對新備案資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思考

●張 杰

2020年3月起，為落實(shí)“放管服”改革精神，對從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理制度由核準(zhǔn)制變?yōu)閭浒钢啤Ｋ^備案，是行政機(jī)關(guān)僅對備案材料完備性進(jìn)行形式審核，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對相關(guān)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整負(fù)責(zé)，為資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案，不代表對其執(zhí)業(yè)能力的認(rèn)可。2021年，財(cái)政部監(jiān)督評價(jià)局和中國資產(chǎn)評估協(xié)會聯(lián)合組織開展了對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的檢查，發(fā)現(xiàn)新備案機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)管理薄弱、執(zhí)業(yè)能力不足等方面的問題較為突出，就此引發(fā)財(cái)政部上海監(jiān)管局對備案制下如何加強(qiáng)監(jiān)管、扶持培育機(jī)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展等的思考。

一、備案制后資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的變化情況

截至2021年7月底，全國累計(jì)有192家資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)申請從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案，其中：69家是在2020年3月以前經(jīng)財(cái)政部、證監(jiān)會核準(zhǔn)同意從事證券業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱“老機(jī)構(gòu)”），其余123家均是備案制政策出臺后新備案的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱“新機(jī)構(gòu)”），換句話說，當(dāng)前市場上有192家資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)可以承接上市公司的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，且這一數(shù)據(jù)還會逐月增長。與同類型中介機(jī)構(gòu)相比，原來核準(zhǔn)制下有40家證券資格會計(jì)師事務(wù)所，備案制后截至2021年7月底累計(jì)備案完成71家，增加了31家。新備案資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的增長數(shù)量和速度明顯高于會計(jì)師事務(wù)所。

在123家新機(jī)構(gòu)中，有12家進(jìn)入2019年度中國資產(chǎn)評估協(xié)會公布的百強(qiáng)機(jī)構(gòu)名單，排名最靠前的位次是48名。這些機(jī)構(gòu)的背景大致可分為三類，第一類是原證券資格資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的子公司或者實(shí)際控制人的關(guān)聯(lián)公司，占比約為20%；第二類其他專業(yè)估價(jià)機(jī)構(gòu)（如房地產(chǎn)、珠寶等）增加了資產(chǎn)評估資格，占比約為50%；第三類是剛成立或原本從事評估業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，占比約為30%。

上海地區(qū)現(xiàn)有15家可承接證券類業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，其中7家為老機(jī)構(gòu)，8家為新機(jī)構(gòu)。新增的8家中，上文所述的三類背景都有，第三類有6家，其中，安永資產(chǎn)評估（上海）有限公司是“四大”會計(jì)師事務(wù)所關(guān)聯(lián)的評估機(jī)構(gòu)中首家備案的。除安永評估業(yè)務(wù)的年收入過千萬以外，其他7家的評估年收入均在600萬元以下，專業(yè)資產(chǎn)評估師均在20人以下，即使是在123家新機(jī)構(gòu)中也屬于規(guī)模較小的。

二、新備案資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)存在的問題

2021年7月，財(cái)政部上海監(jiān)管局對上海一家第三類背景的新機(jī)構(gòu)開展了檢查，該機(jī)構(gòu)無外資投入、無集團(tuán)公司，是本土個(gè)人股東于上世紀(jì)九十年代合伙成立的，雖然成立較早，但業(yè)務(wù)發(fā)展較慢，業(yè)務(wù)類型主要集中在單一資產(chǎn)評估，是第三類背景機(jī)構(gòu)的典型代表，檢查中發(fā)現(xiàn)的問題在新備案機(jī)構(gòu)中普遍存在。

