]。如今的澤伊達斯地區商務區，據地區關注組織澤伊達斯居民平臺統計，已集聚近700家優秀企業，其中，60%為國外公司，成為區域性商務中樞。安永事務所與城市土地學會聯合評選的2020年全球商務區吸引力排行榜位居第15位。

2 外圍樞紐站城一體化的歷年規劃探索

我國的高鐵軌道網絡建設與高速城鎮化驅動著各地在城市外圍選址興建高鐵樞紐，借勢打造新的城市功能中心。據有關部門統計，2005年至2020年建設或擬建的鐵路客運樞紐中，超50%的站點位于城市外圍地區[4]。高鐵樞紐與發展成熟的城市中心距離拉大，為站城融合帶來新挑戰。集成高鐵、城際、地鐵多種軌道、交通與城市功能高度復合的站城一體化城市綜合體成為新型客運樞紐主流選擇之一。城市外圍新中心的發展需要時間積累[1]，新站點在較長時間內將處于開發條件尚未成熟的城鄉結合地區。北京南站自2008年改擴建至今，周邊尚未落成新酒店或寫字樓[2]；廣州南站周邊規劃的商務區仍處于起步階段；南京南站在推進周邊工貿市場等低效用地的整合工作方面，也做出了長期規劃。站城綜合體建設規模大、運營成本高，并不適宜追求短期內投入與產出平衡。

作為外圍樞紐地區，澤伊達斯地區的開發用地充足，早期阿姆斯特丹南站的交通需求相對較小。阿姆斯特丹南站的早期開發方案以滿足交通集散需求為導向。隨著地區發展，對交通服務能力、可開發用地的需求日益增長，澤伊達斯自20世紀90年代中后期探索樞紐站場二次開發，推動樞紐綜合化垂直改造，推動整個站城地區成為可持續發展的強心[5]。從1998年的總體規劃到2012年中期聯合方案的確定，澤伊達斯地區提出的歷版方案也是外圍地區推動站城融合發展的規劃探索，值得進一步回顧總結。

2.1 初代方案

澤伊達斯地區的總體規劃探索始于19世紀90年代中后期，在阿姆斯特丹城市擴張規劃過程中打造具有國際地位的商務辦公中心。1998年市議會在澤伊達斯總體規劃中提出阿姆斯特丹南站垂直化改造概念。作為日益重要的交通樞紐，據南站旅客增長量預測與跨國高鐵規劃，車站將成為荷蘭五大站之一，需擴容兩倍以上才能容納接通德、法高鐵后的客流量，樞紐升級勢在必行[5]。作為最受歡迎的新商務區，對辦公空間、營造維系高品質商務區所需的住宅、設施配套空間都提出了相應的開發要求。

在“緊湊城市”背景下，初版方案提出了基礎設施地下化、城市與交通設施一體化等概念。高速與軌道將按順序逐步地下化[6]。方案指明了日后澤伊達斯樞紐核心區交通地下化的發展方向，被視為碼頭模型的雛形，繼承了漸進式改造理念。

2.2 碼頭方案

經歷2001、2004版愿景規劃優化后，2017年前后，荷蘭迎來了房地產開發高峰期。阿姆斯斯特丹市政廳在2009年版《澤伊達斯愿景規劃》中闡明了“打造城市中心”的發展目標，提出了“碼頭模型”樞紐二次開發計劃：高鐵、城市軌道、高速、停車場所有交通設施在區內全線地下敷設，通過與銀行、市場投資者構建公私合營伙伴關系，實現建設總量近100 萬m2的綜合開發。碼頭方案是澤伊達斯樞紐站城一體化二次開發的最終藍圖，也是改造為“站城綜合體”模式的規劃探索。

2.3 實施方案

為完成通道樞紐的升級改造，當地政府嘗試通過拆解碼頭模型，尋找代替方案，形成了3個備選方案[6]。備選方案地下化設施及地上開發量對比情況如表1所示。

表1 備選方案地下化設施及地上開發量對比

但3種選擇在財務核算中均被認定為不可行方案[6]。當地政府最終決定整合方案共同點、繼續強化漸進式開發思維，提出中期聯合方案作為樞紐改造第一階段實施方案，也是2016版愿景規劃采納方案。該方案中，A10高速拓寬并在距離樞紐1.2 km處開始地下化，騰出的地面空間一部分用于軌道擴建，實現樞紐原址升級，余下部分改造為地面公共空間，收窄割裂城市的交通設施空間，提高地區可達性，優化建成環境品質。同時，預留軌道地下化空間，保留遠期上蓋進一步開發改造的可能。該方案與碼頭方案最大的理念差異在于更科學、更理性地劃分站城地區發展階段，根據不同階段的發展需求與目標，提出切實可行的改造方案。

3 外圍地區站城融合策略淺析

站城融合并不局限于樞紐站場空間之上的站城一體化開發，也包括樞紐與周邊地區的融合發展。澤伊達斯在阿姆斯特丹南站改造方案外，地區整體依托樞紐打造外圍商務辦公中樞的發展策略同樣值得分析借鑒。