（一）內(nèi)部制度不健全

一方面是缺乏部分重要制度，如風(fēng)險(xiǎn)防控制度、業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查制度、質(zhì)量責(zé)任追究制度等。新備案機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模不大或者首次進(jìn)入資產(chǎn)評估領(lǐng)域，尚處于積極拓展市場、爭取客戶、拉攏業(yè)務(wù)的階段，風(fēng)險(xiǎn)意識較為淡薄。同時(shí)，新機(jī)構(gòu)以往主要接受地方財(cái)政廳（局）和評估協(xié)會檢查，行政監(jiān)管力度和強(qiáng)度均難與老機(jī)構(gòu)相比，對制度和規(guī)范性的敬畏之心不足。另一方面是現(xiàn)有制度簡單、粗略，條款多是原則性、方向性的，對具體實(shí)踐的指導(dǎo)性不強(qiáng)，且內(nèi)容不完整，缺少部分關(guān)鍵要素等。如，雖有簡單的三級復(fù)核制度，但是對審核意見不一致等關(guān)鍵性細(xì)節(jié)方面沒有規(guī)定。這類制度僅能在形式上滿足備案要求。

（二）評估執(zhí)業(yè)質(zhì)量不高

資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)是對評估對象未來情況的估計(jì)，專業(yè)判斷比較多，難有定量標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)哪個(gè)估值一定是對的。行政監(jiān)管除了重點(diǎn)關(guān)注重大遺漏和虛假報(bào)告外，一般評價(jià)執(zhí)業(yè)質(zhì)量優(yōu)劣主要關(guān)注關(guān)鍵評估程序是否實(shí)施到位、關(guān)鍵證據(jù)資料對評估結(jié)論的支撐是否充分。新機(jī)構(gòu)在后兩個(gè)方面都存在較多問題，比如評估專利權(quán)時(shí)，未見評估師去查驗(yàn)專利權(quán)證書；預(yù)測以后年度的經(jīng)營情況與歷史情況差距較大，沒有合理的解釋和證據(jù)；選擇的市場比較對象缺少可比性等等。究其原因，一方面與評估師的執(zhí)業(yè)能力不無關(guān)系，另一方面實(shí)施程序和搜集評估資料都要付出大量的人力、時(shí)間和財(cái)務(wù)成本，新機(jī)構(gòu)通常為搶占市場而采取低收費(fèi)，為保有一定利潤，收入有限的前提下只能壓縮成本，因此程序不足、資料不全的情況大量存在，導(dǎo)致評估結(jié)論難以保證有效、可靠，評估質(zhì)量不高。

（三）管理人員資質(zhì)不齊

《資產(chǎn)評估法》對評估機(jī)構(gòu)股東的要求是兩名以上“評估師”并未特指“資產(chǎn)評估師”。根據(jù)國務(wù)院辦公廳2003年批準(zhǔn)的六大資產(chǎn)評估類職業(yè)資格和后續(xù)文件來看，評估師包括資產(chǎn)評估師、房地產(chǎn)估價(jià)師、土地評估師、礦業(yè)權(quán)評估師、保險(xiǎn)公估從業(yè)人員、二手車鑒定評估師等六種，只有資產(chǎn)評估師由財(cái)政部管理，其余的分別由建設(shè)部、自然資源部、銀保監(jiān)會、交通部等部門管理。新機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)通常較為簡單，股東人數(shù)較少并直接參與管理，股東的管理理念是機(jī)構(gòu)發(fā)展最重要的因素。但檢查發(fā)現(xiàn)，新機(jī)構(gòu)股東并不都是資產(chǎn)評估師，有的甚至不了解資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，不清楚資產(chǎn)評估工作涉及的法律法規(guī)制度，也沒有該行業(yè)的從業(yè)經(jīng)歷，這種管理背景不利于新機(jī)構(gòu)的有序健康發(fā)展。

（四）專業(yè)勝任能力有所欠缺

新機(jī)構(gòu)從業(yè)人員綜合業(yè)務(wù)能力有所欠缺，對評估風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，對資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的理解較為片面，普遍缺乏從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，評估中常簡單套用模板，未能對具體業(yè)務(wù)作出專業(yè)判斷。如：某項(xiàng)目評估企業(yè)價(jià)值，預(yù)測假設(shè)企業(yè)現(xiàn)金流收支均發(fā)生在年末，而企業(yè)實(shí)際現(xiàn)金流都是發(fā)生在年中，評估師未能考慮該企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營特點(diǎn)，只簡單套用企業(yè)價(jià)值估值模型，導(dǎo)致評估值低估了5%。事實(shí)上，資產(chǎn)評估是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)，綜合了會計(jì)、投資、法律、造價(jià)等相關(guān)專業(yè)，涉及各類資產(chǎn)。若從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，還將面對整個(gè)資本市場，特別是涉及商譽(yù)減值測試、金融工具公允價(jià)值計(jì)量等更是需要對會計(jì)準(zhǔn)則有很深刻的理解。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本市場中的新業(yè)務(wù)模式、新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的復(fù)雜性不斷增加，對資產(chǎn)評估師的執(zhí)業(yè)能力要求也越來越高，新機(jī)構(gòu)評估人員的專業(yè)勝任能力提升還有很長的一段路要走。

（五）會計(jì)核算不夠規(guī)范

在中介服務(wù)行業(yè)存在多年的薪酬費(fèi)用化、成本列支與收入不匹配、費(fèi)用列支依據(jù)不足、發(fā)票不規(guī)范等行業(yè)性問題在新機(jī)構(gòu)中也同樣存在。同時(shí)，新機(jī)構(gòu)大多屬于小微企業(yè)，財(cái)務(wù)人員配置簡單，缺乏規(guī)范的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算知識，如報(bào)銷費(fèi)用時(shí)認(rèn)為有發(fā)票即可，而不論其是否與該經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)相對應(yīng)。財(cái)會人員的崗位職責(zé)不夠清晰，互相牽制、互相監(jiān)督的內(nèi)控管理機(jī)制尚缺。

三、監(jiān)管思考

備案制是提升證券資產(chǎn)評估市場活力的重大舉措，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定作用，促進(jìn)形成“有進(jìn)有出”“優(yōu)勝劣汰”的良性資產(chǎn)評估市場生態(tài)，但因取消了事前準(zhǔn)入的審核和批準(zhǔn)，進(jìn)入市場的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量大增，加劇了行業(yè)競爭程度，低價(jià)競攬業(yè)務(wù)可能會愈演愈烈，為有效防止“劣幣驅(qū)逐良幣”，凈化市場環(huán)境，推動(dòng)資產(chǎn)評估行業(yè)的健康發(fā)展，建議從以下四個(gè)方面入手，做好對新備案機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（一）明確監(jiān)管部門職責(zé)分工

一是監(jiān)管名單的分工。核準(zhǔn)制下，各地監(jiān)管局和財(cái)政廳（局）按照被監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否具有證券資格進(jìn)行分工。備案制后，從事證券業(yè)務(wù)的評估機(jī)構(gòu)總是處于動(dòng)態(tài)變化中，各自的監(jiān)管范圍并不確定。建議可以按照業(yè)務(wù)規(guī)模進(jìn)行分工，如年收入5000萬元以上的評估機(jī)構(gòu)，無論是否備案，均納入監(jiān)管局監(jiān)管范圍，年收入5000萬元以下的，由地方財(cái)政廳（局）監(jiān)管，每3年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行名單調(diào)整。二是監(jiān)管內(nèi)容的分工。監(jiān)管局對評估機(jī)構(gòu)無備案、審批、審核等日常管理的職責(zé)，僅有幾年一次的檢查，無法跟蹤了解評估機(jī)構(gòu)的情況，監(jiān)管之名難以符實(shí)。建議賦予監(jiān)管局對監(jiān)管對象的管理責(zé)任，構(gòu)建資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管一體化管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管和行業(yè)自律信息共享，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)對接，強(qiáng)化日常監(jiān)管，提高工作效率。