3.1 以站營城

澤伊達斯地區的站城開發遵從“漸進開發、站城互促”的開發思路。在地區周邊建設未成熟、用地充足、交通需求較少的發展早期，樞紐先通過“街道計劃”[7]等城市設計手段，以簡單的“車站+街道化站前廣場”形式，構建低成本、高效率、易改造的交通空間，實現樞紐到周邊地區世貿中心等核心功能建筑的便捷聯系，以樞紐促進城市發展。

據2009版愿景規劃介紹，從1998年～2007年，澤伊達斯樞紐日均客流量增長6倍，周邊地區開發物業總量約70 萬m2，新增規劃物業面積約40 萬m2。周邊地區的發展推動了樞紐用地的二次開發。目前樞紐改造實施方案中高速改造工程已啟動，項目完成后預計日均旅客約25萬人。城市發展促進樞紐升級，樞紐提升將再次賦能地區發展，形成站城互促發展的良性循環。

3.2 以站促產

區域一體化環境下，中短途、高頻、時間成本敏感的跨區域的商務差旅人群是站城融合發展的內在動力[2]。澤伊達斯樞紐地區憑借一站到空港和直聯西歐核心城市的區位優勢，迎合對時間成本敏感、點對點出行的城際差旅客群需求，成為具有國際影響力的區域性商務中樞。

為了避免與城市中心消耗性的職能競爭，澤伊達斯樞紐地區選擇與城市中心地區功能錯位發展，以企業總部、會議會展和大學科研作為地區的主要城市功能。發揮用地充足優勢，以定制物業、海外人才稅收優惠等政策，吸引銀行總部、谷歌中心、歐洲藥管總局等跨區域巨頭落戶。積極布局會議、研究中心等共享產業配套設施，提供獨棟總部、單人辦公室等多尺度空間，服務不同規模企業。培育以金融法律、信息技術、生物科學為主的產業集群。立足樞紐優勢，采用“總部+腹地生產中心”的模式，建立與荷蘭北部生產腹地便捷的交通聯系，吸引了新西蘭乳業、日本三菱重工等跨國企業總部進駐。澤伊達斯地區的產業發展路徑，立足樞紐、面向區域，打造與市中心政文商綜合服務職能不同的外圍專業化商務中心。

3.3 以站聚人

成功培育產業氛圍后，澤伊達斯地區開始探索從單一功能的商務辦公區向外圍城市中心轉型，旨在依托區內集聚的國際機構，打造具有國際吸引力的功能復合的魅力都會。圍繞各大機構職員及訪客需求，保障會議酒店、交往中心等產業服務配套的數量與品質，積極提升街區內部綜合服務能力。在2016版愿景規劃中，規定每個街區需要同時具備辦公、居住、服務三大功能。

同時，在整體層面明確地區住宅、辦公與公服最大開發總量，在街區層面僅針對劃分混合、混合偏辦公、混合偏居住三種彈性功能，取代對街區具體地塊指定剛性用途。街區內功能布局按市場需求，多形式靈活組合，按當地經驗值25%～75%，設定各街區居住占比閾值，確保居住環境質量與功能多樣性[8]。

為了激活街道，規劃鼓勵在臨街建筑裙房布局零售餐飲、康樂文衛等多元業態服務[3]，代替興建大型室內商業中心，將人留在街道，激發外圍新區的都市活力。功能混合的概念從街區延續到建筑層面，規定新辦公、住宅建筑需要滿足無須高昂成本即可靈活改造其他功能的要求[9]，減少因市場波動造成物業空置的機會。短期內難以開發或未納入近期開發計劃的閑置地塊，提供5年租約作為運動俱樂部、學生集裝箱宿舍等臨時用途，活化閑置空間。

4 結語

近年來，我國積極推進軌道上的都市圈。高鐵樞紐及周邊地區、城市外圍的站城地區，在區域一體化背景下成為構建網絡化城鎮體系的重要支撐點。站城融合理念下，城市外圍地區樞紐與中心城區樞紐受限于各自的區位及周邊發展條件，發展階段的劃分與相應階段的目標需求不同，需要探索切合實際的差異化發展路徑。通過分析阿姆斯特丹澤伊達斯站城地區經驗，對我國規劃建設外圍樞紐新城提供了一定的借鑒與依據：

（1）尊重外圍樞紐站城地區的城市發展規律，充分考慮不同階段的發展需求與目標。通過梯次開發等手段科學安排樞紐站場及周邊地區的開發建設，避免時序與空間錯配，出現樞紐綜合體運營缺人口和消費支撐的困境。相較于中心城區一步到位的“超級綜合體”開發方案，外圍地區可參考“站點二次開發”策略，結合站點交通需求與周邊地區發展情況，有序推動站城一體化，實現站點與城市共同成長。

（2）區域一體化時代，為擴大城市的框架與腹地范圍，提出了外圍新城、新增長中心等概念，發揮快速聯動區域重要發展節點的區位交通優勢是外圍樞紐參與城市競爭的關鍵。圍繞樞紐布局跨區域的企業總部、科創機構、特色消費等區域性功能，形成與中心城區錯位發展、職能互補的外圍專業化城鎮中心。

（3）針對外圍城區發展周期長、市場變化大等特點，外圍站城地區可通過用途兼容、臨時租約等靈活的城市運營規劃指引，探索在街區層面和建筑層面的功能混合與彈性布局，增強地區對市場波動的應對能力與韌性，提升城市活力。