（二）加大對新備案機(jī)構(gòu)的檢查力度

以檢查手段立好“入行”規(guī)矩，嚴(yán)格把好第一道關(guān)。一是建議新機(jī)構(gòu)備案一年內(nèi)必查，由地方財(cái)政廳（局）和評估協(xié)會負(fù)責(zé)，檢查重點(diǎn)關(guān)注新機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度、組織架構(gòu)、股東資質(zhì)、掛名執(zhí)業(yè)、售賣報(bào)告等基礎(chǔ)規(guī)范方面，檢查結(jié)果抄送地方監(jiān)管局。檢查發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)整改合規(guī)后，才允許其承接證券業(yè)務(wù)。二是建議新機(jī)構(gòu)承接的首單證券服務(wù)業(yè)務(wù)必查，由各地監(jiān)管局負(fù)責(zé)，檢查重點(diǎn)關(guān)注首單業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和評估人員的專業(yè)勝任能力，強(qiáng)化專業(yè)評估師審慎執(zhí)業(yè)的意識。每年度，財(cái)政部對外公告新機(jī)構(gòu)檢查結(jié)果，警醒后來人，破除僥幸心理，避免不合格的機(jī)構(gòu)開展證券市場執(zhí)業(yè)。

（三）注重對新備案機(jī)構(gòu)的教育和輔導(dǎo)

國內(nèi)市場服務(wù)需求多樣化，既需要有提供綜合性服務(wù)的大型評估機(jī)構(gòu)，也需要眾多能夠提供精專優(yōu)服務(wù)的中小機(jī)構(gòu)，形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的、合理的規(guī)模和服務(wù)結(jié)構(gòu)，提升行業(yè)整體服務(wù)能力。新備案機(jī)構(gòu)中也不乏熱愛資產(chǎn)評估行業(yè)、希望提高能力和規(guī)范化執(zhí)業(yè)者。因此，在檢查之外也注重引導(dǎo)和幫扶，該工作可在中評協(xié)指導(dǎo)下由地方評估協(xié)會主導(dǎo)。各地評協(xié)每年針對新機(jī)構(gòu)的管理人員和執(zhí)業(yè)人員分別開展專項(xiàng)培訓(xùn)，對管理人員的培訓(xùn)重點(diǎn)是灌輸和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，使其知悉證券市場的法律法規(guī)和監(jiān)管制度，了解證券業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、違規(guī)成本高的特點(diǎn)；對專業(yè)人員的培訓(xùn)重點(diǎn)是掌握準(zhǔn)則制度和提高執(zhí)業(yè)能力，特別要進(jìn)行職業(yè)道德教育，引導(dǎo)樹立規(guī)范執(zhí)業(yè)意識。此外，每年聯(lián)合檢查可加大聘請新機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員參與的比例，鼓勵(lì)他們在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和提升。

（四）細(xì)化懲戒標(biāo)準(zhǔn)，營造公平的監(jiān)管環(huán)境

評估業(yè)務(wù)大量依賴評估師的職業(yè)判斷，也的確是以程序規(guī)范作為檢查的主要標(biāo)準(zhǔn)，但行政監(jiān)管若僅注重對程序合規(guī)、證據(jù)適當(dāng)?shù)臋z查，容易誤導(dǎo)評估師過分重程序而輕實(shí)質(zhì)，因此有必要以部分量化指標(biāo)引導(dǎo)評估師注重評估業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)性影響，從而提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。當(dāng)前，可總結(jié)和梳理5年來對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的檢查成果，綜合考慮估值差異比例、差異絕對值、估值對交易（或報(bào)表）的影響程度、評估依據(jù)的關(guān)聯(lián)程度等主要因素，制定兩到三項(xiàng)可量化、易掌握的標(biāo)準(zhǔn)（如，估值差異率10%，對報(bào)表影響超過利潤額5%），作為財(cái)政部門實(shí)施行政處罰的準(zhǔn)繩，初步建立行業(yè)懲戒范式。雖然該標(biāo)準(zhǔn)不一定完美，也可能存在無法考慮到的因素，后續(xù)也需要隨著監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的豐富和市場的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，但只要先建立起來，形成監(jiān)管慣性，就能對評估機(jī)構(gòu)和評估師產(chǎn)生硬約束，就是在評估師心中畫出一道不能逾越的“紅線”，時(shí)刻提醒評估師保持對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的關(guān)注，而非僅僅關(guān)注程序是否到位。■